人大代表间接选举的话语修辞与政治逻辑

文/杨成虎

一、引论

自17世纪英国首次完成民主制与代议制的结合，作为一种文明制度的代议民主制开始跨越了城邦国家的历史藩篱，迈向民族国家的辽阔领域，民主的内涵也逐渐由理想主义的“人民的统治”转变为经验主义的“人民选择谁来统治”，选举制度由此成为代议民主制的重要支柱。我国的人民代表大会与西方国家的代议机关虽然有着本质上的不同，但也是一种代议民主制度，人大代表由选举产生自然是题中应有之意。

依 据1953年2月11日颁布的我国第一部选举法第3条的规定，乡级人大代表由选民直接选举产生，县级及其以上人大代表由间接选举产生。1979年7月1日颁布的我国第二部选举法将人大代表直选的范围由乡级扩大到县级。此后选举法虽经6次修改，但时至今日，人大代表直选范围仍止步于县乡两级，人大代表间接选举方式亦未有多少实质性变化。据统计，在世界190个国家中，仅有利比亚、刚果（布）、厄立特里亚、几内亚比绍等五、六个经济上极为落后的非洲小国采用间接选举的方式产生议员。[1]（P371-372）那么，我国县级

以上人大代表为什么仍采用国际社会并不多见的间接选举方式呢？

二、人大代表间接选举的话语修辞

从政治统治的角度看，任何意欲确立或强化政治合法性的统治者都必须借助特定的话语修辞创造出自己独有的乌托邦体系和政治符号，以获得民众的认同和支持。这里的“乌托邦”是指“超越现实，同时又打破现存秩序的结合力的那类取向”，或者说是“改变现行秩序活动的那些思想体系”。[2]（P196、14）易言之，乌托邦是一种由统治者提供的超越现实但经过努力又有可能实现的政治愿景（politic a lvision），其主要功能是动员和激励芸芸众生追随统治者；这里的“政治符号”是指携带政治信息、具有政治含义的载体，其基本功能是说服社会公众，以达到统治者所期望的目标或目的。如果我们将马克思主义关于人民代表直选的主张，即社会主义新型人民代表以及几乎所有重要官员，都应当按照普遍、平等、自由和无记名投票的原则直接选举产生，接受选民监督并随时可以撤换，视为执政党乌托邦体系中的一个重要元素，将“县级以上人大代表以间接选举的方式产生”视为执政党建构的一种重要政治符号，那么，为该政治符号提供系统论证和辩护的就是话语修辞。这套话语修辞的创立者主要是周恩来、刘少奇、彭真等建国先贤们。

1949年9月，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议前夕所做的报告中指出，“将来人民代表大会，是要经过普选方式来产生的。关于普选，本来应该做到普遍的、平等的、直接的、不记名的投票，但这对中国现在的情况来说，是非常困难的。”“关于直接选举的问题，中国是全世界人口最多的国家，直接选举目前实在不容易办到……不记名的秘密投票方式，依照目前人民的文化程度来说，也是做不到的，许多地方只能用举手或投豆的方式。由于有上述种种的情况，我们只能强调提出普选一点，其他各项有待将来条件成熟时再逐步实现。单就普选一点，三年后能不能真正做到，还是一个难题。中国革命的发展是不平衡的，我们只能逐步由客观条件成熟的地区先行普选。”[3]（P140-141）在 1951年 2

月的一次讲话中，刘少奇指出，中国民众“过去没有选举的经验，他们对于选举的关心和积极性暂时也还不很充分”，如果实行直接选举，“反而是形式主义的”。[4]（P55）此后，有关人大代表间接选举的话语修辞基本定型。比如，邓小平在1953年2月召开的中央人民政府委员会第22次会议上指出，直接选举仅限于乡级政权是“由于我国目前的社会情况、人民还有很多缺乏选举经验以及文盲尚多等等实际条件决定的。”[5]

（P133）这就是说，中国人口众多，地区发展不平衡，民众文化程度普遍较低且缺乏选举经验，如果贸然采取直接选举，不仅会损害人民代表大会的民主性质，弄不好还可能引发政治混乱。至于县级以上人大代表为什么要通过间接选举的方式产生，彭真指出，“在一个县的范围内，群众对于本县国家机关和国家工作人员的情况是比较熟悉和了解的，实行直接选举不仅可以比较容易地保证民主选举，而且便于人民群众对县级国家机关和国家工作人员实行有效的监督。”[6]（P371）在1979年的一次讲话中，彭真再次指出，“我们国家这样大，人口这样多，有些省的人口，比世界有些中等国家的人口还多，政治、经济、文化发展又很不平衡，交通又很不发达，全国人大代表如果直接选举，许多人下面不了解，联系选民也不方便。现在，省级和全国人大代表间接选举比较适合我国实际情况，它可以保证人民更好地管理国家大事。”[7]（P44）这其实是在说，直接选举的范围在很大程度上取决于选民的社会联系或社会活动范围以及获取政治资讯，特别是有关代表候选人资讯的能力，而这种能力在客观上要受地理空间的限制，这个最优的地理空间就是县乡两级行政区域。如果无视这种地理空间限制而盲目扩大直选范围，必然使选举流于形式甚至陷入困境。

政治传播学的研究表明，民众一旦自觉或不自觉地接受和消费统治者创造的政治符号与话语修辞，甚至为之狂欢，这套政治符号和话语修辞就取得了话语霸权的地位，成为建构政治合法性的重要政治资源。改革开放以来，特别是历次选举法修改之前，社会上都会出现扩大直选的吁求，理由是我国已经具备了扩大直选所必须的各种条件。首先，基层民众早已不是“吴下阿蒙”，在经历了基层选举的反复锤炼，他们的民主意识和政治参与热情亦今非昔比，[1]（P 373-375,377-382）何况选举与民众的文化素质并不存在必然的因果联系；其次，地区间的差异和不平衡恰恰需要直选，因为只有直选产生的人大代表才能表达那些具有高度异质性的利益诉求；[8]（P1-5）第三，世界各国的选举实践证明，间接选举因行使投票权的人数较少，反而更容易发生贿选、威胁和利诱行为；第四，依据“布坎南—图洛克模型”，间接选举虽然有利于节约选举（经济）成本，提高选举效率，但其外部成本，即由错误决策所导致的外部风险却很高，[9]（P104-125）如果将选民的政治疏离感和监督成本等因素考虑进来，间接选举的社会成本远远高于直接选举；第五，前苏联早在1936年就直选各级苏维埃代表，印度自1947年独立起也在全国范围内实施直选，这说明幅员辽阔、人口和民族众多、经济文化落后并不是间接选举的理由。总之，依据学者们的研究，直接选举似乎确定无疑地优于间接选举，用密尔的话说，“间接选举所能得到的好处在直接选举下都能得到；直接选举下得不到的好处同样不能在间接选举下得到。”[10]（P149）然而从目前情况看，直接选举与间接选举人大代表相结合的原则还将长期存在，这固然说明官方的话语修辞和政治符号即使面临被解构和祛魅的威胁却仍然保持着顽强的生命力，甚至已内化为一种社会记忆，但也不能排除另一种可能，即已有研究未能抓住人大代表间接选举的实质及内在政治逻辑。

三、人大代表间接选举的政治逻辑

无论是上述传统的官方话语修辞，抑或是其解构和祛魅的逻辑，采取的都是“从社会（经济）到政治”的视角，即作为政治上层建筑的选举制度是经济的集中表现并与社会密不可分，因此应当从经济和社会变迁的影响中考察选举制度。用马克思的话说，“选举的性质并不取决于这个名称，而是取决于经济基础，取决于选民之间的经济联系”。[11]（P289）这种分析视角注意到选举制度所依托的经济和社会基础，却忽视了国家也是一个有着自身利益和意志并具有独立自主行动能力的利维坦， 也未能充分认识到间接选举制度的优缺点是针对“谁”而言的：间接选举固然损害了选举权的普遍性和平等性，使选民意愿的表达效果大打折扣，阻遏了选民政治素质和能力的提高，甚至为贿选提供了制度上的便利，但间接选举制能够使选举组织机构有效地主导整个选举局势，最大限度地降低选举结果的不确定性，进而实现组织意图。因此，间接选举的本质是以相对隐蔽的方式，通过限制选举权来获得可控的选举结果。如果这个结论可以成立的话，那么问题的核心就不是“人大代表直选何以局限于县乡两级”，而是“为什么要限制选举权”，或者说“选举结果为什么必须是可控的”。为此，我们必须采取“从政治到社会（经济）”的视角，聚焦于执政党的元理念和元制度。

一般认为，“元规则”是指在规则体系中居于统帅地位，发挥统摄作用，用以指导和规范其它规则的规则。借助元规则的思想，将指导执政党设计人大代表选举制度所遵循的根本政治理念和制度分别称为“元理念”和“元制度”。执政党的元理念是先锋队代表话语，执政党的元制度则是民主集中制。

作为元理念的先锋队代表话语是马克思列宁主义的重要组成部分，也是论证中国共产党的领导和惟一执政地位何以具有正当性的话语体系。按照这一话语，执政党是中国工人阶级的先锋队，也是中国人民和中华民族的先锋队，前者决定了执政党即使不与任何其它阶级或政党分享政治领导权也天然地具有道义上的无可争辩性，后者决定了执政党即使不通过选举也能够代表先进生产力的发展要求、先进文化的前进方向以及最广大人民群众根本和长远的利益，因而根本不需要特定阶级或阶层的代议士。

不过，自霍布斯首次构建形式代表理论开始，“授权”和“问责”便逐渐取得了话语霸权地位的，成为评判代表合法性的最重要标准。面对代议民主制不断地将“经同意而统治”（选举）扩展为世界的合法信条，马克思主义经典作家并未像以卢梭为代表的道德哲学家那样高扬民主理想的大旗却对代议制予以全盘否定，而是在无情揭露资产阶级议会制和选举制所具有的阶级性、虚伪性与欺骗性的同时，充分肯定其历史进步意义及其对无产阶级成长的作用，甚至将争取普选权和合法的议会斗争视为无产阶级的首要任务。作为一个以马克思列宁主义武装起来的革命型政党，中国共产党建党伊始即高擎“实质民主”的大旗，强调民主的正当性在于它能够有效地解决民众最关心的问题，增进民众的福祉和尊严。中国共产党虽然代表的是最广大民众根本的和长远的利益，但它毕竟不是民众本身，它对民众利益的代表同样需要得到民众的认可和支持，直接选举由此成为必要。然而，民众并不总是清楚地认识到自身的“真实利益”，如果采取直接选举，那些“体现民情、反映民意、维护民利”的德才兼备者就有可能落选，而那些形式上具备候选人资格却压根不体恤民众疾苦的政治投机分子却可能乘虚而入，结果不仅无法反映民意、维护民利，反而可能歪曲民意、践踏民权。因而在制定、修改和落实选举法时就不能听任民众“要怎么办就怎么办”，而必须始终坚持党的领导，着眼于民主的实质，“使人民，主要使劳动人民真能选举他们所乐意选举的人去代表自己，并要代表能忠实地把他们的意见和要求反映到政府中去”。[4]（P55）

先锋队代表话语虽然具有强大的政治认同和政治同化功能，却不足以保证中国共产党的领导和惟一执政地位，因而必须为执政安全设置保护性制度屏障。早在1949年1月底至2月初会见苏共中央政治局委员米高扬时，毛泽东就指出，新中国采用人民民主专政的国体和民主集中制的政体固然有经济、政治、革命和群众等方面的考量，但非常重要的一条是“保障我党领导权”；在1949年3月召开的党的七届二中全会上，“毛主席点明，他和恩来同志参加政府，他任总主席，周恩来同志任内阁总理。这就从组织上保证了中国共产党在政权中的领导地位。”[12]（P29-30）实际上，真正为执政党的领导权和唯一执政地位奠定组织基础的是民主集中制。

众所周知，作为党内的根本组织原则和组织制度，“民主集中制”是20世纪初列宁在创建俄国布尔什维克党的过程中提出来的，中国共产党首次将其从党内延伸至国家政权建设（这里主要是指人民代表大会），并作为国家政权建设的根本组织原则，形成了“党内民主集中制”和“人民民主集中制”并存的格局。依据现行宪法第3条第2、3款的规定，“人民民主集中制”主要表现在两个方面。一是在人民代表大会与人民的关系上，人民选举产生人大代表，人民代表大会对人民负责，受人民监督。这里的“人民”并非全体国民或公民，亦非某一个或若干个阶级，而是一个有着强烈阶级色彩的政治整体，其中任何一个部分甚至所有部分的简单相加都不是人民本身，任何一名人大代表甚至所有人大代表代表的都不是人民真正的利益和意志，只有按照民主集中制原则组织起来的人民代表大会才有资格和能力认定、聚合并表达人民及其真正的利益和意志，并最终向人民负责。因此，人民虽然是民主的来源和基础，人民及其真正的利益和意志却必须经由更高层次也更为复杂的集中过程才能得到表达和认定。在此意义上说，选举并非简单的得票多少的问题，而是“如何正确集中”的问题。二是在人民代表大会与其它国家机关的关系上，人民代表大会是其它国家机关法定的产生、监督和控制机关，其它国家机关须对人民代表大会负责并报告工作。这意味着其它国家机关中的相当一部分领导人甚至部门负责人都必须具有人大代表的身份，且这种身份的获得或丧失须排除由选民直接决定的可能，否则就谈不上产生、监督和控制的问题。可见，党内民主集中制的嵌入从根本上保证了执政党始终掌握着对人民民主的领导权。

四、结论与讨论

本文的意趣在于通过描述和理解执政党的元理念和元制度来阐述我国人大代表间接选举制的内在政治逻辑。研究表明，由先锋队代表话语所衍生的实质民主观和基于执政安全考量而设计的人民民主集中制在很大程度上决定了人大代表选举制度的底色。如果这个结论能够站得住脚，那么对人大代表间接选举的传统话语修辞所做的解构和祛魅只能是马克思所说的“批判的武器”；建基于此的改革建议，无论是力主直选省级乃至全国人大代表，还是强调在直辖市和较大的市先行直选人大代表，抑或在县级以上人大代表中设立一定比例的直选代表，即使有幸得以局部实施，必然面临本世纪初全国乡镇长直选改革试点的尴尬。当然，人大代表选举制度改革并非“自古华山一条道”，增强代表选举的竞争性也是一种可能的选择。尽管我们不认为竞争性选举就是西方式民主，也不认为竞争性选举必然与一党执政相龃龉，但它确实有违于执政党的先锋队代表逻辑，也不便于执政党集中所谓“流动的民意”，更不便于执政党自上而下地吸纳新生的社会力量以更好地保持其先进性。因此，人大代表选举制度改革的空间其实相当有限。不过，从长远来看，笔者更倾向于托克维尔的预言，“当一个国家开始规定选举资格的时候，就可以预见总有一天要全部取消己做的规定，只是到来的时间有早有晚而己”，[13]（P63）这其实也是执政党关于人民代表直选的乌托邦理想。我们期待着那一天的到来！