普惠性财政政策应是财政政策的主体

●本刊评论员

近几年，国家财政政策转型的一个趋势应该被社会大众深切地感受到，那就是让每一个国民和企业受益的普惠性财政政策更多、更快地推出，“财政蛋糕”的划分更显普惠性、民生性，财政分享的国民待遇原则得到了更充分的体现。大规模地减税降费、社保并轨得到财政更大力度的补助、严控专项转移支付规模和项目、“民生财政”在预算中所占比重不断提高，这些都能反映财政政策发生了强化其普惠性的变化。央地财政事权和支出责任划分的改革为公共财政在民生领域实现“保基本”的普惠原则提供了制度支持和财力保障。更多民生关切的具体难题在财政政策上得到了回应，如：过去金融服务的垄断性使贷款难和贵的问题突出，去年以来国家财政支持的普惠金融得到了很大的发展。总之，在经济发展、社会进步、国家治理能力提升的背景之下，财政的公共性、普惠性不断增强，这无疑是财政改革的重大成果，值得进一步巩固和推进。

但是，对 “定向性”财政政策的过度依赖仍然存在，现实中它的“惯性作用”仍很强。笔者认为，理论界有必要区分普惠性财政政策和定向性财政政策，并明晰两者的特征及产生的政策效应上的区别，为实践中保持加强普惠财政建设的定力、界定定向性财政政策的适用范围提供理论支持。将财政政策作“普惠性”和“定向性”之划分虽似笔者一家之言，但其含义是明确的，在理论上应该可以成立。这种划分的依据是财政政策受益范围是普遍性的还是特定性或选择性的。普惠性财政政策具有帕累托效应，即以所有人的福利有所增进为目标；定向性财政政策则具有非帕累托效应，要么是“削有余补不足”，要么是“劫贫济富”。

为什么我国必须加强、加快普惠性财政建设？最主要的问题就是目前财政的普惠性还显不足：建设财政、公共部门的“吃饭财政”色彩还存在；社会对“定向性财政”依赖性太强，厚此薄彼的政策太多太滥，财政收支刚性不足弹性过大；财政分享均等性不足，社会大众受益面未全部覆盖。

为什么不能过度使用定向性财政政策？尽管定向性财政政策在经济社会发展中发挥了重要作用，但其负面作用不容忽视，很多研究成果已阐述了其弊端。笔者也分析定向性财政政策实施中存在财政成本高企的问题。至于一些群体对超国民待遇的社保政策的维护更是与现代财政原则相悖。

定向性财政政策适用范围何在？这也是一个存在巨大争议的问题。以笔者之见，有些定向性财政政策的目标恰好是与财政的普惠性相一致，从古至今，没人否定济贫助弱的“仁政”，我国的扶贫攻坚政策效果广受国内外好评；需要“集中力量办大事”的客观存在，财政的定向支持在某些领域确有必要。问题在于，“投、补、奖、免、济”的范围界定规则如何建立？“政治议程”如何运行？实施公正性如何保障？力度如何受刚性制约？定向性财政政策的很多“次生问题”又有不得不为之所，但是必须将它限定在必要的范围内。■