新形势下海南国土空间规划编制的思考

徐晓东

福建泷澄集团设计院有限公司海南分公司 海南 海口 571100

引言：国家全面深化改革，明确以建立空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间保护制度。2019年，海南省已完成“多规合一”的编制工作，提出了解决规划矛盾冲突的措施；为全面落实国土空间规划改革，建设自上而下的空间治理体系，实现“一级政府一个区域、一个区域一个空间、一个空间一本规划、一本规划一统天下、一张蓝图干到底”的最终目标积累丰富的实践经验。本文以海南自由贸易试验区、自由贸易岛建设为背景，梳理现行规划编制存在的问题，提出国土空间规划编制思路创新及建议。

一、现阶段城乡规划编制存在的问题

1、经济快速增长的背景下，规划编制侧重整体开发建设，对规划的实用性考虑不足。

自2000年至今，中国经济持续保持高增长、低通胀的发展态势。伴随经济的快速增长，各种渠道建设资金涌入中国，带动城市建设的空前繁荣。政府主导城镇建设存在“摊大饼”、盲目扩大城镇建设范围、对已有的城镇旧区大拆大建等问题；规划编制未能充分考虑现状城镇发展，对后续城镇建设指导不足，造成远景规划与现状建设矛盾较为突出。

2、规划的信息化、数字化管理不足。

随着科技进步、5G技术的应用，现有规划成果已不能满足数字城市管理、智慧城市建设的需求。互联网+规划在信息系统应用方面，开展业务办公自动化、电子报批、三维仿真、空间信息共享品台等方面服务规划管理、项目审批等工作环节，为政府的科学决断提供重要辅助。因此，现阶段规划编制成果（cad、jpg、word等格式文件）的文件形式将不能满足城市规划管理数字化、智能化的建设。

3、规划实施管理条例有待完善。

在土地规划管理方面，目前法律法规主要针对城镇规划区内的土地使用、交易方式等明确规定，但对乡镇集体建设用地的具体使用方式、交易方式、用途管理等方面未进行具体规定，使乡镇地区的实际发展需求得不到法律法规的有效保护。对乡镇地区的零星建设用地，规划审批依据并没有明确意见，各地做法不一。目前的土地规划管理体系对乡村地区建设缺乏有效的管控，相关规划管理制度急需革新和完善。

二、国土空间规划编制思路创新与建议

1、规划编制强调存量发展为主，提高资源利用的效率。

从狭义的概念上，“存量发展”指在不新增建设用地的前提下，通过对存量用地的挖潜提效来实现经济增长。未来城镇规划应从“大规划”向“小织补”转变，革新建设的思路，将城镇存量用地、剩余空间充分利用起来，通过概念植入、文化品牌效力带动及景观重塑等途径，实现了城镇空间的更新建设、再造城市生活的特色空间。其次，合理利用乡村地区“空心村”，顺应国家乡村地区改革政策方向，引入休闲旅游、健康养生等文化产业，充分利用乡村闲置土地，实现资源高效利用。

2、强化规划信息化、数字化建设，为“数字城市”、“智慧城市”奠定基础。

随着政府管理模式与职能的变革，对规划信息化建设提出了更高的要求。互联网+规划可以顺应政府从管理型到服务型的转变，互联网信息化建设既是服务于规划的重要辅助手段，又是促进规划体制机制调整和流程再造的重要动力。国土空间规划编制须顺应政府部门改革后的新要求，完善规划成果数字化表达，通过规划网站、数字信息系统、协同平台的营运，服务规划管理、政府决策、公众参与，实现批前编制管理、规划方案审批、批后管理的一体化联网应用。

3、应用科学的分析手段，提高规划编制水平。

（1）利用地理信息技术，通过雨洪分析、视域分析、交通可达性分析，科学划定城市蓝线、生态廊道以及优化城市道路网络布局，提升规划评价的准确度。

（2）充分利用GIS空间分析技术与BIM信息模型，建立规划信息模型，综合利用气象数据、外部环境数据，模拟城市不同层次的规划结果所带来的城市发展趋势及空间布局所产生的日照、通风、噪声、雨洪安全等一系列的人居环境指数，并通过评估这些指数来辅助城市规划的设计、管理和决策。

4、合理搭建便捷数据操作管理“一张图”平台。

国土空间规划编制要全过程转入GIS基础平台，搭建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。充分利用新数据和新技术，建立并完善国土空间大数据体系，逐步形成国土空间全域数字化表达和信息化底板，实现国土空间数字化成果全覆盖。国土空间基础信息平台，横向通过系统接口向其他部门提供空间规划数据及信息服务，并对其他部门的业务数据进行传输共享；纵向实现国土空间规划传导机制的贯通，实现上下各级系统的数据汇交、规划管控、指标传导。

三、结语：

在国土空间规划体系构建的背景下，传统的城镇建设空间管控为重点的空间管控模式已经不能适应未来环境保护和城镇建设的要求。借助国土空间规划体系建设的机遇，创新国土空间规划编制和管控思路，以新科学、新技术提高规划编制水平，将规划编制成果应用于政府实际管理、监督、公众意见采纳等环节，发挥政府积极干预效应，提升城市空间综合治理水平。