基础养老金全国统筹的制度性改革

邓大松 程欣 汪佳龙

摘 要一直以来，我国基础养老金还处在省级统筹甚至是市级层面，推进养老保险统筹层次，实现基础养老金全国统筹是学界关注的热点问题。通过对我国基础养老金现状的分析，发现我国基础养老保险全国统筹存在区域发展不平衡、地区利益不统一、中央与地方事权划分不清、缺乏统一的信息管理体系等问题。结合德国、新加坡、智利、美国、英国等国家养老保险全国统筹的制度模式的经验，我国基础养老保险全国统筹应该立足国情，推进机构改革，建立国家养老保险局。并且，利用大数据分析技术，建立养老保险信息数据库，以此推进基础养老金全国统筹的进程。

关键词基础养老金全国统筹;制度性改革;国际经验

[中图分类号]F840.32[文献标识码] A[文章编号]1673-0461（2019）03-0089-09

一、引  言

我国城镇职工基本养老保险统筹层次提高经历了一个漫长的发展过程。从1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》开始，城镇职工基本养老保险改革试点在全国范围内逐渐展开，同时规定了城镇职工基本养老保险统筹水平由县市级统筹逐渐向省级统筹过渡的发展目标，这是我国职工基本养老保险省级统筹的开端。2009年底，人社部发布的统计公报显示我国31个省份和新疆生产建设兵团全面建成养老保险省级统筹制度，但按照省级统筹“六统一”标准①，大部分省份远远没有达到要求，仅仅实现最低层次的省级统筹。2010年颁布的《社会保险法》中提到“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”，为养老金最终实现全国统筹提供了强有力的法理依据。随后的八年时间里，每年均有相关政策文件里提到基础养老金实现全国统筹的要求，但到目前为止仍没有具体的实施方案出台。2017年10月党的十九大报告中明确提出“尽快实现养老保险全国统筹”，再一次将养老保险改革的焦点放在养老保险全国统筹上，也反映了加快推进基础养老金全国统筹紧迫性。

“统筹账户和个人账户相结合”是我国城镇职工基本养老保险财务的典型模式，国家、企业和个人缴纳的养老保险费按照一定比例分别存入这两个账户，其中纳入统筹账户中的那部分資金即为基础养老金，可在不同的统筹账户之间进行平滑调剂，是养老保险制度公平性的体现。 基础养老金全国统筹即全国范围内的基础养老金由中央政府统收统支，实现全国范围内养老金的调剂余缺。在县市级统筹和省级统筹下，养老金费率确定、保险费征缴、基金运营以及待遇确定与发放等均由地方各级政府根据本地区实际情况统一管理，这种“分散式”“碎片化”的养老金管理方式在制度建立初期，有利于养老保险制度的推行、覆盖面的扩大、因地制宜的提高国民福利水平以及减轻中央财政压力。但随着经济社会的发展，“各自为政”的养老金管理方式无法满足制度持续发展的需要，出现了各地区间福利差距明显、养老保险基金财务风险加剧、劳动力资源配置低效等问题。基础养老金社会统筹层次影响养老金资源的配置效率和国民的福利水平，直接决定养老保险制度互助共济功能的发挥。从国外养老保险制度改革的成功经验来看，基本养老保险是体现制度公平的部分，旨在通过再分配和统筹调剂缩小社会贫富差距，通常由中央政府成立专门机构，统一管理全国范围基本养老金从收到支的各个环节，实现有效降低制度管理成本和制度财务风险的目的。因此，借鉴国外养老保险制度改革的成功经验，对于健全我国养老保险制度、加快推进基础养老金全国统筹、贯彻落实党的十九大精神具有非常重要的现实意义。

二、基础养老金全国统筹的理论逻辑与文献回顾

（一）基础养老金全国统筹的理论逻辑

社会保障制度的本质是风险分散机制，主要通过再分配手段来保证社会公平（李珍，2013），[1]养老保险制度作为社会保障体系中保障老年人老年权益的一项制度，公平正义是其制度属性。在我国“统筹账户和个人账户相结合”养老保险模式中，“统筹账户”中的基础养老金具有公共性质，可进行高收入者与低收入者之间收入再分配，以缩小不同群体间的收入差距，是养老保险制度公平属性的内在要求。而基础养老金的再分配效应主要体现在社会成员代内纵向收入再分配和横向代际收入再分配，在代内间将高收入者的部分收入转移给低收入者，在代际间实现年轻人与老年人的财富转移。[2]这种收入再分配通过养老保险资金筹集和待遇发放两个方面对社会成员的养老金进行统筹与调剂，实现缩小贫富差距和社会公平的目的。而这种收入再分配效应在多大程度上影响社会公平取决于养老金统筹与调剂的规模与范围。根据保险的“大数法则”原理，对于个体不确定的风险，在整个社会中这种风险却近乎确定性，集合的个体风险越多，风险损失越小。[3]举办社会养老保险计划的目的在于分散社会成员的老年风险，基本养老保险的“统筹账户”资金统筹量和统筹调剂范围越大，其风险分散功能就越强，那么制度的养老保障功能也就越强。[4]基本养老保险风险分散方式一般包括两种，一是扩大制度覆盖面，实现基本养老保险参保人数的极大化，但制度的人群覆盖率达到一定程度时很难再进一步提高;二是整合“碎片式”的筹资机制，增强养老保险制度内部互助共济能力，实现更大范围内养老金的统筹与再分配，这需要更高的统筹层次和统筹范围。因此，体现养老保险制度公平属性的基础养老金统筹层次决定着制度的保障能力与可持续性，当基础养老金统筹层次较低，养老保险金筹集在较小的范围内进行，制度的收入再分配功能较弱以及统筹调剂能力有限;当基础养老金统筹层次较高，养老保险金能够在更广的范围内筹集，同时也能在更大的人群之间进行平滑调剂，既保证制度的公平性又有利于制度财务的可持续。

基础养老金全国统筹的制度公平与效率不仅体现在平滑地区间养老保险缴费负担，保证制度的收支平衡和财务可持续，还体现在营造公平正义的社会环境，促进劳动力资源最优配置和统一的自由市场的形成。社会公平正义需要完善的养老保险制度来维护，反之只有建立在社会公平正义基础之上的养老保险制度才能更好的促进社会公平。[5]通过提高基础养老金的统筹层次，促进不同收入阶层的收入再分配，来增强制度的互助共济能力和降低制度的财务风险，维护社会公平。

（二）文献回顾

对于我国基本养老保险统筹层次的研究，不同学者所关注的视角不同。一部分学者从改革的必要性出发来探讨基本养老保险全国统筹的路径选择。高红岩（2009）等人认为我国基本养老保险在筹资、计发、管理系统上的“地方分割”模式会造成政治整合度差、行政管理成本高、资源的浪费、区域经济发展不平衡等一系列危害，只有对基本养老保险的收支、管理、责任关系等各个方面进行改革才能实现真正意义上的“全国统筹的、全民性的基本养老保险制度”。[6]李连芬（2015）等人提出养老保险全国统筹对社会公平、政府财政压力、劳动力的自由流动、抗风险能力的积极都有积极影响，认为协调好中央政府与地方政府的责任关系是关键，同时中央政府应该加大财政支持力度。[7]郑秉文（2012）等人从统筹层次提高所引起的问题出发，认为养老保险全国统筹可能会存在道德风险和逆向选择问题，从而导致养老保险制度陷入较大的财务风险之中，故认为我国养老保险统筹面临着巨大的挑战和顶层设计的紧迫性。[8]还有一部分学者关注国际上建立现代社会保障制度国家的成功经验，分析这些经验对我国的借鉴意义。夏杰长（2016）等人通过对新加坡、瑞典、德国、英国、美国等国家基本养老保险管理模式的总结发现由中央政府统一管理基本养老保险金是国际惯例，提出实行财税体制改革、建设信息系统和精算体制、建立垂直经办管理制度等建议。[9]于洪（2016）等人从不同学科系统研究了社会保障中的政府责任理论，分析福利国家型、强制储蓄型、市场主导型养老保险中政府责任的不同特点，提出由政府主导建立基本养老保险制度的必要性和紧迫性。[10]

林毓铭（2013）从养老金改革的难点出发，分析了中央和地方利益的不统一、碎片化制度管理、地方参与省级统筹积极性降低等问题，是对养老保险制度全国统筹的难点梳理。[11]除此之外，债务风险问题也是学者提出的难点，推进基础养老金全国统筹需考虑债务风险这一重要参数。[12]基础养老金待遇不公平问题也是养老金地区差异明显的阻碍之一，林宝（2016）提出将个人实际缴费率与制度缴费率的比值作为权数纳入个人缴纳工资的指数化公式，同时以全国职工平均工资和新的个人指数化缴费工资的平均值作为计算基础养老金的基数，可以较好的解决养老金待遇不平等，也有利于实行基础养老金的跨地区转移。[13]还有学者對民族地区基础养老金全国统筹的问题做了梳理，提出应该充分考虑民族地区的特殊性，合理并明确划分民族地区各级政府的责任。[14]齐海鹏、杨少庆等（2016）也从中央与地方的博弈均衡、债务风险问题、“费改税”进程问题等提出了完善养老金全国统筹的政策建议。[15]

然而，无论是对我国基本养老保险全国统筹必要性的研究，还是对国外经验的总结，大多数学者只是简单的罗列国外的模式特点和我国的问题，缺乏从具体角度分析我国基础养老金全国统筹的制度性障碍，也没有对比国外养老基金管理和制度设计的成功经验提出提高我国养老保险统筹层次的建议。基于此，笔者认为有必要对阻碍基础养老金全国统筹的制度因素进行分析，包括基础养老金费率的核定、费用的征缴、基金的管理、待遇的支付等各个环节，同时类比其他国家的先进经验，并结合我国的实际情况提出改进的办法，助力基础养老金全国统筹体制上的完善。

三、基础养老金全国统筹改革中的制度性障碍与国际经验

目前推进基础养老金全国统筹困难重重的主要原因在于地区间差异过大，包括养老形势、制度政策、缴费率、养老金结余、养老金待遇等方面的差异，这种差异的出现一方面与各地区社会经济发展有关，另一方面也与制度设计有关。我国东部经济发达地区人口结构偏年轻，社会也相对富裕，养老金统筹账户资金普遍存在结余，社会成员的养老金待遇也高于其他地区;东西部经济欠发达地区或东北老工业基地人口老龄化严重，社会经济发展相对落后，养老金统筹账户结余不多甚至欠账，如表1所示。这种客观存在的地区差异使基础养老金实现全国范围内的“统收统支”变得异常艰难。而制度上的地区差异也是显著的，社会养老保险制度在建立之初，为了更快的普及推广，提高制度覆盖率，减轻中央财政压力，赋予了地方政府管理社会保障制度很大的自主权，包括费率的确定、养老金收支管理、待遇确定与支付等，在养老金统筹层次上采取县市级统筹，这种方案设计在制度建立初期起到了很好的效果。但随着社会经济的不断发展，较低的养老保险统筹层次无法应对日益严峻的老龄化形势以及可能会面临的制度财务风险，各地区“各自为政”的养老保险管理方式给社会和经济带来的种种弊端日益凸显。地区间经济上的差异是客观的，无法在短时期内发生根本性的改变，但制度上的差异却可以通过调整来实现优化与完善，并为基础养老金全国统筹扫清制度障碍。[16]从现实需要和社会舆论的角度来看，实现基本养老保险全国统筹是社会各界人士达成的共识，尤其是日益严峻的养老保险支付危机正倒逼各省、自治区做实和巩固省级统筹、加快基础养老金全国统筹的推进。目前我国各省、自治区之间基本养老保险的实际状况差异太大引起的阻碍因素，体现在制度方面的主要有四个。

（一）基本养老保险制度碎片化严重，各地缴费比例参差不齐

我国的基本养老保险制度碎片化体现在多个方面：一是保障人群的“碎片化”，具体分为城镇职工、居民、公务人员、特殊群体等，不同的群体有不同的保险制度，直接导致基本养老保险费用征缴、待遇支付以及管理上的复杂化;二是管理制度的“碎片化”，基本养老保险管理系统不仅在省、市、县各个行政层次上存在差异，而且各省之间养老保险事务的接续也非常不流畅，阻碍了人力资源跨地区配置，同时还会影响民众参加社会保险的积极性，妨碍全国范围内养老保险制度的整合;三是统筹层次的“碎片化”，具体存在省级统筹、地级市统筹、县级统筹三个层次，统筹层次越低，统筹账户的互济功能就越弱。[17]而各地养老金缴费比例参差不齐既是基本养老保险制度碎片化严重的一种体现，又是制度碎片化造成的结果。区域间经济发展的不平衡导致各地基本养老保险缴费比例存在很大差异，如表2所示，2016年城镇职工基本养老保险缴费率最低的省份是广东和浙江，均为22%（其中单位14%，个人8%），缴费率最高的省份分别有是上海、天津、辽宁、黑龙江、山西、河南、陕西和青海，均为28%（其中单位20%，个人8%）。企业所承担的实际缴费基数仅相当于实际工资的70%左右，这导致虽然企业养老保险缴费率名义上负担20%，但实际平均负担只有14%。[18]缴费比例的参差不齐造成了各地税负的差异，缴费基数过低导致基本养老保险收支无法实现精算平衡，最终会阻碍基础养老金全国统筹的推进。

从国外经验来看，虽然养老保险模式有多种类型，各模式的部内制度结构也多有不同，但每一种模式下的养老保险制度设置较科学合理，尤其是对养老保险费的管理既能充分保障社会成员养老需求，又能保障养老保险制度有序运行。例如德国是典型的现收现付制国家，其基本养老保险采取雇主与雇员按工资一定比例共同缴费，国家补贴约占年度养老保险总支出的1/5，缴费纳入公共账户，在全国范围内实行统收统支、现收现支。公共账户由德国国家养老保险局统一管理，按职业的不同下设不同的管理机构，23个州级养老保险局负责法定的工人养老保险，联邦养老保险局负责政府职员的养老保险，农民、矿工、铁路工人、海员由按行业分别设置的保险机构负责。美国的养老保险制度由政府举办的养老保险、企业私人退休金计划和个人储蓄保险三个部分构成，其中政府举办的养老保险属于基本养老保险，由雇主与雇员按统一税率缴纳，实行现收现付制。征缴费用由美国财政部开设的金融账户统一管理，负责基本养老保险基金管理的是“老年和遗属保险信托基金”（OASI基金）。实行完全积累制养老保险财务模式最典型的国家是新加坡和智利。新加坡为每个国民建立中央公积金账户，包括普通账户、特别账户和医疗储蓄账户，雇主和雇员根据工资的一定比例按月缴费存入三个账户当中，其中工资总额的4%纳入特殊账户，专门用于储蓄养老资金。公积金账户实行完全积累，账户产权完全属于个人，账户中的资金使用只能用于特定目的。中央公积金局作为政府成立的专门经办公积金账户的机构，统筹中央公积金的征收、管理与投资，同时保证公积金账户的收益和控制风险。混合式养老保险模式的典型代表国家是阿根廷。阿根廷的混合模式包括国家主办的基础性养老金和私人养老金两个部分，基础性养老金作为养老保险计划的第一支柱，雇员按工资的16%缴纳，实行现收现付制，由阿根廷国家社会保险管理局统一管理全国的基础养老金。私人养老金作为养老保险计划的第二支柱，雇员按工资的11%缴纳，由收入关联的现收现付制与基金积累制两个部分构成，现收现付制部分由国家社会保险局管理，积累性质的个人账户由私营保险公司基金市场化运作，参保人必须在两个部分中选择一个加入。[19]

（二）养老保险金征收方式法律强制性不够，征收机构欠统一

养老保险金的足额按时征缴是保障制度顺利运行的基本前提，基础养老金省级统筹背景下各省、自治区养老金由地方政府统一征收，地方政府养老保险金征收效果影响养老保险制度的财务收支平衡。由于经济发展困难、政策执行不力等现实情况的制约，各省、自治区的养老金统筹账户资金情况差距明显，究其原因，很大程度上与养老保险金征收方式有关。目前我国养老保险费的征缴依然采取“费”的形式，虽然“费改税”的争论在社会各界已经探讨多年，但一直未能取得实质性进展。养老保险“费”法律强制性不够主要体现个人会出现断缴或停缴的随意行为，企业可以操纵缴费基数，尽可能选择按最低标准给员工缴费，政府相关部门无法按时足额的收缴养老保险费。[20]根据《中国社会保险发展年度报告2016》的数据显示，2009年我国城镇职工养老保险缴费人数占参保职工的比例为87.7%，2016年企业缴费人数占参保人数比例为79.7%，占比出现连续7年下滑。这表明基本养老保险缴费稳定性不够，导致养老保险缴费收入增长不足或没有达到预算要求。养老保险金征收方式是否合理有效不仅关系到基本养老保险账户基金本身的保障能力，还关系到基础养老金统筹调剂的规模和范围。当养老保险金征缴强制性不够，征缴手段不够规范科学，那么地区间的养老保障差距会拉大，基础养老金统筹调剂会被限制在较低层次;反之则会促进基础养老金统筹调剂层次的提高，实现制度福利公平的目标。[21]养老保险金征缴强制性不够的另一种体现就是基金管理松散，地方政府拥有本地区养老保险金的征缴权，养老金征缴由不同的管理机构负责，虽然中央政府已经出台相关文件要求养老保险金征收机构由各地税务部门统一管理，但征缴业务整合的过程相对缓慢，尤其是地方政府部门之间利益调整的阻力依然很大。基础养老金全国统筹依赖养老保险金征缴力度和征缴权限的统一，未来需要成立专门的养老保险管理机构，统一管理全国范围内的养老保险各项事务。

目前国际上实行现代社会保障制度的国家对于养老保险金的征收有“征税”“缴费”以及“税费并行”等方式。区分“税”“费”的依据不在于名称的不同，而在于其特性：是否具有法律强制性、是否形成专门供款和纳入预算以及待遇支付是否与缴纳基准相挂钩。基于这三点可以发现，采取“税”的形式来征收养老保险金最为典型的国家，一类是美国，另一类是以英国为代表的福利国家。美国的社会保险缴税以工薪税为主，由雇主和雇员共同负担，征税对象分别为雇主全年对每个雇员支付的薪金工资和雇员全年领取的薪金工资额，税率分别按为6.2%，合计12.4%，个体经营者独自负担12.4%。所收税款形成独立的联邦社保基金，联邦政府成立专门基金会统一管理，采取完全独立于财政收入的投资管理模式。[22]英国、瑞典等福利型社会保障制度国家也是征收社会保障税，例如英国的社会保障税根据缴税对象的不同分为四种：一是工薪劳动者按每周工资的2%和9%缴纳，雇主根據雇员的工资标准分别缴纳5%、7%、9%、10.45%;二是个体经营者每周定期定额缴纳4.55英镑;三是无工资收入或工资收入低于法定标准的劳动者自愿按每周4.55英镑缴纳;四是年利润或收益超过法定数额的私营业主按其收益的6.3%缴纳。英国社会保障税由各级税务机关统一征收，由政府的社会保障部统一负责管理与使用。[23]实行强制储蓄个人账户的国家多采取“缴费”的形式来征收养老保险基金，但这类国家的“缴费”普遍具有“税”的法律强制性，而且缴费率统一由中央政府制定并实行统一征管。例如新加坡规定雇员和雇主根据工资的一定比例按月缴费，缴费率根据年龄分为四组（2006年数据）：55岁以下组，雇主与雇员的缴费率分别为13%和20%;55～60岁组，缴费率分别为6%和12.5%;60～65岁组，缴费率分别为3.5%和7.5%;65岁以上组，缴费率分别为3.5%和5%。公积金的收缴、管理、使用以及结算均由中央公积金局统一负责。智利的强制性个人储蓄账户要求每个缴费者将每个月工资的13%存入其中，10%作为个人养老金是基础缴费，另外3%由养老金管理公司投保商业险。智利的养老保险费征收机构是养老基金管理公司（AFP），同时还负责个人账户的管理、基金的投资以及待遇的发放。[24]还有部分国家对养老保险制度进行私有化改革，改变单一的征税手段，利用个人缴费与福利权益的内在联系，增加了个人账户的积累功能，其养老保险基金征收采取的是“缴费”与“征税”相结合模式，这类型的国家有法国、墨西哥等。经过比较发现，国外养老保险金在征缴和管理上，普遍设立有专门的机构统一负责，无论是“征税”“缴费”还是“税费并行”，都注重保证养老保金的征缴力度，稳定养老保险金的收入来源。

（三）养老保险待遇确定地域差异明显，高收入地区存在福利公平损失风险

根据《国务院关于建议统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号），我国基础养老金待遇计发方法是当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值乘以缴费年限，缴费每满1年发给1%。其中本人指数化月平均工资缴费工资是退休时上年度在岗职工月平均工资与平均指数的乘积，平均指数根据各地实际缴费基数与社会平均工资之比的历年平均值来确定，基础养老金待遇的计算公式为：）÷（m-x）×h%，y≥15。这种依据各地社会平均工资和在岗职工月平均工资待遇计发方法决定了各地区间经济发展水平的差异会转换成養老保险待遇的差异。从各地实际情况来看，各省经济发展水平不同，工资水平有明显差异，基础养老金待遇在县市级统收统支水平下，会呈现出不同的待遇支付水平，如表3所示。基础养老金全国统筹要求实现基础养老金全国范围内的统收统支，必然采取新的待遇计发标准。无论是以全国平均工资作为新的计发标准，还是以全国平均工资与地方平均工资的平均值作为计发标准，都具有将高收入地区的部分收入向低收入地区转移的再分配效应，在一定程度上造成高收入地区养老金待遇的损失。[25]如果基础养老金全国统筹下的待遇支付在提高低收入地区养老金待遇的同时，损害了高收入地区的福利公平，那么制度本身就不符合“帕累托改进”原则。因此，如何在缩小地区间待遇差距的同时尽可能减少福利公平损失，是制度改革需要解决的问题。

国际上养老保险待遇给付依据核算标准的不同可分为等额待遇模式和收入关联模式，绝大多数国家养老金待遇的确定都与工资收入相挂钩，并建立相应的制度调整机制。例如，美国的养老保险待遇的计算基础是指数化月平均工资（AIME），AIME=/12即计算出职工根据社会平均工资（AWI）增长指数化的60岁以前的各年工资数，把其中最高的35年最高年收入转化为月平均工资。然后再利用AIME来计算职工的退休养老金额（PIA），PIA=0.9A+0.32B+0.15C（A、B、C为PIA的计算基准），同时根据物价的实际情况构建生活费自动调整机制。[24]德国实行的是收入关联年金计划，养老金待遇与参保人工资点数、实时养老金值和类型指数相挂钩。工资点数为参保人在职时每年的缴费工资与社会平均工资比值之和，反映参保人的相对收入状况，参保人缴费工资越高，缴费年限越长，折算的工资点数就越高;实时养老金值与上两年社会平均工资、缴费率以及人口结构变化等因素相关，具体数额由联邦政府确定，大约数为社会平均工资的1%;类型指数反映了参保人的身体及家庭状况，基准数为1.0，对部分丧失劳动能力和遗属的指数会适度减小。领取养老金的最低缴费年限为5年，缴费满35年以上才具备领取全额养老金的资格，养老金替代率为原工资水平的75%。国家根据居民的消费水平和物价上涨率，相应调整每年的养老金金额。[26]但也有国家养老保险待遇给付实行等额待遇支付与收入关联相结合，主要以福利型养老保险模式的国家为主。例如英国的国民养老金支付分为基础养老金和附加养老金，基本养老金支付标准是统一等额支付，只要达到法定退休年龄，每周收入低于规定标准的劳动者都可以领取;附加养老金根据基础工资来核算，计算公式为：养老金支付额=基础工资×投保年限×退休金率。瑞典的公共基础养老金由最低保证金和收入关联金构成，其中最低保证金是面向全体符合规定领取条件的国民，实行待遇等额支付;收入关联金按照与工资增长率同步的利率存入名义积累账户，参保人退休后的养老金待遇由个人账户总价值和体现预期寿命的年金除数决定。[27]

（四）缺乏统一科学的养老保险信息管理系统，阻碍劳动力跨区域流动

虽然目前我国大部分省份已经完成基本养老保险省级统筹的目标，但这种省级统筹多采取省级调剂金统筹方式，统筹层次较低，县市级政府仍然掌握基本养老保险金的收支权，对基本养老保险参保人信息的管理也多由县市级政府养老保险经办部门负责。一方面，这种“碎片化”的养老保险信息管理形式是基本养老保险统筹层次低所造成的，统筹层次越低，各级地方政府对养老保险信息的管理就越分散;另一方面，“碎片化”的养老保险信息管理也是阻碍推进基础养老金统筹层次提高的主要因素之一，各级地方政府的养老保险信息管理制度安排存在很大的不同，整合不同地区的养老保险信息管理涉及到不同地区、不同部门之间的利益再分配，推进基础养老金统筹层次提高难免会有阵痛。分散的养老保险信息管理会导致各级政府养老保险经办部门所掌握的参保人信息不统一，因身份转换、异地迁徙等造成的信息变化经常没有及时更新，这会给一部分人的生活与就业带来不便，也可能会使一部分人出现重复参保、同时享受几份待遇的现象，不利于养老保险制度保障功能的发挥。[28]从各地区的实际情况来看，地区间的养老保险信息还未实现充分共享，各养老保险经办部门信息管理协调配合不够，跨区域异地缴费、养老保险续接等需要繁杂的行政手续，这不利于劳动力资源的跨区域流动，也不利于统一的劳动力自由市场的形成。缺乏统一科学的养老保险信息管理系统会影响到整个制度的公平性和可持续性，整合全国各地区养老保险信息进行统一管理，既是基础养老金全国统筹的内在要求，也是完善整个社会保障体制、填补制度漏洞的一种体现。

养老保险信息管理属于社会保障信息管理系统中的重要组成部分，它包括人口统计、雇主与雇员的注册、缴费记录、待遇的发放等各个方面。利用现代计算机技术与互联网载体实现养老保险信息的管理和统计分析，越来越成为各国养老保险信息管理的发展趋势。部分国家早已开始将先进的信息管理、数据分析等技术运用于社会保障信息管理系统当中。例如美国借助先进的互联网大数据平台，联邦政府建立全国范围内的社会保障数据库，各州也有各自的信息数据库。通过对大数据的分析，动态观测全国或各州的人口情况、福利状况以及对养老形势的预估。阿根廷也借助计算技术对社会保险进行网络化管理。具体包括建立全国资讯高速公路，实行网络化免费咨询和服务;实现计算机网络自动办理参保登记、缴费和退休手续等;实现私营业主退休金的社会保险信息与国税局数据库的整合;建立与巴西、巴拉圭等邻国的共享网络系统，实现社会保险数据的跨域交换，促进人口的跨国流动。依靠计算机网络化管理服务的技术支撑，保证了阿根廷社会保险信息管理的有效运行。[29]韩国的信息管理系统从国家保险金制度建立之日起就开始运行。中央政府设立信息管理总部，各地区设立分部，社会保险机构与银行机构、税务机构合作实现社会保险信息的整合，参保人通过计算机可以随时查询自己的信息并进行确认。与此同时，韩国也开始建立社会保险大数据分析平台，服务于国家保险金计划。通过充分利用现代信息、数据技术的优势，统一管理养老保险信息数据，在降低制度运行成本的同时，提高养老保障服务效率，有利于减轻养老保险制度改革的阻力。

四、经验总结与政策建议

（一）国际经验的总结

各个国家在不同时代背景下，都会对自身的养老保险制度作出相应的调整与改革，以实现国民福利水平的提高和社会的良性发展。通过上文的分析，我们发现不同的国家对于自身养老保险制度的设计都各具特色。

首先，各国的养老保险制度不断改革和完善都是建立在本国国情的基础之上。瑞典国民具有崇尚团结、民主、平等的文化传统与价值观念，因而在设计福利制度时追求的是保障、自由、平等与合作的目标;美国崇尚市场经济、自由竞争与个人主义，这就决定了其社会保障理念是救助式的、基础性的，福利水平更多的是依赖私人部门计划而非联邦政府;新加坡中央公积金制度体现了政府作为社会的“大家长”、統管全部社会保障事务的儒家思想。无论是制度的创新还是对旧制度的改革，符合本国基本国情和特性的制度才会发挥实际效果和取得成功。

其次，无论采取的是现收现付制养老保险模式还是完全积累的养老保险模式，亦或是二者的结合，几乎所有国家的基本养老保险都包含有基础部分，也不管这部分资金是来自于制度供款还是政府补贴，都由国家统一管理， 并设有专门的经办机构来“统收统支”这部分资金。每个参保人均有资格享有基本养老保险的基础部分，确保制度相对公平的一面。

再次，“税”和“费”只是养老保险基金的征收方式而已，只要能实现征收目的，二者的本质没有什么区别。有些国家虽然采取的是养老保险费的方式，但“缴费”却具有法律力度和法律强制性。而且从税改费的国家来看，更多国家选择养老保险“征税”与“缴费”相结合，既有“税”的强制力度，又具有“费”的弹性。

最后，发达国家的养老保险制度，都借助其先进的计算机技术，建立有从中央到地方各级养老保险数据库。利用大数据分析协助养老保险制度中人、资金、管理等各个因素是未来各个国家发展的重点。而且随着共享理念的盛行，养老保险信息与相关领域信息整合的可能性增加，共同构成促进社会发展的载体。

（二）推进基础养老金全国统筹制度性改革的建议

基础养老金全国统筹不仅关系到个人老年生活能否得到恰当的保障，也关系到养老保障制度能否实现可持续发展，甚至关系到整个国家的社会与经济能否良性的运行。目前的养老保险管理模式所存在的种种弊病与危机，基础养老金全国统筹领域的改革困难重重，利益的冲突与改革的阵痛相伴随，如何实现基本养老保险制度中各个环节的结构性优化，是目前基础养老金全国统筹进程中需要解决的问题。养老金收支严重失衡直接导致各地区之间福利差距的扩大以及财务持续困难，可能会成为危害社会秩序和社会稳定的潜在因素，实现基础养老金全国统筹势在必行，宜早不宜迟。通过分析国外基本养老保险在制度统筹方面的普遍做法，发现其中的可取之处，对于加快实现我国基础养老全国统筹的意义重大。

1.立足基本国情，充分体现制度的弹性

我国国情复杂，各地区间社会文化差异明显，经济发展也是极度的不平衡。这就决定了任何一项政策的出台，都应综合考虑各个方面的因素。实现基础养老金全国范围内“统收统支”最突出的两个阻碍因素就是中央政府与地方政府的利益分配和地区差异大，因此，养老保险制度改革需要充分考虑这种矛盾的存在，在制度设计上实现可供调整的张力。比如，中央调剂金制度作为一项过渡政策，既在时间上给予各地方缓冲的空间，又能在资金筹集上循序渐进，避免了一步到位带来的压力和引发的副作用;根据各地区经济社会发展程度来确定统筹资金的提取比例和统筹标准，有利于制度在保证公平性的前提下，又不损害既得利益者的福利;在待遇确定确方法上，可以采取收入关联方式为主、等额待遇为辅的模式，承担国家在国民养老中应有的责任;改变行政命令式的待遇调整方式，优化养老保险待遇确定方法，确保待遇确定方式和发放的弹性，建立物价指数调整机制，缩小地区间待遇差异同时维护福利公平。这些措施都是制度弹性的最好体现，可以有效的减轻改革阻力。

2.推进机构改革，建立国家养老保险局

基础养老金全国统筹的目标是实现中央政府对社会统筹账户中资金的“统收统支”和在全国范围内调剂余缺，因此需要组建专门的机构统一协调各方面的工作。目前，养老保险“碎片化”的管理使各省、自治区的利益分歧很大，具体实施政策和标准无法统一，基础养老金全国统筹工作难以有效开展。现有的养老保险经办机构权限有限，功能单一，无法满足基础养老金全国统筹的实际需求。笔者认为，应顺应此轮机构改革潮流，升格养老保险经办机构，组建国家养老保险局，在中央设立总部，各省、自治区设立分部，专门负责养老保险事务的管理。地方各养老保险支部由国家养老保险局直接领导与管辖。同时负责整个养老保险制度的优化，包括理顺统筹账户与个人账户的管理责任，做实个人账户。

3.利用大数据分析技术，建立养老保险数据库

目前大数据分析已经成为各行各业关注的热点技术，其同时具有分析工具和内容载体的功能，尤其在信息管理上具有不可替代的优势。养老保险所涉及的参保人数量庞大，附带的相关信息也是海量的，仅仅依靠传统的存储管理，不仅分散管理不利于发挥集群效应，效率低下，而且还容易存在信息安全隐患。因此，利用大数据分析技术建立全国养老保险信息数据库非常有必要。数据库由养老保险经办机构统一管理，实现“数据向上集中，服务向下派送”的良性循环。数据的使用由权威机构统一协调，并且保证数据的及时更新。与此同时，建立专业人才的培训机制，保障数据库有效运行。促使各部门数据库之间的信息交互与资源共享，发挥大数据在存储与分析上的优势，提高服务质量和制度运行效率，降低管理成本。

4.“征税”与“缴费”相结合，加强养老金的征缴力度

“征税”的好处在于使养老保险金的征缴具有法律强制性，保证征缴力度和征缴额;“缴费”的好处在于制度弹性空间大，费率调整相对容易。笔者认为，无论是“费改税”还是“税改费”，都不应一刀切，而应根据具体的征缴项目来设置“税”或“费”的方式。既然“社保费征缴力度的大小不在于缴款的性质是费还是税”，[30]那么只要解决了保费征缴力度问题，“税”和“费”都是可取的。在多层次养老保险体系中，对于基础性、强制性保险项目可以采取“征税”形式，而对自愿性质的保险项目可以保留“缴费”方式，同时“缴费”的部分必须保证征缴的力度，保证养老保险金的足额征缴。但“征税”和“缴费”都应由专门的征收机构来统一征收，改变过去职能界限不清晰、管理混乱的现状。“税”“费”相结合也是体现制度弹性的地方，吸收两种方式的长处，促进基础养老金全国统筹的早日实现。

收稿日期：2018-10-17

网络出版网址：http：//kns.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20181102.1628.018.html 网络出版时间：2018-11-06  12：04：32

基金项目：教育部“研究阐释党的十九大精神”专项任务《加快实现社会养老保险全国统筹研究》的成果。

作者简介：邓大松，武汉大学社会保障研究中心教授，博士生导师;程欣，武汉大学社会保障研究中心博士研究生;汪佳龙，武汉大学社会保障研究中心硕士研究生。