以外派董事为纽带的国有股权管理模式研究——以杭州市H 集团外派董事履职机制重构为例

冯 芳 阎 昊 夏启祥

提 要： 科学界定国有资本所有权和经营权边界， 依法履行出资人职责是本轮国企改革的基本要求。 以产权关系为基础， 通过完善企业法人治理结构强化国有股权管理的及时性、 针对性、 有效性是国资国企改革实践的必然方向。 本文在探讨国有企业法人治理理论的基础上， 结合杭州市H 集团的实践经验， 对以外派董事为纽带的国有股权管理模式进行研究， 以期对优化国资管理尤其是国有股权管理有所裨益。

改革开放40 年来， 国企改革是贯穿我国从计划经济向社会主义市场经济转轨的主线。 在经历了“放权让利” “产权改革” 等历史阶段后， 2013 年起国有企业改革进入“全面深化改革” 时期［1］。 《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》 的发布标志着国企改革进入“以管资本为主” 的新时代。 随着国有企业做强做优做大， 国有资本正向着规模化、 集团化方向集聚。 按照市场经济规则和现代企业制度要求， 科学界定国有股权和经营权的边界， 通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利， 正在成为国有股权管理方式改革的主攻方向。

一 国有资本管理的现实问题

随着混合所有制改革的深入， 国有出资人所投资企业的股权结构从以国有全资为主逐渐过渡为以国有控股和参股为主。 以往国有出资人对所投资企业采取“管人、 管事、 管资产” 的全方位监管， 已经无法适应混合所有制下国有资本管理的需要。 国有股权管理必然要向着“以管资本为主” 的方向变革。 具体到国有出资人与所投资企业的关系， 就是以股权关系为纽带， 通过派出股东代表和董事参与所投资企业的股东会和董事会进行决策。 在现代公司权力中心从“股东会中心主义” 向“董事会中心主义” 转变的时代背景下， 国有出资人向投资企业派出的董事正成为国有股权管理的重要纽带。 因此， 现行外派董事履职实践中表现出的弊端， 日益成为国有出资人所要面对的突出问题。

（一） 冗长的决策链条与内部人控制风险

以往全面管理模式下， 外派董事只是一个信息的传递员， 决策权限全部在国有出资人本身， 外派董事并没有决策权。 这种管理模式固然可以利用国有出资人集体智慧保障决策水平， 但无论大小一律逐级呈报审批的决策方式不可避免地延长了投资企业决策周期， 难以满足快速变化的市场竞争需求。 与此对应， 外派董事背后的决策链条使得真正的决策主体在信息传递的衰减作用下难以获得最真实、 准确的信息， 做出的判断和决策往往浮于表面。 信息不对称的存在更是为公司管理层利用信息优势左右董事会议结果， 形成企业内部人控制创造了空间。

（二） 责任意识弱化与履职能力不足

外派董事依照传统选任方式主要是由出资人的管理层或一般员工兼任。 这样的选任方式一方面囿于兼职董事需要承担自身本职工作， 履行董事职务的时间精力难以保障。 加之外派董事多数是按照国有出资人意见进行表决， 使得其主观上认为决策是国有出资人的事情， 从而在董事会上不审议、 只投票， 既不主动发现问题防控风险， 也不愿提出建设性意见， 履职责任意识弱化。 另一方面， 公司董事会审议事项涉及企业经营的方方面面， 对董事管理、 财务、 法律等方面的知识储备提出了要求。 通常选任兼职外派董事对专业胜任能力鲜有要求， 这更加剧了董事参会的形式主义， 使其难以起到参与投资企业公司治理的作用。

（三） 模糊的责任主体与监督的现实困难

在传统的决策模式下， 外派董事参会表决的外观背后是国有出资人集体决策的结果。 现行《公司法》 和国有资产管理规定都对董事履职不当造成损失设定了个人责任。 但是当发生追责情形时， 对于如何甄别决策的责任主体， 国有出资人与外派董事难免陷入相互推诿和引证的循环。 加之商事活动受多重因素影响， 如果投资企业出现决策失误， 模糊的责任主体叠加复杂的决策背景， 监督和追责会变得愈加困难。

因此， 希冀于继续通过表决权与表决主体相分离的外派董事制度参与建立投资企业有效制衡、 协调运转的现代治理机制并不现实， 强化国有股权管理必须从理顺出资人与外派董事关系入手， 探索重构外派董事履职机制。

二 重构外派董事履职机制的规范与经验

美国学者伯利和米恩斯在考察美国大型企业后提出了著名的“二权分离” 理论。 此后， 保障“二权分离” 下公司权利义务划分的现代法人治理结构应运而生。2017 年4 月24 日， 国务院办公厅出台《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》 （以下简称《指导意见》）， 从完善充实董事会、 监事会职权， 建立完善外部董事选聘和管理制度等角度， 对完善国企法人治理结构提出了原则性意见和要求。 因此， 在借鉴国内现有法律规则和域外实践经验的基础上， 厘清国有股东、 外派董事、 投资企业三者之间的关系， 是对现有的履职机制进行重构的前提。

（一） 外派董事的身份定位

外派董事是指接受国有出资人（含履行国有出资人职责的机构） 委派， 在国有全资、 控股及参股企业董事会中担任董事的自然人。 外派董事的身份定位在现行立法中并没有明确的界定， 有观点认为国有企业的外派董事是国有出资人在投资企业董事会的权益代表［2］。 但是事实上， 虽然《指导意见》 中要求“国有股东派出的董事要积极维护国有资本权益”， 但是结合《公司法》 对董事忠实义务和信义义务的规定， 外派董事首先要维护任职企业的利益， 为此外派董事的身份定位具有双重属性。

（二） 委托代理理论的再探讨

1992 年至2002 年， 国有企业产权改革的主要目的就是确立企业的市场主体地位， 建立国有股东与国企管理人员之间的委托代理关系， 把政府从对国有企业的无限责任中解放出来。 “两权分离” 在中国语境下更多是指所有权与经营权的分离，而不是所有权与控制权的分离， 因此国企改革的重点是在规范国有出资人权利的基础上活化国有股权的行使［3］。

现实中， 我国国有资产运营中存在全体人民、 全国人民代表大会、 国资委、 国有资本投资运营公司、 国有企业五大主体之间的四重委托代理关系。 有学者提出，“全民” 股东委托人资质的不完全性和过长的委托代理链条是国有企业公司治理问题的症结所在。 由于委托人资质不完全属于固有缺陷， 公司治理改进只能通过缩短委托代理链条来完成［4］。

缩短委托代理链条以改进国企公司治理的观点显然陷入了惯性思维的窠臼。 本文认为， 委托代理链条的长短与初始委托人监督激励作用的衰减之间并没有直接因果关系。 2003 年， 国务院国资委的设立虽然表面延长了委托代理链条， 但是结束了国企管理的“九龙治水” 格局， 解决了国有资产所有者缺位的重大问题， 监督激励作用反而得到强化。 本文认为由于“终极所有者” 的缺位， 国有出资人会产生“类终极股东” 的意识， 认为自身就是委托代理关系中的“终极委托方” 和国有股权管理的责任主体， 从而阻断委托代理链条的衰减作用向上传导。 因此， 在国有企业股权管理中， 发挥主导作用的委托代理关系只有一层， 就是国有出资人与企业管理层之间的委托代理关系。 这种作用同样体现为国务院启动国有资本投资运营公司试点后， 国有资本投资运营公司通过塑造人格化积极股东， 厘清了政府与企业职能分离、所有者与经营者分离等问题［5］， 切断了在企业日常经营事务上国资委与经营性国有企业之间的管理链条， 基于市场化的原则重新搭建与经营性国有企业管理层之间的委托代理关系， 成为混合所有制经济下国有资产管理模式改革的关键一环。

在研究股东会与董事会权力的分野时， 主流观点倾向于认为董事（会） 的权力来自公司的授权， 而股东会的意志即是公司的意志。 因此， 在认识国有股权委托代理关系“单层性” 的基础上， 理解股东会与董事会、 股东与提名董事之间的关系，重新定位外派董事在公司治理中的角色与权力来源就成为重构外派董事履职机制的重要基础。

（三） 国有股权管理的域外经验

1. 新加坡模式

新加坡国资管理的“淡马锡模式” 因其独特的法律制度和运行机制受到世界各地学者的广泛关注。 淡马锡作为国有资产投资运营公司， 其董事会以实现投资公司利益最大化为根本治理目标， 倡导“商业至上” 的经营理念。 淡马锡控股仅仅以股东身份， 积极参与提名、 考评、 奖惩下属企业董事会成员， 比照淡马锡董事会加强下属企业的董事会建设。 而下属企业的经营决策则由企业法人治理结构独立完成，只需及时向淡马锡控股呈报其董事会会议备忘录， 提交财务及管理报告以方便淡马锡监督决策参考［6］。 “淡马锡模式” 的重要启示在于， 国有出资人完全可以通过产权关系引导投资企业构建人员组成多元、 内部权力制衡、 外部监督完善的董事会，形成完备的法人治理结构， 履行信息披露义务， 践行规范化运作， 实现有效管理的目的。

2. 法国模式

与我国类似， 法国也坚持国家主导型的市场经济模式。 在尊重市场经济主导地位的同时， 表现出强烈的国家调控性特征。 2004 年， “国家参股局” 的设立标志着法国对于国有企业的管理实现了从“管企业到管资本的转变”。 国家参股局具体通过选派国家代表参加企业机关、 建立企业的定期报告以及与参股局进行定期联络等机制来实现对国有资本的运营管理［7］。 《国家参股局与国家参股企业关系管理规则》规定， 参股局向受其管辖的每个大型国有企业委派国家代表， 通过企业的股东会和董事会等公司治理体系行使经营决策权。 这些国家代表具有双重身份， 既参与企业股东大会执行国家参股局委托的权利， 也参加企业董事会， 担任董事或董事长， 切实参与企业管理。 这些国家代表除了少部分从国家参股局固定编制人员中委派外，大部分从企业界招聘。 为了保证参股局对于企业的周期性监督， 还规定了企业向国家参股局的月度报告、 定期联络以及对重大事项的提前商讨机制， 以保障国家股东对企业经营状况持续性的知情权。

3. OECD 理念

2014 年起， OECD 对《OECD 国有企业公司治理指引》 进行全面修订。 包括中国在内的部分非OECD 成员也参与了对修订稿的讨论。 《OECD 国有企业公司治理指引》 要求政府应当允许国有企业拥有完全的经营自主权， 以实现既定目标， 并且应当克制干预国有企业日常管理的冲动。 OECD 认为国有企业董事会在功能上与其他类型企业并无二致， 必须具备必要的权限、 能力和客观性， 以履行战略指导和监督管理层的职能。 但现实是， 许多国家的国企董事会往往缺乏经营远见和独立判断。一些董事会成员可能由政府部门委派而不具备董事的能力。 因此， 改进国有企业董事会的质量是提高国有企业公司治理的一个基本步骤［8］。

域外经验表明， 要发挥企业公司治理的实效， 重要的前提条件是在股东会与董事会分权的框架下， 厘清股东与外派董事之间的关系， 以制度化的方式形成集外派董事选任、 表决权行使、 履职信息披露于一体的国有股权管理模式， 从而赋予外派董事对决策事项独立判断的权力， 减少国有出资人对投资企业经营行为的不当干预。

三 重构外派董事履职机制的本土实践

杭州市H 集团是杭州市大型国家出资企业， 参控股企业60 余家， 其中混合所有制企业超过八成。 如何以产权为基础， 以外派董事为纽带， 提升国有出资人对投资企业的管理水平是影响H 集团未来发展战略的重要课题。

（一） 重构外派董事履职机制的目的

在尊重投资企业法人治理结构的前提下， H 集团以提高决策效率、 发现企业价值为出发点， 尝试构建了“集团公司—派出董事—投资企业” 三层管理架构， 从而在一定程度上隔离了集团公司对投资企业董事会和经营活动的直接干预。 与此同时，H 集团确立了“外派董事在职责范围内对决策事项独立发表意见并承担责任” 的管理理念， 以期实现资本权力上移、 经营责任下沉、 国有资本安全平稳高效运营的目的。

（二） 重构外派董事履职机制的依据与正当性

对于国有出资人委派股东代表参加投资企业股东会的具体方式， 《企业国有资产法》 第十三条规定： “履行出资人职责的机构委派的股东代表参加国有资本控股公司、 国有资本参股公司召开的股东会会议、 股东大会会议， 应当按照委派机构的指示提出提案、 发表意见、 行使表决权， 并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。” 该条明确了国有出资人委派的“股东代表” 参加投资企业“股东会” 时，应当先在委派机构内部进行“前置审议”， 并按照指示行使权利。 此要求与《公司法》 对股东委托代理人出席股东会或股东大会并在授权范围内表决的规定完全契合。 然而， 国有出资人派出的董事是否也需要按照委派机构的指示行使表决权呢？我国《公司法》 和《企业国有资产法》 都未予以肯定。 其原因在于， 现代公司法理论认为， 基于公司独立的人格地位， 董事应当对公司负责而不是对提名股东负责。这种观点也在《上市公司治理准则》 和《上市公司章程指引》 中得到支持， 明确董事履职应出于维护“公司和全体股东的最大利益” 并“应公平对待所有股东”。

但是在公司治理实践中， 董事意见的分歧往往来自提名董事的股东之间的利益分歧。 虽然《公司法》 规定董事对公司负有忠实义务， 但是董事的提名和产生方式必然导致其忠于投票股东的利益。 加之我国《公司法》 并没有明确规定董事候选人提名和罢免制度， 实践中广泛存在几大股东瓜分董事会名额的明确约定［9］。 由此可见， 国有出资人委派的董事不可避免地代表国有股东的利益。 考虑到“全民股东”委托主体资质的不完全性， 如何保障外派董事参与决策不是出于个人利益， 而是代表投资企业或至少代表国有股东的权益， 是履职机制论证所必须面对的重要问题。

为此， H 集团以国有股东代表参与投资企业股东会时采用的“前置审议” 机制为蓝本， 进行了适当的优化。 优化后的前置审议机制要求外派董事在收到投资企业董事会议案后， 不是直接提交股东单位进行审议并形成表决意见， 而是外派董事自身要通过研判， 对审议事项形成表决意见和理由， 股东单位仅对拟做出的决策进行质量控制和风险控制， 并不代替董事做出决策。 这种前置审议的机制并没有用股东的意见替代董事本人的决策意见， 维护了投资企业的法人治理结构。 从另一个方面来看， 股东单位通过内部质量控制和风险控制程序， 为董事的决策提供充足的支持，提高了决策的科学性， 有效避免董事立场不清晰、 权责不对等的问题。

（三） 外派董事履职机制的具体设计

1. 外派董事的选任

遴选具有任职能力的外派董事是解决外派董事责任意识弱化和履职能力不足问题的前提条件， 是维护国有股东权益的人力资源基础。 H 集团在综合现有法律法规要求的基础上， 进一步完善了国有企业外派董事的选任方式。

（1） 任职条件。 外派董事的任职条件分为积极条件和消极条件。 《企业国有资产法》 第二十三条对任命或者建议任命董事提出三点基本要求： 一是有良好的品行； 二是有符合职位要求的专业知识和工作能力； 三是有能够正常履行职责的身体条件。 在此基础上， H 集团在设定外派董事任职条件时根据公司实际情况从四个方面进行了细化： 一是将品行良好细化为“有良好的政治素质和职业道德， 熟悉并自觉遵守有关法律、 法规和集团公司各项规章制度， 能够忠实执行集团公司的决策意见和依法维护集团公司权益， 勤勉尽责”； 二是将“有符合职位要求的专业知识和工作能力” 细化为“具有大学本科及以上学历或中高级职称”， “具有企业管理或相关工作经验， 或具有战略管理、 资本运营、 风险管理等某一方面的专长”， 并增加了“熟悉国内外市场和相关行业情况， 熟悉投资企业经营业务” 的要求； 三是将“有能够正常履行职责的身体条件” 具体表述为“任职年龄应能任满一个任期” 且“心理素质好， 身体健康”； 四是为了强化外派董事独立履职， 要求其“具有较强的决策判断能力、 风险管理能力、 识人用人能力和开拓创新能力”， “能够独立、 慎重、 负责地” 履行职责。

消极条件方面， 除《公司法》 第一百四十六条规定的五种不得担任公司董事的情况和上市公司规范运作的特殊要求外， 《企业国有资产监督管理暂行条例》 第四十一条就“对企业国有资产损失负有责任” 的国有及国有控股企业的企业负责人担任任职做出了限制。 H 集团结合企业自身管理需要， 规定“原所在企业经营不善、持续亏损负有主要责任的人员”， “近三年任期的年度考核结果中被确定为不称职等次的人员”， “与投资企业存在关联关系， 有妨碍其独立履行职责情形的人员”， 均不得担任外派董事。 此外， 外派董事任职期间若发现存在法律法规任职限制情形或者不符合H 集团任职要求的， 也应当重新提名或委派。

这样的任职条件设计， 必然将引导外派董事的选任向着高层次、 专业化方向发展， 为外派董事独立履职打下了基础。

（2） 任职形式。 受《公司法》 和《企业国有资产法》 对董事、 监事、 高级管理人员兼职的限制和国有企业人力资源及干部队伍管理特殊要求的影响， 以往国有出资人向投资企业派出的董事通常是采取兼职方式。 2009 年10 月， 国务院国资委发布《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》， 率先开展专职外部董事试点， 规定专职外部董事任期内不在任职企业担任其他职务， 不在任职企业以外的其他单位任职。 此后， 四川省政府印发《关于深化省属国有企业董事会改革建立专职外部董事队伍的意见》， 提出将采取现职转岗、 公开招聘、 交流任职等方式，从省属国有企业负责人、 社会专业人才和省级党政机关、 事业单位领导干部中， 择优遴选一批聘为省属国有企业专职外部董事。 深圳市国资委也曾出台《深圳市属国有企业专职外部董事管理办法（试行）》， 提出内部董事、 专职外部董事和兼职外部董事合理搭配、 规模适中、 专业互补的董事会配备思路， 即在坚持组织选拔的同时，也开展专职外部董事市场化选聘。

为保障外派董事能有充足的时间和精力深入企业了解情况和开展工作， H 集团决定试点专职董事和兼职董事相结合的外派董事任职形式。 兼职董事由集团公司董事监事管理办公室在以业务部门为主的具备工作需要专业能力的中层和基层员工中提名， 报公司内部决策后向投资企业委派或提名推荐。 对在集团公司战略布局中的重要程度高、 持股比例大、 所处行业经营事项专业化程度高、 工作量比较大的全资、控股企业， 则派出至少一名专职董事。 专职董事既可以由符合条件的集团公司正式员工、 投资企业经营班子成员以及后备干部担任， 也可以由董事监事管理办公室提出需求， 通过市场化招聘外部专业人士担任。

2. 外派董事履职方式

在借鉴国内外国有企业董事会管理和国有股权管理经验的基础上， H 集团通过梳理业务事项及决策程序， 形成了决策范围明确、 决策流程清晰、 质量控制有效、信息披露健全的外派董事决策方式。

（1） 决策事项清单化。 在以往由国有出资人主导的决策方式下， 外派董事无论大事小情均要层层上报， 做出决策所需的时间大幅增加， 影响投资企业的经营效率。为此， H 集团公司在总结以往年度外派董事参加投资企业董事会后提交的备案资料基础上， 对投资企业日常经营决策所涉及的审议事项进行分类归集。 通过制定《外派董事决策事项清单》 （以下简称《清单》）， 将投资企业日常经营全过程涉及的决策事项归纳为财务管理、 投资及资产管理、 法律合规、 人事任免与考核、 基础行政管理等5 类一级事项， 下设融资、 担保、 薪酬考核等24 类二级事项和近百项具体事项。 结合外派董事任职企业为全资、 控股企业还是参股企业的不同， 《清单》 根据每一种具体决策事项的重要性和风险水平差异， 采取“五级分类法” （L1 ～L5） 设置不同的管理层级。 当董事会审议的事项涉及L1 ～L2 级事项时， 外派董事可以在将自己拟做出的决策及理由通过“投资企业信息管理系统” （以下简称“信息系统”） 向公司董事监事办公室备案或经董事监事办公室复核后， 自行在投资企业董事会上发表意见并投票。 如果审议事项涉及L3 ～L5 级事项， 则外派董事需要在参加董事会前， 将审议事项的背景资料和自己对决策事项的初步意见通过信息系统提交相应管理层级的负责人征询意见。 在负责人对拟做出的决策无异议的情况下， 外派董事方可在投资企业董事会上投票。

外派董事从决策被动的执行者转变为决策事项的直接决策者和第一责任人， 大幅提升了外派董事的责任意识。 加之《清单》 所列举的事项中涉及L1 ～L2 级的事项占较大比例， 可以显著提升决策速度。 同时， 《清单》 要求外派董事对涉及L3 ～L5级的决策事项提供背景材料和决策依据， 既强化了外派董事对决策事项主动调研、审慎判断的要求， 也保障了集团公司管理层将注意力聚焦在投资企业重要的决策事项上， 间接提升决策质量和效率。

（2） 前置审议流程化。 为保障《清单》 的高效运行， H 集团基于信息系统重新梳理了外派董事收到董事会议案后参加董事会投票表决前的“前置审议” 流程。①外派董事首先应当主动向投资企业其他董事、 监事、 经营层和相关部门了解议题产生的背景并获取相关资料。 集团公司对同一投资企业派出多名董事的， 应沟通看法形成初步表决意见。 ②外派董事通过信息系统提交会议相关议案和辅助资料， 并在信息系统上对审议事项逐项说明拟做出的决策和理由。 ③信息系统自动对L1 ～L2级事项进行备案或者在抄送／会签相关业务部门后发往董事监事管理办公室复核，L3 ～L5 级事项则在抄报或会签相关业务部门发表参考意见后， 逐级报送相应层级的负责人审核。 如果负责人认为决策理由不充分， 可以要求外派董事补充说明或修改意见。 如果审核人认为决策理由充分， 则同意外派董事意见。 ④最后， 外派董事在投资企业董事会上按照报送集团公司备案或审核后的意见发表观点、 投票表决、 签署相关决议， 并将决议结果通过信息系统上传归档， 完成流程闭环。

（3） 质量控制协同化。 虽然外派董事可能在某一领域具有高度的专业性， 但是由于现代商事活动纷繁复杂， 外派董事容易侧重自身专业而忽略其他方面的风险。加之外派董事在与投资企业长期交往的过程中， 容易受投资企业管理层思维角度或自身利益的影响， 导致决策意见客观性不足。 为提高决策质量， 防范决策风险， 同时在一定程度上形成外派董事履职监督机制， H 集团在重构外派董事履职机制时着重强调部门协同的质量控制机制建设。

H 集团在制定《清单》 的同时， 根据具体事项的专业性特点， 在质量控制机制建设时设计了跨部门决策支持体系和三级风险防控体系。 不仅要求决策事项审核的五级分类与决策事项的风险防控等级相匹配， 而且在外派董事提交对决策事项的意见后， 信息系统会根据具体事项类型自动提交至与之相关的职能部门征求专业判断意见， 作为上级审核者的决策参考。 这样的质量控制机制不仅有利于审核者进一步掌握足够的专业知识和信息， 对风险因素进行事前识别， 也在不直接干涉外派董事决策的情况下综合利用跨部门业务协同配合的风险防控理念为外派董事履职提供了有力支撑。

（4） 信息披露明确化。 公开性是公司治理的重要特征和基本要求， 是实现社会监督的必要手段。 只有公开， 才能有效杜绝公司治理中的腐败和舞弊行为， 才能谈得上公平、 公正［10］。 因此， H 集团通过制定外派董事月报、 年报、 重大事项报告和专题调研报告报告“四位一体” 的报告制度， 构建了内容明确的外派董事履职情况和投资企业经营情况信息披露制度。

H 集团要求外派董事深入了解投资企业经营情况和重大事项， 并通过信息系统填写月度工作简报和年度工作报告。 其中， 月度报告仅需披露本人当月参加任职企业董事会以及开展投资企业调研的简要情况； 年度报告则主要是通过总结全年工作内容反映企业经营管理现状和存在的问题， 并向集团公司报告外派董事个人的意见和建议。 重大事项报告是指外派董事发现投资企业存在重大违法违规、 重大经营风险、 存在重大安全隐患或发生重大安全事故时， 向集团公司披露的专题报告。 此外，专职董事除了要履行一般报告义务外， 还应当选取部分任职企业， 对其业务发展状况进行走访调研， 结合未来发展趋势， 从企业公司治理情况， 财务情况， 产品的研发、 生产和销售情况， 市场竞争力分析和战略规划等维度形成专题调研报告， 向集团公司披露企业整体情况。

定期披露与专题报告相结合的信息披露方式， 在很大程度上满足了国有股东对投资企业经营情况及时性和全面性两个维度的信息需求， 为国有出资人履行国有资产监督管理职责提供了有利条件。

3. 外派董事的薪酬与考核

由于国有出资人派出的董事具有代表出资人利益的属性， H 集团从减少派出董事与投资企业利害关系出发， 确定集团公司统一负责的外派董事薪酬模式。 专职董事采取年薪制， 兼职董事不领取董事津贴， 只是在核定工作量时予以适当考虑。

对于专职董事的年薪， H 集团参考国务院国资委在专职外部董事管理中的做法，将专职外派董事年薪体系确定为“基本薪酬＋绩效薪酬＋特别奖励” 的基本构成。其中， 基本薪酬和绩效薪酬的基数依照专职董事任职企业类别和任职企业数量， 参照集团公司中层职位进行核定。 对于履职工作中存在突出表现或特殊贡献的专职董事， 经集团公司人力资源部、 董事监事办公室提出建议， 由考核委员会审议后， 给予特别奖励。 同样， 如果外派董事在履职过程中存在应当发现重大风险或重大违法违规行为而未能发现或者发现后故意瞒报等情况， 给集团公司和投资企业造成重大损失的， 在履行内部决策程序后也可以扣减绩效年薪及专项奖励。

此外， H 集团对外派董事实行年度考核制度。 外派董事的考核评价由集团公司成立考核委员会组织实施。 考核方式包括考核委员会评价和投资企业评价两部分。对于考核结果优异者， 集团公司将其评为优秀外派董事， 颁发荣誉证书； 对于考核结果不合格者， 公司不再予以续聘。 通过考核制度将责任落实到董事个人， 形成了权责相匹配的评价模式， 使董事责任主体不再空置。

四 提高国有股权管理水平的建议

H 集团以外派董事为纽带， 通过优化外派董事履职机制， 提高了国有股权管理水平， 探索了国有资产投后管理的创新路径， 为进一步完善国有股权管理提供了宝贵的经验与启示。

（一） 尊重现代法人治理结构是管理模式创新的前提

建立现代企业制度， 实现国有企业政资分离， 是发展社会主义市场经济的必然要求。 改革开放40 年来， 虽然我国国企改革在去行政化和完善法人治理结构方面做出了巨大的努力， 但是时至今日， 在大型国有企业尤其是垄断性国有企业中， 仍存在或面临以行政化手段干预企业经营决策的现实问题。 向着“管资本为主” 转变，首先是管理理念的转变。 这种转变是在坚持尊重投资企业现代法人治理结构的前提下， 向着建立科学高效的投资企业管控理念转变； 是在《公司法》 和《企业国有资产法》 的框架下， 向着通过在投资企业“三会一层” 合理行使出资人权利， 切实维护国有股东合法权益转变。

（二） 专业化的外派董事队伍是国有股权管理的抓手

企业发展的关键因素在人而不在物， 这一点在国有股权管理上同样适用。 建立一支思想素质过硬、 战略眼光超前、 专业能力一流的外派董事队伍， 是国有资本通过参股民营企业发挥资本放大效应和杠杆效应的战略支点， 是国有出资人参与投资企业公司治理以实现提资增效的主力军。 随着未来国有企业更深入地参与到市场竞争中去， 商业行为的复杂性和多样性必然对国有出资人参与经营的能力提出更高要求， 高素质的外派董事队伍将成为国有股东理直气壮做优做大做强国有资本的人才保障。

（三） 高效透明是国有股权管理最终的落脚点

建立高效透明的管理模式是国有股权管理模式创新的最终目标， 其内涵既包括外派董事在参与投资企业公司治理时对国有出资人的信息报告的高效透明， 又包括顺应时代需求调整管理方式和理念， 向外部监督主体主动披露管理成效的高效透明。让国有股权管理在阳光下高效运行， 一方面有利于保障国有股东的知情权， 为行使股东权利促进企业发展营造良好环境； 另一方面也是利用包括人民监督在内的外部监督落实国有股权管理主体责任、 减少不当行政干预、 持续优化国有股权管理的必然要求。

注释

［1］ 胡迟： 《国企改革四十年回顾与展望》， 《经济观察》 2018 年第11 期。

［2］ 袁碧华： 《国有产权代表选任： 界定、 逻辑与路径》， 《浙江工商大学学报》 2018 年第5 期。

［3］ 周游： 《公司法上的两权分离之反思》， 《中国法学》 2017 年第4 期。

［4］ 蒋建湘： 《委托代理视角下国企公司治理的改进》， 《法律科学》 （西北政法大学学报） 2014 年第6 期。

［5］ 王曙光、 徐余江： 《混合所有制经济与国有资产管理模式创新——基于委托—代理关系视角的研究》，《中共中央党校学报》 2016 年第6 期。

［6］ 王建文： 《论淡马锡董事会制度在我国商业类国有公司改革中的运用》， 《当代法学》 2018 年第3 期。

［7］ 姜影： 《法国国有企业管理体制改革的历程及成效》， 《法学》 2014 年第6 期。

［8］ 鲁桐： 《 〈OECD 国有企业公司治理指引〉 修订及其对中国国企改革的启示》， 《国际经济评论》 2018年第5 期。

［9］ 孙光焰： 《董事会独立性之惑与董事分类选举制度的构建》， 《北京社会科学》 2017 年第11 期。

［10］ 施天涛： 《公司治理中的宪制主义》， 《中国法律评论》 2018 年第4 期。