财政农业专项资金管理中绩效审计路径探索

●张 艳

一、引言

自2004年中央连续发布一系列支农、惠农的“三农”政策以来，农民增收、农业发展、农村稳定等“三农”问题越来越受到各级政府的高度重视。为了支持农村社会事业协调发展，中央以“项目制”形式的农村财政专项资金助推农村经济建设。应该说，通过专项财政资金引领企业投资农村、鼓励农业科研的开发，加快农村领域经济发展创新驱动，在很大程度上对加快农村经济发展进程起到了积极作用。然而，中央每年投入了大量的财政专项资金，这些支农、惠农财政资金是否用到实处，使用效果如何，都需要通过绩效审计手段进行综合评估，充分发挥监督管理功能，做好资金规范、高效使用，从而在更大程度上支持提升农业发展质量，培育乡村发展新动能。

近几年财政部联合农业农村部继续加强惠农财政资金投入。比如在2018年湖南省有3个专项、44个子项目都是涉农专项财政资金；陕西省拟在2019年投入千万农业专项项目资金支持各类涉农专项财政资金；山东省在2019年也预计投入17.1亿元用于农村专项资金等等，应该说全国各级政府部门持续不断加大了对农村专项经费的投入，惠及面广、领域多，这一系列惠农方针政策都有助于提高农民收入、提升农村企业经济活力，但这些涉农“项目制”形式的财政专项资金在使用中出现过各种问题，大量的专项财政资金在从申请、使用、管理到验收等各个环节缺乏科学规划，专项财政资金使用低效或者被挪作他用甚至贪污等现象时有发生，缺乏对专项资金的监督管理，资金的使用效率大打折扣，需要各级政府部门提高监督管理意识，把涉农专项财政资金用在刀口上，提高资金使用效率。而绩效审计作为国家对受托管理责任、风险管理和综合治理进行评价的有效手段，能够事前、事中和事后全过程监督，对相应项目财政资金使用的合理性和效率性进行综合评价，为提升涉农财政专项资金规范使用保驾护航。因此，本文以财政农业专项资金绩效审计为研究对象，挖掘绩效审计在监督运用中存在的问题，并提出针对性建议，从而能够更好地提高农村专项资金的效率和效益。

二、绩效审计在农业财政专项财政资金中运用的必要性

农业财政专项资金是要求在既定使用范围内专门用于农村改革与农业建设方面的资金，为了减少农村贫富差距，帮助农民更好地增收，改善农村居住环境，促进农村经济更快、更好地发展，需要在整个投入过程中对这些财政资金问责、问效，而绩效审计作为最有力的监督手段，能够在资金投入的全过程中发挥监督管理的效用，从而最大限度保障财政资金用到实处，助推农业财政专项资金发挥最大效果。比如雷浔（2013）强调农业财政专项资金绩效审计是落实“三农”政策的保证。同时，董丽双（2019）也指出在农业财政专项资金中引入绩效审计不仅是监督财政资金使用的重要手段，也是树立政府廉洁形象、提高政府公信力的有效方式。各地政府需要根据本地实际情况，以涉农规划为平台，科学合理引入绩效审计运行机制，整合统筹省以下及市县相关财政专项资金，将各级财政资金进行有效衔接、融合，纳入全过程的监管机制内，提高各省财政支农资金的综合效益。

另外，在引入绩效审计监督机制的过程中，必须了解整个农业财政专项资金从中央下拨运用到农村的各个环节特点：第一，专项财政资金管理链较长，涉及环节众多，加大了绩效审计介入难度。从专项资金的申请到整个项目完成需要涉及筹集、分配、管理、使用等众多环节，如果是直接拨付到农民账户中，还需要对农户进行调研、实地考察和核实，涉及周期较长，对于绩效审计在哪个环节介入需要通盘考虑；第二，资金来源涉及范围较广，不利绩效审计工作开展。目前农业专项资金主要来源于各地政府财政资金，还有少部分来自于农户自身财产和企业公益或者投资，来源的多样性特点不利于绩效审计工作的开展；第三，因为农村地区的地理环境、自然条件等问题在一定程度上限制了绩效审计监督作用的发挥。农业财政专项资源在使用过程中受到外观条件因素影响使得整个项目周期长，加大了绩效审计的难度，不利于对整个项目的综合评估。

农业财政专项资金的绩效审计在农业资金管理中发挥监督管理作用，特别是随着新农村建设的开展，农业财政专项资金预算压力大，而绩效审计不仅能审查农业财政专项资金使用的效率性和经济性，更重要的是能够维护农民利益，为更好地建设新农村服务。此外，积极有效加强对农业财政专项资金的绩效审计，能及时把握财政资金使用方向和趋势，及时发现存在的问题，从而降低发生风险的可能性，提高农业财政专项资金的使用效益。

三、财政农业专项资金绩效审计的基本形式和内容

（一）绩效审计组织与准备阶段

绩效审计前期主要包括审计前的准备和方案制定两阶段。首先，在开展绩效审计时需要进行全方位、多途径的调查准备，提前收集与项目建设与改造相关的基本信息，包括已有的相关政策规章制度，对农业财政专项资金的管理办法、申请条件和使用流程等基础信息，才能够为开展绩效审计工作做好前期准备。其次，要制定规范科学的绩效审计方案。因为绩效审计的技术性较强，在进行审计时需要事前制定好具可操作性的方案，比如评价标准是否与项目相匹配，绩效审计的流程是否可行等等。再次，由于农村环境比较复杂，不同地方的审计评价标准有差异，在方案制定时需要搜集不同地域的评价标准，按照《国务院关于加强审计工作的意见》的精神，根据项目所在地的基本情况制定适合本地区的评价准则，从而为开展绩效审计做好前期准备工作。

（二）绩效审计的实施阶段

绩效审计的实施主要涉及对相关政策措施的贯彻落实情况、组织申报和评审情况、资金拨付和项目管理情况。政策落实主要是针对“三农”相关项目是否依据相关政策设置农业财政专项资金的安排，整个论证和审批环节是否有对应政策支持，相关职能管理部门是否按照国家要求、法律法规落实涉农专项资金安排，这些工作的内容与绩效审计工作的开展密不可分，也是监管农业财政专项资金合规性和真实性的重点内容。对于绩效审计来说，要全过程监督项目，其中项目的实施阶段是前期比较关键的阶段，通过实地考察、收集基本信息，诸如数据指标、报告、文件等资料，再形成相应电子资料、视频等信息，纳入绩效审计范畴进行审查。这一阶段主要是对财政资金的使用过程是否规范、科学进行合规性审查，以及评价项目推进阶段是否达到要求等。

（三）审计结果的报告阶段

在绩效审计实施阶段结束后，进入综合评价报告阶段。绩效审计的综合评价主要是对整个项目财政资金使用情况进行整理分析，综合评价资金使用效益，总结财政资金的合理性和可行性，为后续项目评价标准提供参考依据。在整个绩效审计的综合评估报告阶段，要针对项目中存在的问题、优缺点进行分析总结，对于项目资金使用不合理与未符合要求的地方提供参考意见和建议，并形成审计报告。对项目中的严重违规现象需要严肃处理，报告有关部门处分或者惩罚，并移交专业部门处理，这些内容需要在综合评估报告中反映，并把审计结论作为后续获得农业财政专项资金的主要依据。

四、农业财政专项资金绩效审计存在的问题

（一）农业项目类别多，缺乏统一的绩效评价体系

目前来说无论是在理论上还是在实务中，我国尚未形成一套科学、全面的农业财政专项资金绩效审计评价指标体系。涉及“三农”财政专项资金的项目多且类型复杂，不仅包括对涉农企业发展建设农产品生产基地和农副产品初加工建设方面的项目，还有支持农产品加工、推动建立一批集优势产业生产和加工于一体的现代农业企业群体。农业部每年都有大量惠农支农专项财政资金项目安排，比如：商品粮生产基地建设、畜牧业发展、特色种植业、种子繁育基地、农业综合开发等各类项目。在对财政扶贫资金开展绩效审计时比较注重资金的经济效益，审计人员在开展工作时只注重项目结果，而往往忽视事前和事中的监督管理，甚至忽视对生态环境治理、基础设施建设等方面的内容，缺乏对社会经济整体效应的评估，不利于提升农村地区整体治理水平。

（二）绩效审计制度不健全

各级审计机关在开展农村财政专项资金绩效审计时，常常以地方政府绩效评估指标体系为参考标准，全国各地区之间的审计评价结果没有可比性和可参考性，绩效审计也难以持续深入开展。比如每年1月份为国家农业综合开发项目的申报时间，申报阶段主要有农业产业化的龙头企业、农民合作社和其他新型农业主体。应该说申报项目种类多、职能部门多、相关政策各不相同，使得申报阶段信息不能及时共享更新，绩效审计前后的公告也不能及时更新，透明度不够，尤其是村级组织作为自治组织，基层信息更加不通畅，缺乏一套完善的绩效审计制度，不利于保障群众的知情权和监督权，使开展绩效审计工作难度非常大。

（三）绩效审计人员的综合素质有待提升

在当前的绩效审计环境中，特别是 “互联网+”等信息技术手段的运用，使得审计越来越便捷，其中关键一环是需要专业的审计团队，这将直接影响绩效审计质量。在信息技术日益发达的社会经济环境中，专业审计团队需要及时更新相应的专业知识和其他信息技术知识，提升基本业务技能专业知识。另一方面，农业资金审计涉及的项目多在基层，情况复杂、难度大，需要同当地政府部门密切联系，增强审计人员的积极性和专业性。同时，时间限制和工作压力会减少知识共享的量。工作压力可能会降低审核团队成员之间知识共享的程度和质量。由于工作环境压力很大，人员流失是导致审计组织结构不稳定的关键因素。这样的问题大大降低了审计质量。为了留住审核员，审核机构必须制定诱人的未来展望，强调组织内部的反馈和学习。尤其是对农业方面的审计知识，不仅包括基本的财会知识，还有三农知识、生态环境知识等，所需的范围也更加广泛。以农业企业为例，很多工商企业税审的检查重点是期间费用和销售成本，但农业企业却是反过来的，税审的检查重点是销售收入和应收账款，不熟悉的人往往将重点搞错，因为即使对成本和费用进行了较好的审查，但不用交所得税和增值税，就没有补税的风险。

五、改进农业专项资金审计的对策建议

（一）加强政府审计职能

审计机关监督农业资金预算的执行情况，并评估对资金资源的合法使用，以确保合理、经济、有效地使用资金。实际上，除了检查现有的财务记录外，审计机关还应通过确保行政部门在经济上有效地实现其预期目标，最大限度地利用资源。由于政府审计服务的质量不仅反映了政府职能，而且还影响着人们对政府及其行政部门的看法。因此，确保审计质量成为增加资源价值和刺激经济发展的重要途径。政府审计质量对于行政管理的有效性起着至关重要的作用。质量审核涉及以国际标准和观点为依据的审查政策，并向相关组织提供见解、预测和警告。

（二）提升审计人员的综合素质水平

审计人员的工作水平需要根据审计团队对所应用的基本审计方法的结构的最佳判断，针对每个客户量身定制。专业的怀疑态度以及审核员的专业知识提高了审核员判断的质量。因此，审核的质量取决于审核员的专业判断。审计师对审计目标的认识以及对审计机构评价审计目标的看法会影响审计师的判断。审核所需的资源取决于可聘用的人员、审核团队的能力和专业知识以及所使用的审核技术和方法。因此，需要分配具有适当水平的技术培训和技能的人员来审计工作。审计师可以通过不断学习来提高他们的个人发展能力，以增加他们的专业知识，通过设定职业目标并促进同伴学习。如果将审计工作的任何部分外包给另一家审计公司，则指定的审计师应担任首席审计师，指导并巩固审计工作和审计结果，并对所需的可交付成果负全部责任，总体实现审计目标，以及合并的审计意见和调查结果。在审核开始之前，首席审核员应向受让人和联合援助提供时间表，以记录选定的审核分包商，并确保这些分包商符合审核职责范围的要求。应当指出，任何分包审计事务所的任命应与首席审计师的任命依据相同。

（三）完善绩效审计评价体系

对于财务报表是否在所有重大方面均按照适用的财务报告框架公正地提出意见，审计师应考虑所有相关的审计证据，无论该证据是否确凿或自相矛盾。建立一套科学完善的绩效评价体系对于加强审计效果有着十分重要的作用。首先，在政策评价标准方面，需要以国家法律法规为依托，将省级、市级要求作为绩效审计的评价依据。其次，在经济效益评价方面，主要指标包括经济性指标、效率性指标和效果性指标。经济性指标主要有成本降低率和资金节约率，其次是农业专项资金使用过程中的其他经济指标。效率性指标涉及较广，有资金到位率、地方财政配套资金到位率、实际工期比率、劳动生产率等等。效果性指标主要为资金利用率和资金有效率。最后，在社会效益和生态效益方面需要针对当地环境、人文习俗、项目的科学设置，保障评价结果准确合理。

（四）重视全过程跟踪审计

农业专项资金绩效审计目前仍以事后监督为主，但是这样不利于及时发现问题，不能降低造成的损失，只能尽力补救。因此需要增加全过程跟踪审计，在农业资金投入项目的计划、设计、施工、验收过程中，指派专业人员审查相关资料和文件，以及实地考察项目建设流程，便于及时发现问题，降低风险。此外，项目建成之后的后续跟踪审计需要加强，很多项目的效益体现需要很长时间，如种子工程和优畜改良工程，不能因为短期效益而造成资金使用不当，需要从长远角度出发，客观分析资金潜在效益，进行趋势分析，作出合理的审计评价结果。■