国内社会组织参与基层协商治理研究综述

2019-03-20霍中财

西部论丛 2019年9期

摘要：改革开放以来，社会组织在基层协商治理中的参与可分为三个阶段，萌芽期、探索期和发展期。从初显功能的探讨到协商理念的深入，从公共服务的供给到基层矛盾的化解，从参与价值肯定到协商模式总结，三个阶段不同维度的演变展现了社会组织在基层协商治理中的生机。

关键词：基层协商社会组织协商民主基层治理

基层是社会矛盾最集中最复杂的场域，维护基层稳定、保障基层群众利益是基层治理一直以来的主题。自协商民主传入中国以来，基层协商治理研究呈现方兴未艾之势，而社会组织的协商价值亦愈发凸显。本文试图对改革开放以来我国社会组织参与基层协商治理情况做一梳理，划分阶段，概括研究热点，尝试探索基层协商治理中社会组织的未来走向，为今后同行专家在研究中提供些许参考。

一、研究设计与阶段划分

社会组织参与基层协商治理的相关研究散见于“基层社会组织”、“社区治理”、“乡村治理”等主题的文献之中，本文借助中国知网（CNKI）中收录的文献根据文献成果数量、研究深度和相关年度政府政策，大致可将我国社会组织参与基层协商治理划分为三个阶段：第一阶段，2006年以前，是我国社会组织参与基层协商治理的萌芽期，这个时候主要论述了社会组织在公共服务和政府职能转型等方面的价值作用，对研究社会组织治理领域具有参考意义；第二阶段，2007年至2013年，是初步探索期，这一阶段，围绕社会组织的治理价值、社会组织在基层矛盾化解等主题，学者展开了详实的论述；第三阶段，2013年以后，十八届三中全会提出了“拓宽社会组织协商渠道”，中央政治局于2014 年12月审议通过了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，学界对社会组织协商的研究进入高潮，文献数量持续增长，内容研究也更为深入。

二、基层协商治理中社会组织参与的各阶段成果

（一）社会组织参与基层协商治理的萌芽时期（1978——2006）

改革开放后，社会组织获得了极大的生存空间，其在治理上的优越性也逐渐彰显。这一阶段，相关文献集中于社会组织的功能、社会组织与基层公共服务以及政府职能转型等方面的探讨。

1.社会组织功能探讨

社会组织虽然种类繁多，但有着共性的价值。王颖重点研究了社团，认为社团主要有五种功能：参政议政、政府助手、经济参与、利益维护、需求满足，既能够有效向党和政府反映社会各界要求，又能够稳定市场经济秩序，满足群体利益的合理需求。[1]彭惠青则以社会中介组织为切入点，认为其主要在信息服务、咨询服务、培训服务等方面发挥广泛的社会服务价值。[2]王春娣重點分析了行业协会的社会协商机制，指出当前我国的行业协会主要在几个方面发挥了有效作用，一是促进会员沟通，进行行业自律，二是影响政府决策和立法，三是协调政府和企业关系，四是监督政府行为。[3]胡仙芝则从社会中介组织具有的社会性、中介性和自律性特征入手，探讨了社会中介组织在公共管理中的功能，认为它能够协助政府实现经济调节，协调政府和民众间关系，带动社会自律和提供公共服务。[4]

2.社会组织与基层公共服务建设

公共服务是基层建设的重要内容，也是社会组织价值体现的重要领域。沈荣华从公共服务机制创新的视角出发，指出当前公共服务建设需要营造政府与社会的合作机制，明确政府与社会组织各自在公共服务中的角色定位，重塑政府与社会的合作互动关系。而在这种合作中，社会组织主要是按照行业服务标准，向社会公众提供规范的公共服务，在公共服务项目中与政府展开协作并相互监督。[5]谢菊以新农村建设中的民间组织为考察点，认为农村合作经济组织，农村教育、医疗、养老等民间组织，农村环境类民间组织和农民维权组织这四类将构成新农村的准公共服务体系，因而需要辅以必要的配套政策来规范新农村建设中民间组织的发展。[6]袁懋栓则重点关注了社区中的公共服务建设，指出政府公共管理职能不清晰与社会管理不完善是社区公共服务供需矛盾的根本原因，强调在国家权力逐步向社会组织转移的背景下，必须创新公共服务体制，建立起“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。[7]

3.社会组织与政府职能转型

政府职能转型既是社会组织发展的必然趋势，又是推动社会组织进一步发展的重要助力。林尚立教授从服务型政府的建构出发，指出中国社会组织发展与政府转型具有内在的统一性，通过社会组织的推动，可以实现服务型政府的职能优化，从而创造新型公共事务治理结构和治理运行机制，这也是现代社会的体现。[8]迟福林指出，当前我国政府面临社会公共需求深刻变化和难以满足的转型压力，把政府的作用和社会组织作用形成合力，政府需要扩大公共服务职能的同时，发挥民间组织在和会管理和社会服务中的作用。[9]

（二）社会组织参与基层协商治理的初步探索期（2007-2013）

随着协商民主思想的广泛讨论，学者逐渐关注到基层治理中的协商理念。这一阶段，学界主要围绕社会组织的治理价值、社会组织与基层矛盾化解，以及基层治理模式的转变等方面进行了较多的论述，取得了较为丰富的成果。

1.社会组织的治理价值

公共精神的形成是社会组织在基层治理中的重要价值。刘春湘教授认为，社会组织的衍生代表着公共精神，社会组织通过内部的交流以及与其他组织的平等互动形成一定的价值和规范，依次调解居民间的关系，并且能将原子状态的居民粘合成社区人，使分散的力量得以整合。[10]蔡斯敏从乡村治理变迁的视角，指出社会组织在实现村民利益关系调节的基础上，能营造一种自主表达、相互协商的民主氛围，为协商主体广泛地公共参与奠定了基础，更为重要的是，通过社会组织的运作，不同治理主体间能够相互合作与交往，从而建立起一种信任。[11]刘卫平强调，实现协同治理的实现有赖于社会资本中公共精神和社会认同的培育，这需要从引导和鼓励社会组织参与社会公共事务管理活动，从而塑造主体意识、民主理念、法治思维和公共责任感，能够培育和强化各方共同的价值和规范，消除彼此隔膜和分歧，形成具有广泛认同感的公共精神。[12]公共精神的价值理念，拓宽了社会组织的协商价值研究，为后续的理论研究奠定了坚实的基础。

2.社会组织与基层矛盾化解

基层是矛盾多发地带，也是社会组织价值发挥的最佳场域。陈发桂从基层维稳的视角，指出基层政府与民众之间良性互动缺失是引发矛盾的重要因素，而社会组织可以有效发挥其代表民众进行利益表达、实现信息的双向传递的价值，必然是破解基层维稳难题的理性选择。[13]陈朋和王宏伟指出，基层公共危机在社会转型期出现的频率更高，对危机管理的要求也更高，而政府并非危机处理的唯一主体，引入社会组织对危机的处置，客观上有助于促进政府与民众社会组织的合作治理。[14]唐宏强详细分析了基层社会矛盾的成因，指出在社会转型的关键期，需要从加强基层组织建设、增强矛盾处理合力、畅通利益表达渠道等方式入手，要充分发挥社会力量参与调节作用，确立社会组织独立平等地位，优化社会组织运作机制，充分听取各利益组织要求。[15]

3.社会组织生长中基层治理发展方向

社会组织的发展，引发了学界对于基层治理模式的探讨。菅强分析了传统的社区管理模式，认为当前社会转型的背景下，需要引入治理理念并在基层行政管理和社会组织自治中寻找嫁接点，构建起一种社会代理机制，在政府权力和市场优势之间，搭建由社会组织、居民和其他市场主体多方构成的协商平台，共同管理社区事务。[16]向德平和申可君从自治的视角探讨了基层治理模式的重构，强调自治主体多元化、自治手段复合化，自治目标民主化是模式转变的必经之路。在这种转变过程中，需要大力培育社会组织，使其发挥积极的社会服务功能，这也是社区治理的内在要求。[17]舒晓虎等人从行政自治衔接的视角指出，城市社区的治理既需要增强自治的民主协商能力，又需要培育社会组织的参与能力。通过社会组织的参与，既能避免政府对社区资源的垄断，防止社区居委会“全能化”，又能提升社区居民的公民意识和自治能力。[18]

（三）社会组织参与基层协商治理的快速发展期（2013-至今）

这一阶段，围绕社会组织的协商价值、社会组织在基层的治理模式等维度，诸多学者进行了深入的探讨。同时，学界也出现了对社会组织协商的理性反思，为社会组织协商的发展提供了镜鉴。

1.社会组织的协商价值

围绕社会组织的协商价值，诸多学者进行了探讨。梁立新从协商制度化的视角，指出发展社会组织是健全社会主义协商制度的重要途径，能够在提高公民协商意识和能力、推进协商有序化和理性化、培育协商所需的社会资本这三个方面发挥重要价值。常桂祥从社会资本的视角，指出社会组织能够在政府与公民对话和协商的过程中发挥中介作用，增强信任基础，提升社会自治力和凝聚力，培育成熟理性的社会公民，将熟人圈的信任拓展到公共领域，为协商主体形成共享观念提供强大助力。[19]刘世华以协商格局的视角，强调社会组织本身就是协商的形式，其作为国家与社会沟通的桥梁，既能够表达个体呼声，又能抵制国家权力滥用对人民的伤害，保障协商的平等，为基层治理赋予生机。[20]孔令秋则指出，一方面，社会组织能够整合公民的价值导向，限制国家权力扩张的同时维护社会权利，另一方面，社会组织能够凝聚利益群体，强化集体行动，以共同的价值导向，培养成员的理性和妥协精神。[21]

2.社会组织的有效参与模式

在社会组织参与基层治理的创新探索中，“三社联动”的探讨较为丰富。这种治理模式主张集合社区居委会、社会组织和社会工作者力量，以社区为平台，促成多元主体共同参与社区治理，从而转变传统的政府主导型社区治理格局。在这种模式下，社会组织作为一个组织载体，既能够有效承接政府和居委会的委托，提供社区居民需求，又能够组织社工，发挥其专业价值。[22]

近年来“开放空间”技术的兴起，也为社会组织参与基层协商治理提供了方向。“开放空间”是以伙伴、参与、分享为理念，以自由选择为机制，通过自下而上、平等协商、参与合作的路径，唤起社区居民参与治理的激情，推进治理结构与行动的良性互构，从而实现社区的良性治理。袁方成和张翔进一步阐释，在开放式的协商中，不存在主导进程的唯一权威，这种技术并不涉及制度变革，而是定位于基层民主实践，在协商中营造平等、自由、宽松的会议环境，充分调动参与者的热忱和责任心，树立必要的社会责任意识，实现不同利益诉求的有效整合。[23]

此外，也有许多学者探讨了社会组织协商治理的其他路径。孔祥利基于北京等地的调研，依照社会组织的参与主动性总结了两种模式，一是作为组织方，通过构建协商平台吸纳社会多元主体广泛参与，研究基层社会治理的重点难点问题；二是作为参与方，主动融入基层的协商实践。这两种方式都为社会组织提供了凝聚价值共识的现实路径。[24]徐珣以杭州上城区社区“金点子”行动为契机，观察了社会组织嵌入社区协商治理的多层协商联动类型，这种机制以对话回应需求与冲突，在表达中建构起社区的共享观念，激发各主體的治理意识。[25]

3.社会组织参与协商的理性反思

虽然学界大多直接肯定了社会组织参与协商的价值，并鼓励增强放松对社会组织的管制，增强社会组织独立性，但也有学者提出了自己的隐忧。康晓强在基于对国外文献的评述和批判性考察后，最终得出社会组织并不必然促进协商治理发展的结论。他指出，社会组织与协商民主之间并非简单的“正向”因果线性逻辑，有时甚至是“逆向”、“反向”的关系。主要原因有三，其一，从社会组织的内在发展结构来看，社会组织内部异质性因素的生长使其有可能成为反协商民主的力量；其二，从基于的理性属性、特质来看，社会组织的个体理性、群体理性甚至公共理性，在一定程度上会消解其社会公信力、协调力；其三，从协商体制建构的平等性程度来看，由于形色各异的社会组织在目标取向、运行逻辑、文化传统、社会适应能力等方面的状况不尽相同，因此参与协商民主建设的广度、深度、程度也不尽相同。[26]祖密密指出，基层协商治理的发展需要警惕“公民社会”思潮。她认为当前协商主体的理性、知识和能力都是有限的，协商条件也是不平等的，这就意味着协商结果是极其不确定的，与此同时，社会组织在协商实践中也存在着民主意识和能力有待提升、实现渠道仍需拓展、有效机制和制度尚需健全以及发展风险和危机尚待预测等现实问题。[27]

三、研究评述和展望

从当前研究看，国内学者对“社会组织参与基层协商治理”的研究主要集中在社会组织的价值探讨、社会组织提供公共服务、社会组织协商的制约因素和优化策略等方面。通过现有成果的梳理，在以下几个方面的研究还有待加强：

其一，针对社会组织在基层协商治理中参与具体领域的研究较少。目前学者更多的是从理论层面论述了社会组织在基层协商中的价值，而对于基层治理中可能参与的领域和内容，大多以公共事务或公共议题一笔带过，却未进行深入探讨。而对于基层公共服务这一领域，虽然关注到了社会组织的作用，但大多只是从理论的角度肯定了社会组织的价值，但对于社会组织如何提供公共服务，提供哪些具体的公共服务都有待进一步细化的研究。

其二，社会组织在基层协商中的模式研究较少。虽然社会组织参与基层协商治理已为基层较为普遍的现象，其参与的方式亦是多样，但学界尚未总结出具有代表性的模式，这也不利于社会组织协商在基层的推广。目前学界对于社会组织参与模式的总结，较为成熟的是“三社联动”，但这种模式下更多的是强调社会组织的服务功能，而对于社会组织如何发挥协商价值尚缺研究，在研究可供借鉴的协商参与模式上，尚需要多方努力。

其三，社会组织协商参与困境的复杂性有待进一步深入研究。社会组织参与基层协商面临的困境，既有来自于社会组织发展的问题，又有基层对协商的接受程度问题。当前的研究更多关注的是从社会组织层面的分析，而对于社会组织融入基层的困境、基层政权组织对社会组织的心理以及基层自治中社会组织的融入等方面研究较少，这不利于深入了解社会组织融入基层的复杂性。

其四，在论证方式上多理论分析而少实证研究。在研究社会组织参与基层协商治理的文献中，大多数学者都是从理论的层面论述了社会组织参与的应然性，或是从理论角度分析社会组织参与的协商的隐忧，但都缺少案例研究的支撑。社会组织参与的问题具有较强的现实性，不可能脱离社区、乡村等领域的实际运用而空谈，未来，运用田野调查等社会学方法进行研究论证必然是发展的一大趋势。

参考文献

[1] 王颖，折晓叶，孙炳耀.社团发展与组织体系重构[J].管理世界，1992（02）：192-202.

[2] 彭惠青.加强社会中介组织自身建设，强化服务功能[J].理论月刊，1998（05）：40-43.

[3] 王春娣.论社会协商机制——以行业协会为视角[J].法学家，2005（04）：84-89.

[4] 胡仙芝.论社会中介组织在公共管理中的职能和作用[J].中国行政管理，2004（10）：84-89.

[5] 沈荣华.论政府公共服务机制创新[J].北京行政学院学报，2004（05）：12-16.

[6] 谢菊.新农村建设中的农村民间组织发展研究[J].中国行政管理，2006（10）：64-67.

[7] 袁懋栓.改善社区公共服务，促进和谐社区建设[J].北京社会科学，2006（S1）：98-101.

[8] 林尚立，王华.创造治理：民间组织与公共服务型政府[J].学术月刊，2006（05）：22-28.

[9] 迟福林.政府转型与民间组织发展[J].开发研究，2005（06）：12-14.

[10] 刘春湘，邱松伟，陈业勤.社会组织参与社区公共服务的现实困境与策略选择[J].中州学刊，2011（02）：106-110.

[11] 蔡斯敏.乡村治理变迁下的农村社会组织[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2012，12（05）：115-119.