人文社科类高校推进预算绩效管理的思考

●王章莉

一、引言

20世纪70年代末期到80年代，伴随新公共管理理论在英美等国的出现并逐渐活跃，全球兴起了旨在提高政府绩效的绩效预算改革浪潮。随后政府绩效管理的思想在我国生根发芽，国家展开了一系列关于加强预算绩效管理、提高资源配置效益的探索，尤其是近几年，预算绩效管理多次在重要文件中被提及或强调。从2014年修订的《中华人民共和国预算法》提出“讲求绩效”的原则，到党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的重要论述，再到中共中央、国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》，充分体现了国家对推行绩效预算改革的高度重视，以及全面实施预算绩效管理的坚定决心。

2019年1月1日起，政府会计准则制度在全国各级各类行政事业单位全面实施，统一了各类行政事业单位的会计核算政策和标准，满足了以编制权责发生制为基础的政府综合财务报告的新需求，能更加准确地反映单位的资产、负债、运行成本等各类财务相关信息，提高了各单位会计信息的质量和可比性，为全面实施预算绩效管理奠定了良好基础。同时，高等教育领域“放管服”改革与统筹推进世界一流大学和一流学科建设稳步进行，对高校实施预算绩效管理提出了进一步的要求和更明确的目标。因此，探索高校推进预算绩效管理的方案和对策，对实现高等教育内涵式发展具有重要意义。

二、相关概念的界定

人文社科即人文科学和社会科学的总称。人文科学以人的精神、文化、价值、观念等为研究对象，主要包括文学、历史、哲学、艺术、伦理学等；社会科学以研究社会现象为主,主要包括政治学、经济学、法学、语言学、社会学等。人文社科类高校即以人文科学和社会科学为主要学科的高校。

关于“绩效”的定义，有两种代表性观点，即“绩效行为论”和“绩效结果论”。笔者更倾向于将两者结合起来考虑，认为绩效是在限定的资源条件下，通过有效率的管理行为，实现预期的目标成果。因此，本文所指的预算绩效管理应当是预算管理与绩效管理相结合的产物，包含目标制定、预算编制、执行管控、绩效考核、结果反馈、成果改进的全过程。即在学校整体战略目标的引领下，编制中长期发展规划和年度工作计划，细化工作责任和绩效目标，科学合理地配置有限资源；然后在特定的预算和绩效管理流程下，通过预算的执行促进绩效目标的实现；同时构建科学合理的预算绩效评价体系，通过有效的评价方法对预算绩效进行监督和考评，分析评价结果并将其充分运用到以后年度预算编制和个人绩效考评中，以此逐步提高预算编制质量，提升资源配置效果，更好地促进学校战略目标的实现，进而实现高等教育内涵式发展。

与其他类型高校相比，人文社科类高校预算和绩效管理呈现以下四个特点：一是生均财政拨款标准普遍偏小，导致财政拨款基本支出额度偏少；二是某些类型专项经费和重大课题经费拨款额度偏小甚至没有，如国家重点基础研究发展计划专项经费等；三是经费支出的经济效益很难体现，重点体现在社会效益，而社会效益的衡量和评价相对难以操作；四是校院两级管理体制改革大多不到位，培养成本核算、预算绩效管理等相对不够科学合理。因此，人文社科类高校面对的财政形势更加严峻，全面实施预算绩效管理更加急迫。同时，不同类型的高校，预算管理和绩效管理的模式可能不一样，在设置绩效目标和进行绩效评价时，财政部绩效评价共性指标体系框架并不完全适用，需要在此基础上根据人文社科类高校的特色设置个性化的绩效评价指标体系。

三、人文社科类高校实施预算绩效管理存在的问题

（一）绩效管理流程不够规范

首先，绩效管理组织体系有待完善。目前人文社科类高校鲜有建立专门的绩效管理委员会或负责绩效管理的二级单位，有些工作虽涉及绩效考评，如科研奖励、教学考核、就业评价等，但这些考评任务往往零星散落在各个职能部门，考核方式逐渐趋于形式化、表面化、单一化，且绩效管理的内容不完整，考核结果与预算安排脱节，绩效信息的运用较差。总之，缺乏领头部门和组织体系对绩效管理进行系统的安排和管控，绩效管理效果不佳。

其次，绩效管理实施流程有待优化。目前大多数人文社科类高校距离“建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”的目标要求较远，尤其在缺乏有效的绩效管理组织体系的情况下，绩效管理流程相当简单，很多重要环节缺失，如事前绩效评估机制不健全、绩效目标设置不科学、绩效运行监控不到位、绩效评价方法不合理、绩效评价结果无反馈等问题屡见不鲜，导致预算绩效管理流于形式，既未能与预算管理的主要环节相衔接，也难以体现学校的战略发展方向。

（二）绩效运行过程管控薄弱

由于绩效管理组织体系不健全、实施流程不完善等原因，除按上级要求编制部门预算三年支出规划和进行相关绩效考评外，很多人文社科类高校的绩效管理简化为年初签订目标任务管理书、年终一次性考核，绩效运行过程管控相当薄弱。

首先，部门“一上”预算申报的三年支出规划常常沦为形式主义，本年项目执行不到位、未来两年项目在下年编制规划时变动极大的现象频出，三年滚动的项目库建设往往没有做到实处，缺少学校战略目标的引导，缺乏预算绩效管理的约束，与规范意义上的中期发展规划距离较远。

其次，缺乏有效的绩效管理信息系统及时反馈准确的绩效信息。不同项目的实施周期、资金规模和重要性等各有差异，但管理上常常一视同仁，仅靠工作例会难以及时获得有效信息从而进行跟踪问责，因此常出现预算执行效率低下、项目质量不高、重复建设概率大等现象。

再次，绩效信息公开程度不高，绩效执行监督效果不佳。绩效信息获取的方式不易、内容较少，绩效评价方式方法过于简单，师生参与度不高，绩效监督的力量和效果十分有限。

（三）绩效评价体系不够完善

首先，绩效管理与绩效评价缺乏制度保障。目前大多数人文社科类高校尚未建立完善的预算绩效管理制度体系，绩效评价工作流程和实施细则没有明确的制度依据，绩效评价的内容、方法、结果应用等缺乏规范性文件支撑，导致预算绩效评价并未受到应有的重视，评价过程和结果常常缺乏科学性和合理性，评价结果也难以得到实际应用，绩效评价的作用尚未有效发挥。

其次，绩效评价指标体系不够科学。财政部2013年印发了《预算绩效评价共性指标体系框架》，对财政拨款项目支出绩效评价的开展起到了很好的推动作用，但在高校基本支出和整体支出绩效评价方面的适用性不强，尤其对于人文社科类高校，其特殊现状决定了其更加需要一套通用与个性相结合的指标体系。

再次，绩效评价方法急需拓展，评价覆盖面需要扩大。很多人文社科类高校绩效评价方法单一，重点考察资金执行进度，较少评价项目决策依据和绩效目标设定的合理性，以及绩效运行监控的能力和项目执行实际效果等方面。同时，其偏向重点评价财政拨款项目支出绩效，基本支出和整体支出绩效评价缺失。

四、人文社科类高校推进预算绩效管理的建议

（一）规范绩效管理流程

首先，建立完善的绩效管理组织体系。预算绩效管理不单是学校财务部门的业务，也不尽是人力资源管理部门的事情，需要一个强有力的组织体系去保障绩效管理的有效实施。第一，应当成立学校层面的绩效管理委员会，一般由党委书记、校长挂帅，与绩效考核紧密相关的职能部门负责人担任委员，遴选相关教师代表作为专家成员。委员会主要负责审议绩效管理相关制度和业务，下设办公室负责全校绩效管理各项具体工作。第二，成立党建工作、学科建设、本科教学、科学研究、行政管理等各方面绩效管理领导小组，在绩效管理委员会的指导下工作，主要负责审核相关业务的绩效目标申报情况，定期对相关业务进行绩效监督和考核，及时向绩效管理委员会办公室汇报工作进展和发现的问题等。第三，学校各二级单位成立绩效管理工作小组，在绩效管理委员会和各领导小组的指导下工作，负责本单位绩效管理各项具体事宜。

其次，建立规范的绩效管理实施流程。要做好绩效管理工作，必须实现预算和绩效管理一体化，将绩效管理的内容与预算管理的环节深度融合，形成事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价及结果反馈的绩效管理闭环系统。第一，在学校战略目标的引领下，全面设置基本支出、项目支出和整体支出绩效目标，统筹考虑年度绩效目标和中长期绩效目标，在绩效评估的基础上编制学校年度预算和中长期发展规划。第二，预算执行过程中做好绩效监控工作，对绩效管理全过程进行跟踪管理，根据项目绩效执行的好坏分类处理，及时调整预算安排。第三，预算执行结束及时进行绩效考评并形成绩效评价报告，分层级、分部门、分项目明确预算绩效管理的责任主体，根据评价结果提出奖励约束措施，报绩效管理委员会审议，形成良好的绩效评价结果反馈机制。

（二）加强绩效运行监控

绩效运行监控能及时发现绩效管理过程中存在的问题，便于及时调整预算方案，提高资源配置的合理性、有效性。应当将绩效运行监控落实到绩效管理的每个环节，确保所有环节的顺利衔接和执行。

首先，逐步完善中期发展规划的编制。应当在学校战略发展目标的引领下，结合学校五年发展规划，编制学校三年滚动项目支出计划。认真做实项目库建设，所有入库项目必须经过充分论证，保证项目文本编制的完整性、科学性、合理性，且绩效目标经过专家审核评估，项目支出顺序经过规定程序审定，从而提高资金的配置效率。

其次，应当在分部门管理的基础上加强分类管理，对建设周期长、资金规模大、重要性强的项目，进行重点跟踪管理，建立动态评价调整机制，根据绩效完成情况及时调整预算安排，逐步提高项目建设质量。

再次，推进绩效信息公开，加强绩效审计，建立绩效管理监督机制。建立有效的绩效管理信息系统，及时、准确反馈各类绩效信息，搭建全校师生参与绩效监督的平台，强化绩效管理监督的力量和效果。必要时引入第三方机构对绩效管理实施情况进行审计和辅导，确保预算绩效管理的全面实施。

（三）优化绩效评价体系

首先，健全绩效管理制度体系，为绩效评价提供制度保障。将绩效评价的内容、方法、工作流程、结果应用等整合形成规范性文件，制定详细的绩效评价实施细则，提高绩效评价的科学性、合理性和可操作性，并强化绩效评价结果的激励约束机制，使得绩效评价工作常态化、规范化，充分发挥绩效评价对提高资源配置科学性和合理性的作用。

其次，重构人文社科类高校绩效评价指标体系，提升绩效评价的科学性。在财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》基础上，结合人文社科类高校绩效评价特点，制定一套基本支出、项目支出和整体支出绩效综合管理，年度绩效和中长期绩效统筹兼顾，财务指标与非财务指标均衡考虑，评价标准和指标权重设定规则科学合理的绩效评价指标体系。

再次，拓展绩效评价方法，扩大绩效评价覆盖面。一方面，在平衡记分卡、关键绩效指标分析法等常用方法的基础上，综合考虑德尔菲法、数据包络分析法、功效系数法等定性与定量相结合的方法，对不同类型项目采用适宜的方法进行绩效评价。另一方面，绩效评价不仅仅针对执行进度和执行结果进行评价，还应当对项目立项依据、绩效目标设定、绩效运行监控、绩效目标实现效率和效果等进行一系列综合性评价。同时，基本支出、项目支出和整体支出绩效评价均要考虑，且对重大项目的绩效评价，考虑在内部评价基础上，聘请第三方专业机构开展绩效审计，提高绩效评价结果的客观性和专业性。■