地方违规举债的几种表现方式解析

●陈华清

当前各地均高度重视，积极做好地方政府债务防控和管理工作，取得了良好的成效。但仍有一些地方以各种方式违规举债，这对于防范区域性系统性财政金融风险有很大危害，因此必须坚决加以制止和纠正。

一是通过国有公司借款或发行公司债券形式违规举债。为了筹资进行各项事业建设，一些地方政府通过成立全资国有资产经营管理公司（以下简称国有公司），并注入无法产生经济效益的诸如市政道路、桥梁等公益性资产到该国有公司，壮大资产规模，同时以该国有公司为融资主体，直接向金融机构申请借款，或由该国有公司在股权交易所或股权投资基金管理公司发行公司债券进行融资。为了支持国有公司借款或发行公司债券，地方政府或人大通常会出具承诺函，承诺将借款本息或公司债券本息纳入地方财政年度预算，同时地方财政也会出具相关文件或函件，承诺在上述国有公司无法按期足额归还借款或债券融资本息情况下，由地方财政安排资金归还，并纳入地方年度财政预算。

二是以实际或虚构的政府购买服务协议名义违规举债。政府购买服务是指本由政府部门提供的基本公共服务项目，引入竞争机制，通过合同、委托方式向社会购买，交由市场主体提供，并由政府“买单”的一种服务方式。但一些地方在执行政府购买服务项目贷款时，没有严格按照《政府购买服务管理办法（暂行）》确定的指导目录和服务范围执行，而是将国家政策明令禁止不能以政府购买服务方式进行的基础设施建设项目也作为政府购买服务方式，通过向银行借款筹措资金建设，实际成了地方政府债务。还有一些地方则以虚构的政府购买服务方式向银行借款，即由政府专题会议研究同意，以地方所属的国有公司出面与地方财政部门签订虚构的政府购买服务协议，明确该国有公司拥有对地方财政的应收购买服务费，并以该应收购买服务费作为质押担保，向银行融资，国有公司收到相关融资资金后，主要用于当地各类公益建设支出。

三是通过与企业以资金调拨方式违规向企业举债融资。地方政府通过与企业以资金调拨方式向企业举债融资，首先是地方政府要求其下属企业向有关银行、基金公司等金融机构借贷，借贷规模视地方项目建设多少而定。企业借到银行、基金公司等金融机构的贷款后，地方政府就以“资金往来”名义向上述企业进行资金调拨，地方政府向上述企业调拨资金时，账上在“其他应付款”贷方科目核算，企业在“其他应付款”借方核算，银行回单注明资金用途为“往来款”。随后，地方政府将上述借入资金拨付到另一下属企业，资金拨出时，地方政府在“其他应付款”借方科目核算，该另一下属企业在“其他应付款”贷方科目核算，用于市政工程建设，银行回单注明资金用途为“回购款”“补贴收入”等，同时该企业将收到的拨付资金中属于工程回购的部分计入“主营业务收入”，属于补贴收入的部分计入“营业外收入”，该企业年报中上述资金分别反映经营活动的现金流入、净利润。至此，地方政府在“其他应付款”科目上实现了数字上的借贷平衡，但从实质看，地方政府形成了对上述借款下属企业（最终仍传导到银行、基金公司等金融机构）的负债。

四是采取与租赁公司合作开展融资租赁方式违规举债。采用这种方式进行举债，首先是由地方政府指定一家下属企业，并通过虚增企业固定资产规模，“做大”“做强”企业，然后由该企业代表政府与某金融租赁公司签订融资租赁协议，以虚增的企业资产作为租赁物，采用售后回租形式与某金融租赁公司合作开展融资租赁业务项目，向金融租赁公司实施融资举债。为实现目的，地方政府就授权某机关作为政府购买服务的购买主体，代表政府与上述企业签署《政府购买服务协议》，采购金额通常数以亿计，并要求地方财政负责将采购资金纳入本级政府同期年度财政预算和政府购买服务采购预算管理，以购买服务采购款作为支付融资租赁租金还款来源。因此，上述企业可将《政府购买服务协议》项下的应收账款等所有权益质押给某金融租赁公司，以《政府购买服务协议》项下的采购资金用于归还融资租赁项下的租金，分年度支付给金融租赁公司，达成违规融资举债的最终目的。

《预算法》规定，地方政府只能通过发行地方政府债券方式举借债务，除此之外不得以其他任何方式举借债务。对于各地发现的各种违规举债行为,财政部陆续进行通报并转请有关部门或地方政府对违法违规责任人进行处理处罚，构成犯罪的，由有关部门移交司法部门处理。