政府治理创新应处理好的五个关系

文/白志华

政府治理创新可以被认为是通过政府治理理念的更新，不断重塑政府治理能力，创新使用各类治理工具，从而有效达成治理目标的过程。[1]改革开放四十年来，治道变革从未停息，国家治理体系不断完善，治理理念和范式不断更新。进入新时代，社会主要矛盾和治理环境的变化对政府治理提出了更高的要求。贯彻新发展理念，践行创新驱动发展战略，革新政府治理模式是新时代地方政府的责任，也是社会的期待。以系统论和辩证观为立基，秉持国际视野与历史追溯，注重普遍联系，把握好当前与长远、特殊与普遍、局部与整体等各范畴之间的关系，地方政府治理创新将为全球治理变革贡献中国智慧。

一、处理好继承党的丰富治理思想和创新的关系

●党的领导是政府治理创新政治正确、方向正确的根本保证

党是领导一切的。邓小平在论述制度优势时曾指出，中国共产党的领导是我们的制度优势，我们既不能照搬西方资本主义国家的做法，也不能照搬其他社会主义国家的做法，更不能丢掉我们制度的优越性。比如共产党的领导就是我们的优越性。[2]中国共产党作为执政党，代表的是广大无产阶级和人民群众的利益，具有坚强组织和严密的纪律，是国家治理的核心。[3]习近平总书记指出：我国治国理政的根本，就是中国共产党领导和社会主义制度。党的领导是政府治理创新政治正确、方向正确的保证。

●党在革命和建设过程中形成的丰富思想是政府治理创新的重要滋养

九十多年来，党在革命和国家建设历程中积累了丰富的经验。其一，因时因势而动，实事求是。只有深刻认识世情国情民情，正确判断时代特征，才能找到通向胜利的道路。其二，以人民为中心。立党为公、执政为民，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。其三，将哲学思想融入治党、治国之中。一是用发展的观点看问题，坚持与时俱进、求真务实。二是联系的观点。从事物固有的联系中洞悉真实联系，协调处理好内部与外部、主要与次要、整体与局部之间的关系。三是矛盾的观点。抓重点破解主要矛盾的同时，兼顾次要矛盾的处理。党在长期革命和建设实践中所取得的经验是治理创新源源不断的智慧给养。

●政府治理创新既要“立足根本”，也要“枝繁叶茂”

坚持中国特色社会主义道路不动摇是根本，在此基础之上才能谈构建中国特色行政管理体制，建设人民满意的服务型政府。政府治理创新既要固本正源也要勇立潮头。从层次上看，要实现理念、理论、制度、机制、技术、实践等多向度突破；从主体上看，要注重政府内部组织流程再造，也要定位好政府与市场、社会的关系，进一步理清政府职责，推进政府职能转移，激发市场和社会活力；从内容上看，新时代政府治理要针对公共服务供给、基层民主、社会矛盾化解、拆迁补偿等领域可能出现的问题通过创新实践予以破解。政府治理创新不是要“另起炉灶”，而是要结合实际探求新解，要继承与创新并举，也要汲取与释放并存，使创新符合事物发展的一般规律。

二、处理好继承传统与拥抱现代的关系

●中国传统文化蕴涵着丰富的，具有当代价值的治理思想

文化传承贯穿过去、现在和未来，是一个国家、一个民族的灵魂。中国优秀传统文化中蕴含着丰富的治理因子，是中华民族的“根”与“魂”。吸收传统文化中的精髓，有利于丰富当代国家治理思想，完善治理体系。以儒家、道家、墨家为例，各流派均内蕴着丰富的治理思想。儒家治国精髓有三，其一，“仁治”。“古之为政，爱人为大”“民贵君轻”“忧民之忧者，民亦忧其忧”等都体现了民本理念。儒家将以民为本视为治国安邦、社会和谐的基石。其二，“德治”，儒家将“德政”视为治世良方。“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”“以德行仁者王，王不待大”，这些主张都强调 “德治”在治国中的重要性。其三，“礼治”。儒家认为礼治可以通过教化使整个社会形成秩序，进而实现“善治”；老子在《道德经》中有曰：圣人无常心，以百姓心为心。他认为即便是“圣人”也应以民心为己心，以解决百姓疾苦为己任。道家主张“无为而治”，并不是说政府无所作为就可实现善治，相反，道家主张“帝王”应有所为有所不为，更要有所作为。墨家强调“兼爱”，墨子认为若社会成员都能以“兼相爱”“交相利”“爱人若爱其身”为则正己之作为，那么天下自可太平。[4]治理创新离不开传统文化的滋养，修身、为学、民本、官德等古典治理智慧是中华民族集体智慧的结晶。传统文化中的治国思想虽时代久远，却历久弥新，至今仍闪现着时代价值。坚持文化自信，需要深入挖掘传统文化，为治理创新提供价值指导和精神支持。

●要汲取文化营养也要对传统进行现代性改造

“承继本民族的优秀文化以及吸收其他民族的先进文化，决不能生吞活剥、毫无批判地兼收并蓄。继承、借鉴是为了创新。”[5]习近平总书记在谈及中华优秀传统文化时指出，传统并不是一个与现代文明截然对立的范畴，但传统文化在形成和发展过程中，由于历史的制约和影响，会存在陈旧过时和出现糟粕的情形，因此需要坚持推陈出新，结合新的实践和时代要求进行正确取舍。管理好国家需要对古代治国理政智慧进行积极总结。用好这些优秀治理因子，需要对其改造使之与当下国情相适应。改造传统文化的方式包括融合性创新、剔除转换、矫正纠偏等。政府治理创新不是要“新瓶装旧酒”，而是要在充分吸收传统文化精华基础上，通过不断转换和重构，创造出与当前环境匹配之新制度、新机制，新方法。传统文化需要薪火相传、代代守护，更需要与时俱进、推陈出新，[6]只有传承与吸收并举，继承和改造并行，才能使传统文化更好服务于现代治理，才能使优秀治理因子更好融入当今治理的创新血液，使古老智慧在今朝政府治理创新中焕发活力。

三、处理好借鉴国际经验与彰显中国特色的关系

●对西方行政改革，要沉着观察而不是“追随仰慕”

西方各国在各自历史图景中创造出一系列新理论。“新公共行政”“新公共管理”“新公共服务”“治理理论”等为西方政府治理注入了全新的理念和动力。然而每种理论都有适合生长的时间和土壤，并非任何一种理论范式都能够长盛不衰。西方公共行政理论随经济社会变迁也出现了更迭，无论是官僚制理论对行政中立的强调，还是新公共行政理论对民主精神的复苏，又或新公共管理理论对市场化的倡导，都产生于特定的历史背景。[7]政府改革之间存在着显著不同，包括改革的政治基础、制度框架、性质、目的、方向、动力、外部条件、国情民情等。基于上述差异，对于西方政府行政改革，我们应仔细甄别，沉着观察，理性判断，而非盲目追随。创新没有止境，但应因情而变，因时而动，因势而为，要遵循事物发展规律，结合时代要求和实践经验来开展理论和制度创新。

●对西方政府治理的成功经验，要善于借鉴而不是“统统拿来”

西方公共行政理论从创立至今历经多次更迭，各种理论层出不穷。政府治理可吸收西方公共行政理论之精髓为己所用，在此过程中应批判地吸收，理性地借鉴，避免出现“水土不服”。对一些在西方政府治理领域产生较大影响的理论，我们要从策略、目标、方案等操作层面进行考察，同时辅之以必要“修剪”，使之能够在“嫁接”过程中更好适应我国国情土壤，否则，盲目地推进，不仅无法产生良好效果，更可能会侵蚀政府公信力和执行力。因此借鉴时，我们要坚持“拿来主义”原则，也要坚持“因地制宜”的策略。

从西方行政变革的历史脉络来看，我国地方政府治理创新可以从新公共行政、新公共管理、新公共服务、治理等理论中有所借鉴。[8]其一，从新公共行政中借鉴公正理念，不断促进社会公平正义，使每个人都能感受到尊严。《贞观政要》中曾提到，理国要道，在于公平正直。“一个民主文明和谐的富强之邦，法治必定为其基石。一个自由平等公正的社会，法治必定为其支点。一个国家治理体系与能力的现代化，法治必定为其骨架”。[9]奉法者强则国强，善治雄安亦应是法治雄安；其二，从新公共管理理论中借鉴市场化理念，丰富政府治理工具，灵活使用政策工具。使市场在资源配置中发挥决定性作用，更好发挥政府作用，使“无形之手”和“有形之手”形成合力。同时引入竞争机制，强化多元监管，推进政府再造，使公共行政更有效能，更具活力；其三，从新公共服务理论中借鉴服务理念，推进公共服务落地、做实。以政府责任为切入，以人民需求为导向，提高政府回应能力。政府施政应立足改善民生，不断完善公共服务体系，推进公共服务均等化，构建幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶新格局；其四，从治理理论中借鉴合作理念，打造共建共治共享的社会治理格局。无论中西方，事物发展和运行的规律本质上是相同的，对西方行政理论的借鉴关键在于取舍，在吸收有益经验的基础上，通过“西为中用”，域外的经验可以用来造福我国 。

四、处理好区域创新和整体衔接的关系

●要处理好部分与整体的辩证关系

整体与部分，在历史上被称为“一与多”“全局与局部”。整体是构成事物诸要素的有机统一，部分是整体中某个或某些要素, 整体与部分历来被看作是对立统一的辩证法范畴。[10]唯物辩证法认为，一切事物都是由局部构成的有机整体，局部与整体相互依赖、相互影响。国家治理现代化体系框架包括基本的政治制度、价值体系、治理体系和治理能力。政府治理创新是国家治理体系现代化的有机组成部分，一方面，政治制度是基础、根本，政府治理创新不能突破国家既有的政治、经济、法律体制框架；另一方面，政府治理创新是完善国家治理体系，提高政府治理能力的现实选择和必由之路。“现代化是一个革命的过程、复杂的过程、系统的过程、全球化的过程、长期的过程、阶段性的过程、同质化的过程、不可逆的过程、进步的过程”。[11]国家治理现代化也不可能一蹴而就，必然要经过漫长的探索和实践才能逐渐完善、成型，地方政府治理创新是这一进程中的坚实一步。

●要处理好“摸着石头过河”与顶层设计的关系

“摸着石头过河”是一种渐进行动方法，是在实践基础上摸索规律的大胆探索，是具有中国特色、符合中国国情的改革方法；顶层设计是一种理念，也是一种实践。顶层设计的特点在于站位高，因此，对全局就会有系统的把握和了解。当需要有一个整体性、全局性的规范时，只有顶层设计才能承担这样的使命。但同时，顶层设计需要借助基层的经验和做法，这样有助于决策设计更加科学、全面。“摸着石头过河”与“顶层设计”之间是一种相互联系又充满辩证色彩的关系，前者在后者的指导下能够减少“试错”，后者在前者的探索之上有助于精细设计，两者相辅相成、互为支撑、相互促进。对政府治理而言，无论是改革或者创新，都需立足于国家整体利益、根本利益、长远利益，采取全面部署、统筹谋划、顶层设计的战略，同时，更需渐进调试战术基础上的勇敢探索和大胆尝试。政府治理创新是一种理念和方法，也是一种操作和实践，它需要“摸着石头过河”，也需要“顶层设计”。推进局部的治理创新要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性创新的基础上来谋划。于政府治理创新而言，“顶层设计”可提高其前瞻性，“摸着石头过河”有利于合理性，两者兼容、并行不悖。

五、处理好“体”与“用”的关系

“体”与“ 用”是中国哲学史上一对重要的范畴。朱熹认为“体”是本体、主体、根据；“用”是作用、功用，是“体”之作用，是“体”之“行”的结果。政府治理创新需要理清现实问题发生的症结，是政策或制度本身存在缺陷、不足和风险，还是执行过程中存在扭曲、寻租或不到位，只有这样才能使修正更加有效，才能为创新提供合理的参考。

●理清制度与“制度执行”之困是破解治理症结的关键

现代政府治理中的很多问题不是制度或政策本身的问题，而是执行的问题。制度与制度执行两者之间本质上是“体”与“用”的关系。制度本身的“优”与“劣”是相对的，但制度执行或运行的方式和程度则直接决定了制度落地效果的“好”与“坏”。

现代政府治理过程中面临的诸多困境大都与制度执行的“越位”“缺位”和“错位”有关。“有令不行、有禁不止”“上有政策、下有对策”“约束有效、监督乏力”等执行不力的问题导致了制度执行效果与制度预期存在较大差距。现实中，部分地方政府和部门对改革政策措施搞“象征性落实”、“选择性执行”，试图通过政府内部审批或行政确权，来变相保留理性下放的非行政审批权力，或者“以文件落实文件，以会议落实会议”的现象频发。[12]“村骗乡、乡骗县、一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现”，两会上政协委员杨志福向总理转述的民间顺口溜，唱出的是“政策不出中南海”的困境，反映的是部门和地方对中央政策、政令的贯彻执行不力的问题。尽管中央多次强调制度执行的重要性，“但我国一定程度上仍存在制度执行力不强的问题，一些领域的法规制度未能得到有效执行，在部分政府机关，规章制度是‘写在纸上、挂在墙上、说在嘴上’，就是得不到执行落实的情况”。[13]具体来看，制度执行不到位可以分为两种情况。其一，有规不依。一些具有顶层设计意义的制度安排在各地被歪曲、无视或被选择执行；其二，执规不严。自由裁量空间的存在，使部分执法人员出现选择性执行、附加性执行等异化行为。[14]

●政府治理创新要破除“唯体制论”

“体”是根本和原则，“用”是作用、功用，是“体”之作用和表现。“体”与“用”之间相互依存，“体”是“用”之根，“用”是“体”之果。在处理问题时，应首先辨明是“体”之问题还是“用”之问题。政府治理困境并不是所有的问题都出在了“体”，要摒弃“一切问题都源于体制”的谬论。正确处理“体”与“用”的关系，一方面要提高制度制定的科学、合理性，另一方面要改善和提高制度执行力，进而构建起决策科学、执行顺畅、监督有力的治理体制机制。制度设计是核心，制度执行是关键。作为单一制国家，中央政府拥有绝对的权威，政策执行上，中央的政策和政令应该能够确保一竿子插到底，下级对政策的落实应不折不扣。倘若政策落地过程中，“最后一公里”和“中梗阻”困境得不到解决，那么再好的制度也不能发挥应有之效。政府治理创新既要靠好的理念、好的制度、好的政策，也要靠好的贯彻、好的执行、好的落地，两条腿走路，缺一不可。谋求“善治”必先破“唯体制论”，政府治理需精确把握“体”与“用”的辩证关系，为“创新”提供指导。