新时代高校贯彻落实《中华人民共和国监察法》路径

林更茂 张继坡

[摘 要] 党的十九大指出，要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，为构建新时代中国特色的监督体系和制度指明了方向。《中华人民共和国监察法》的颁布，强化了全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的有机统一，体现了党和国家监察体系的相互依存、相互补充的辩证联系。新时代高校贯彻落实《中华人民共和国监察法》，要从“健全高校监督体系、完善高校监察制度建设、优化高校监察运行机制”三个方面共同发力，为推进反腐制度化、法治化探索有效路径。

[关键词] 监察法；国家监委；高校；制度建设；监察体系

[中图分类号] G647 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2019）02-0048-06

党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想作为党的指导思想，党和国家的事业开启了新时代，踏上了新征程[1]。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），这是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重要体现，是现阶段落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署的重大举措。作为反腐败国家立法，《监察法》的通过意味着国家监察体制改革成果进一步固化为法律制度，是科学立法、民主立法、依法立法的生动实践，是强力推进反腐制度化、法制化的本质要求，也是全面推进依法治国的重要举措。因此，开展新时代高校贯彻落实《监察法》的路径研究，是一项具有积极意义的重要任务。

一、优化高校监察机构，健全高校监督体系

党的十八大以来，中央通过“管党治党责任全覆盖、巡视巡察全覆盖、派驻监督全覆盖”实现了党内监督全覆盖，这必然要求国家监察同样实现全覆盖。不言而喻，《监察法》是着眼于加强党对反腐败工作的集中统一领导、健全党和国家监督体系而做出的从上至下的深化监察体制改革的部署，是落实国家监察全覆盖要求的重要举措。新时代高校落实《监察法》，要顺应改革，提早布局，改革优化监察机构，健全完善校内监督体系。

（一）从成立国家监委的初衷来审视高校监察机构的优化

制定《监察法》是深化国家监察体制改革的内在要求和重要环节，其第七条明确指出：国家监察委员会是最高监察机关，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会[2]。因此从目标任务来看，《监察法》的立法目的是坚持中国共产党对国家监察工作的领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，完善党和国家的自我监督体制，实现自我净化；而成立国家监察委员会，在行政监察制度基础上创设独立于行政机关的监察机关，并赋予其监察权，目的在于扩展和完善党和国家的监督范围，使所有行使公权力的公职人员都被纳入党和国家的监督体系之下。

新形势下，党内监督已对所有党组织和党员实现了全覆盖。相应地，国家层面的监察体系也应当延伸监督范围，依法将党内监督范围之外的行使公权力的公职人员纳入监察序列。将原监察行政部门、预防腐败局以及检察机关反贪污贿赂机构等予以整合，组建国家和地方各级监察委员会，与党的纪律检查委员会合署办公，直接向党中央和相应地方党委负责，可以使监察对象由“狭义”转为“广义”，补齐行政监察范围过窄的“空白”和短板，有效解决反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题，健全完善党领导反腐败工作的体制机制，真正把权力关进制度的笼子。

党的十八大以来，高校党组织全面落实从严治党主体责任，管党治党取得新成绩、新经验，风清气正的高等教育政治生态正在形成。但是，腐败案件仍时有发生，现有的高校监督机构和体系显得“软弱无力”，存在积极预警预防能力不足、及时发现问题能力不足、高效处置问题能力不足、警示惩戒教育能力不足、主体多元监控能力不足、可操作化经验能力不足等问题。因此，新时代高校深入贯彻落实《监察法》，总结现有高校监督检查工作的有益经验，直面高校监督机制存在的各种问题，不断优化监督体系，这是当前做好高校反腐败工作的当务之急。

（二）创新完善高校监督体系

高校创新完善监督体系，优化自我监督的有效途径，要从四个方面发力：一是深入践行中国特色国家监察体制改革方略，依照规定优化并建立相对独立的监察机构，加强对高校自身的监督。按照“坚持以改革创新精神研究新情况、探索新办法、解决新问题，积极推进反腐倡廉实践创新、理论创新和制度创新”新要求，可借鉴相关监督机构在局部区域先行试点“垂直领导”的体制，以解决监督不得力的瓶颈问题。二是要探索建立纪检、监察、信访、组织、审计、财务、工会等多部门协同的监督体系，优化监督主体配置，使职能、人员、工作实现深度融合。三是建立巡视巡察上下联动监督网，让利剑作用更加彰显。应按照2018年全国教育系统全面从严治党工作视频会议提出的推动直属高校党委对二级单位党组织开展巡察工作的要求[3]，借鉴教育部巡视制度，建立高校专职巡察机构，对所属二级单位领导班子进行巡察。采用随机调研访谈、征求意见、查阅材料等多种深入基层的方式抓早抓小，使协同监督机制更加有效管用。四是强化相关职能部门职能监督的作用。敦促相关主责部门切实履行职责，使人人既是监督者，又是被监督者，构筑健全的监督网，使公权力彻底暴露在阳光下。

二、完善高校监察制度建设，将制度优势转化为治理效能

党内监督与国家层面的监察既是内在统一的，又在各方面相互补充。制定《监察法》，建立覆蓋完备的监察体系，就是从顶层设计的角度拓宽党内监督覆盖不到位的范围，将所有行使公权力的公职人员纳入国家监察范围，把公权力完全关进制度的笼子，把制度优势转化为提高治理能力的效能，体现依规治党与依法治国、党内监督与国家监察的辩证统一。

（一）完善高校监察法规制度体系

教育行政部门应在立足《监察法》的基础上，及时推动制订《教育监察法》或《高等学校党员干部监察工作条例》等法规，使高校监察工作具有针对性和可操作性。高校应及时总结国内外教育执法与监督的经验，并充分考虑我国新时代国情，破解高校国家监察机构设置于法无据的难题，建立符合高校实际的教育监督执法机制，健全教育监察制度、教育执法检查制度等，进一步完善《监察法》和国家监委体制背景下的高校监察制度体系，保证教育法律法规的贯彻实施。

（二）高校监察制度要明确监察对象

目前，高校行政监察主要限于对行政部门及其工作人员的监督，覆盖面较窄。党的十八届六中全会公报中提出的“党风廉洁建设”与以往“党风廉政建设”的提法相比较，由“廉政”向“廉洁”的转变，意味着反腐败已由主要面向党政系统向所有掌握公共职权层面的人员扩展。《监察法》也明确指出，扩大监察范围，丰富监察手段，将行使公权力的公职人员统一纳入监察范围。除了“中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员”以外，明确了“参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”[2]都属于监察对象。

高校要依据《监察法》，更加侧重对权力行使的全过程监管，进一步优化监察制度建设，聚焦监督对象，立足解决反腐败斗争中存在的力量分散、监察范围过窄、纪法衔接不畅、权威效能不高等突出问题，把制度优势转化为治理效能，推进治理体系和治理能力现代化。

（三）高校监察制度设计要聚焦主体职责

《监察法》根据国家监察体制改革方案，进一步聚焦了监察职能定位，在第十一条规定了监委依法履行监督、调查、处置3项职责。《监察法》从正面对监督内容作出规定，既包括廉政教育，也包括秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情況，体现了监督内容的包容性；《监察法》的调查职责聚焦的是涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等7类职务违法和职务犯罪行为，针对性、可操作性强；关于处置，《监察法》规定对违法的公职人员可以依法给予政务处分；对履行职责不力、失职失责的领导人员可以问责；对涉嫌职务犯罪的，要将调查结果移送人民检察院；对监察对象所在单位可以提出监察建议。

为此，高校贯彻落实《监察法》，在制度设计上要聚焦明晰监督职责。在纪委监委合署办公的背景下，高校要将纪委的监督、执纪、问责与监委的监督、调查、处置对应起来，在指导思想、基本原则上保持一致，既要有区别又要有协调。高校一定要准确把握、高度重视监委的日常监督职责，把纪委监督与监委监督贯通起来，突出惩前毖后、治病救人，抓早抓小、动辄则咎的实效[4]，强化纪法贯通、法法衔接，探索构建权威高效的体制机制，把制度优势真正转化成治理效能。

三、优化高校监察运行机制，以良法促善治

《监察法》更侧重对权力行使的全过程监管，包括教育、管理、监督。高校在落实《监察法》过程中要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以党的政治建设为统领，全面推进党的各项建设，进一步优化高校监察运行机制，以良法促善治。

（一）理顺监管关系，发挥监督合力

目前许多国外的高校都建有与国情相符的内部监督机构，如日本设立了监事会、评议会，韩国设立了评议委员会、惩戒委员会、预算和决算委员会，印度设立了大学拨款委员会等，其职能范围覆盖了教学质量、人事制度、招生工作、财务管理、学生管理等方方面面，从制度上保证了学校各项工作规范、廉洁、正常开展。

《监察法》出台后，为理顺高校监管关系提供了强力支撑。高校党委可以发挥高校党组织的政治优势，坚决贯彻执行党的基本路线，确保高校发展的社会主义方向。以校长为首的行政管理系统应该充分发挥对学校教学、科研等学术活动的保障、支持、协调功能，服务学术进步，服务学校发展，防止行政权力过度无序主导，抑制学术权力和民主监督的热情和能力。教授治学就要真正发挥教代会的作用，通过制度化和规范化，让广大教师充分参与到学校的实际管理中，确立和保证学术性权力在学校民主决策和管理中的地位和作用。同时，高校应该完善纪检、监察、审计等职能部门监督以及教职工代表大会、民主党派、群众监督、舆论监督等机构设置，扩大监督体制的有效范围，提高监督体系的整体效能，使各主体的监督权利落到实处。同时也要注意，必须确保各个监督部门履行好自己的监督权利与义务，避免“缺位”“越位”现象。

在理顺高校的内部监管关系的同时，高校还应充分发挥外部力量优化监察运行机制。高校可以根据国情、校情，既可以与第三方非教育机构合作合力监督，也可以与其他高校联合交叉监督。可尝试与社会上的其他高校、媒体、社团等社会组织搭建交流平台，互相学习、互相监督，进而发挥党内外、校内外的各方力量，解决监督主体单一、民主参与的范围与途径不广等问题，最终形成“党委领导、校长治校、教授治学、社会参与”的高校监察新机制。

（二）优化纪委的组织协调职能

高校贯彻落实《监察法》，组织校内各部门、各单位开展制度建设是重要方面。一是保证纪委充分发挥组织协调作用，贯彻落实好廉政风险防控、党风廉政建设和反腐败工作的各项规划、举措、制度等，并切实开展定期督办检查，保证各项制度和举措不折不扣地落到实处。二是围绕廉政风险的易发多发环节和部位，协助和敦促相关单位和部门建立和完善相关管理制度，尽最大可能防范各类廉政风险点，实现决策、执行、监督既相互协调，又相互制衡[5]。三是将制度管理与教育、监督相统一。在《监察法》实施过程中，制度执行与廉洁教育、廉政监督是各有侧重而相互统一的。纪委以廉政风险防范管理机制为依托，搭建高校廉洁建设的制度管理平台，用日常和专题教育、常规和专项监督等举措促进党风廉政制度的落实，又用党风廉政制度保障廉政教育的开展和廉政监督的实施。

（三）完善高校干部监督运行机制

领导干部是高校监督的重要对象，是关键的少数。必须通过有效监督监察，落实好政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，严肃查处腐败问题。一是完善党内监督和多主体监督相统一。新形势下，高校要以党内监督带动其他主体参与的监督，积极畅通人民群众建言献策和批评监督渠道，充分发挥群众监督、舆论监督作用。二是拓展深化高校校务公开。校务公开是实行监督的重要环节，是对高校行政管理人员实行监督的重要途径。校务公开的内容不仅要有“三重一大”事项，还包括高校领导班子成员以及各职能部门负责人、二级学院领导班子成员特别是一把手的年度考核、民主评议和廉洁自律情况；“三公”经费使用等也要向全校师生公开，保障师生拥有知情权。三是优化高校领导干部问责制。目前，高校的领导干部问责对象集中在处级以上领导干部，范围没有做到全员覆盖，与《监察法》的对接不够；问责主体一般是高校党委、行政部门，责任追究主体比较单一，没有实现多元化；同体问责较多，异体问责较少，如教师、学生、新闻媒体、政府等利益相关的组织和个人对高校领导干部的问责还稍显不够。因此急需建立内外互补的多元问责机制，紧紧咬住“责任”二字，坚决落实“从严”要求，充分用好“问责”利器，在深化“三转”上见真招，在强化监督上出实招，在铁面执纪上出新招，在严肃问责上出硬招，从全流程、全方位、全主体等方面共同努力，构筑新型高校监督运行机制，为建设一流高校打造强有力的基础。

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]中华人民共和国监察法[M].北京：中国方正出版社，2018.

[3]2018年教育系统全面从严治党工作视频会议召开[EB/OL].教育部网站，2018-03-01.http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/moe_1485/201803/t20180301_328397.html.

[4]马森述.深刻认识监察法的重大意义 准确把握科学内涵[EB/OL].中央纪委国家监委网站.http：//v.ccdi.gov.cn/zxft/masenshu/index.sht-ml.

[5]林更茂，张继坡.廉政風险防范管理：完善纪委组织协调职能的现实诉求[J].领导科学论坛，2014，（5）.

[责任编辑：胡 梁]

Abstract： It was pointed out on the 19th National Congress of the Communist Party of China that a supervision system featured in comprehensive coverage， authoritative and efficient performance under the unified leadership of the Party shall be established. Which conducts the direction for constructing a supervision system with Chinese characteristics in the new era. The promulgation of the Supervision Law of the People's Republic of China has strengthened the organic unity of comprehensively deepening reforms， comprehensively governing the country according to law， and comprehensively administering the party strictly， and embodies the dialectical connection between the party and the state's supervisory system. In the new era， the implementation of the Supervision Law of the People's Republic of China should be jointly carried out from the three aspects of "improving the supervision system of colleges and universities， improving the construction of supervision systems in colleges and universities， and optimizing the supervision operation mechanism of colleges and universities"， and effectively explore ways to promote anti-corruption institutionalization and ruling by law.

Keywords： Supervision Law； National Supervisory Committee； Colleges and Universities； System Construction； Supervision System