走向生态化：天津市旧城改造成果与提升建议

陈思羽

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

一、问题的提出

旧城与新城之间的两难之境是世界上大多城市所共同面对的问题。对于旧城，如何改造现存的城市面貌、提升品质和增拓功能，如何创造条件让过去的建造在当下继续发挥功用而不是成为博物馆的收藏，使旧城与新的空间生产有机融合，成为城市规划者、建设者、居民等多方共同关心的问题[1]。

自工业革命以来，西方发达国家的旧城改造进程，可以被大体划分为三个阶段：第一阶段是从1848年英国颁布《公共卫生法》开始到20世纪中期结束，以美国“城市美化运动”和大规模清理贫民窟为代表，这一阶段旧城改造聚焦于对城市物质环境的美化和改善，往往是在政府主导下对城市问题的被动应对；第二阶段是从20世纪中期到20世纪末，对功能主义的和机械式的传统更新方式的反思以及人本主义思想的萌芽并头发展，旧城改造开始重视公众参与和社会公平，通常由政府领导各利益相关方共同参与，主动寻求解决旧城发展问题，并尝试兼顾社会、经济和环境的多元目标；第三阶段是从20世纪末至今，关注城市人居环境生态建设问题的社会组织快速发展，可持续发展思想逐渐成为旧城改造的主导思想，并在实践中形成了以柏林兰登斯堡大道/莱茵大街[2]和斯德哥尔摩哈默比湖城老工业区[3]为代表的应用全局性生态化设计原则的旧城更新方案。在实践发展过程中，城市更新从最初仅关注客观物质实体（基础设施等建筑物硬件）的拆除、改造与重新建设，逐渐放眼于生态、空间、文化视觉环境的改造与延续，包括社会网络结构和游戏形成的心理定式[4]。作为城市更新重要内容和关键环节的旧城改造，也不再局限于最初的物质环境优化，而是被赋予了更丰富的内涵，强调综合、整体的概念的生态化改造成为普遍追求。

旧城生态化改造指的是以旧城为一个生态单元，通过对包括人口、环境、经济、社会、文化等在内的生态结构进行全面整合以调节各种生态因子及其生态幅[5]，最终将旧城改造为生态型城市功能区的过程，是可持续发展模式在城市更新领域的体现[6]。旧城生态化改造涉及理论观念及技术、规划实施过程、具体建设行为等多元对象，具有整体性、和谐性、高效性、多样性等多重内涵[7]，包括社会生态化、经济生态化和环境生态化等多个层次，尤其是价值观念、政策法规、生活方式等多方面的根本转变。

天津市旧城改造具有起步早、经验丰富、发展水平较高等特点，在自觉发展和有计划引导的双重作用下取得了突出成果。在生态化改造思想指导下，梳理总结天津市在旧城改造方面的初步成果并以实现未来的更高水平发展为目标提出对策建议，是本文的主要研究内容。

二、天津市旧城改造历程

（一）调整过渡期（1949-1984）：以保障生产为核心

从新中国成立到20世纪80年代初，受动荡的外部环境影响，天津市的旧城改造工作一直没能大规模开展，而表现为“发展——停滞——复苏”的断续反复过程，体现出调整过渡的阶段特征。保障生产是这一时期天津市旧城改造的核心要求。1952年，天津市通过《扩大城区建设计划草案》完成了包括中山门、王串场、吴家窑等在内的7个工人新村的选点和建设。通过解决劳动人民住房困难和改善居住环境保障了基本的生产条件[8]。1955年，天津市确立“尽量利用旧区”的城市规划原则并加速改造。到1960年提出“三年不搞城市规划”的错误决定时，天津市已经基本实现了对旧城区的压缩改造并形成组合型城市空间结构的初步形态。1973年城市规划工作复苏，天津市城市规划在停滞10年后重新走上正轨。然而1976年大地震突发导致天津中心城区60%的建筑震损，房屋建筑受损面积达1亿多平方米，直接与间接经济损失达75亿元[9]。面对巨大冲击，以保障生产为目标，恢复重建成为接下来几年间的主要任务。

这一阶段的旧城改造由政府全面掌控，外部环境动荡导致无法形成延续性政策规划，改造实质是对外部环境的被动适应，强调通过物质环境建设解决住房困难和保障基本居住环境条件，进而实现保障生产的核心目的，认识和实践水平都还比较低，因而也还未表现出明显的生态化改造特征。

（二）经济建设期（1985-1995）：开发改造与环境整治相结合

1985年，为解决生产生活活动过分集中于市区、居民生活环境质量差、城市道路系统紊乱、公共设施不健全等诸多问题，以及完善城市功能，提高城市载体能力，为加速经济建设奠定物质环境基础，李瑞环主持修订《天津城市总体规划方案（1985-2000年）》，提出“一条扁担挑两头”的城市布局结构，确定改造老市区为全市中心。危陋房屋拆迁改造成为主要手段和内容。1993年开始，天津市以领导小组形式全面统筹危改工作，确立起“统一组织、市区结合、以区为主、条块结合”的行动方针，通过开创危改与房改相结合、危改与基础设施建设相结合、危改与安居相结合、区企结合、货币还迁等特色危改模式，多方筹措资金和全面制定配套政策[10]。通过危改，不仅旧城区居民住房问题得到极大解决，城市用地结构布局也实现了生态化调整[11]。对旧城区道路和基础设施管网的彻底改造为经济发展奠定了良好的物质环境基础，城市面貌焕然一新。

在这一时期，政府开展旧城改造的主动性和积极性明显提高并开始吸纳市场参与，坚持开发改造与环境整治相结合，实现了推动经济发展的核心目标。但实践表明，简单的拆除重建和疏散并不能从根本上解决旧城区建设与发展问题；单纯关注经济需求，片面集中物质环境的建设与改善也无法实现城市发展能力的全面提升。

（三）综合开发改造期（1996至今）：多元化价值取向，追求全面复兴

20世纪90年代末开始，天津市利用市场机制开始了更大规模的旧城改造，旨在通过土地整合和功能定位调整推动城市功能提升，实现旧城区全面复兴。《天津市城市总体规划（1996-2010年）》明确提出“天津市是环渤海地区的经济中心，要努力建设成为经济繁荣、社会文明、科教发达、设施完善和环境优美的现代化港口城市和我国北方重要的经济中心”的城市定位，显示了更加多元的城市价值取向。2003年，海河综合开发办公室成立并全面统筹海河综合开发工程，强调实现环境建设与经济发展联动以及人文、自然、商业环境的协调统一。2005年，《天津市城市总体规划（2005-2020年）》编制出台，生态市建设全面启动。2012年《天津市低碳城市试点工作实施方案》和2014年《天津市绿色建筑行动方案》接力出台，推广绿色节能建筑、构建低碳交通体系、培育低碳生活方式成为旧城改造工作的重点。2016年，天津市出台《关于推进海绵城市建设工作方案》要求统筹新老城区海绵城市建设，强调老城区要结合棚户区和危房改造以及老旧小区、老旧公建、厂房改造等有序推进。

当前天津市旧城改造强调经济、社会、环境、文化等多方面协调发展，关注以技术发展推动旧城全面复兴及其与周边地区的协调，具有系统性特征的生态化导向逐渐清晰。

三、天津市旧城改造的初步成果

从生态化改造思想出发，纵观天津市旧城改造历程，主要实现了以下三方面发展：

（一）改造动机：由被动到主动

在新中国成立初期，天津市面临着租界期和沦陷期遗留的城建历史包袱、大面积的劳动人民住房难和居住条件过差等现实困难，和以政治运动、大地震等为代表的外部环境波动等诸多阻碍，旧城改造表现出明显的被动性，同时囿于较低的认识水平，实践还带有一定盲目性。从20世纪80年代开始，这一局面迅速被扭转。1985年《天津市城市总体规划方案》明确提出天津城市空间结构由单核心转向双核心、打造旧城区为市中心的发展方向。之后又相继开展了危陋房屋改革，海河综合开发治理等项目。在此过程中，天津市旧城改造的动机逐步由被动改造转变为主动调整，不再是为满足客观要求而被迫采取行动，而是将其作为完善城市功能、全面提升城市载体能力和竞争力的关键环节，通过旧城改造，追求实现城市基础设施和居民生活环境的完善，带动就业和产业经济发展，塑造城市形象，重建城市氛围。旧城区不再是城市发展的包袱，反而成为推动发展的机遇。

（二）改造目标：由单一到多元

早期旧城改造以巩固政权为根本目的，以保障生产为核心，主要关注劳动人民住房问题的解决、人居环境的改善和对城市形象的美化，侧重物质环境建设，价值取向单一。随着认识水平提高和实践深入，旧城改造的价值取向愈加多元化。

一是经济发展。以保障生产为基础，进一步促进招商引资、拉动内需、稳定房地产市场、调整产业经济结构、缩小城市内不同辖区经济发展差距等等，强调经济发展质量。

二是社会和谐。保护旧城原有活力，为居民提供多样化生活供给，推动实现不同阶层、民族、职业之间的融合以及消弭本土居民和外来人口之间的隔阂，重建城市氛围，缩小社会差距，化解社会冲突。

三是生态环境宜居。发展规模化绿色建筑、提升存量建筑低碳节能减排能力、构建低碳城市和海绵城市，强调生态环境质量，推动提高城市宜居性和实现城市可持续性发展。

四是历史文脉延续。通过颁布《天津市历史风貌建筑保护条例》和成立天津市历史风貌建筑整理有限责任公司，在实践中形成了“法规先行、政府引导、企业运作”的运行机制[11]，起到了延续和保护城市文脉的作用。

随着发展，经济效益、社会效益、生态效益、文化效益在旧城改造过程中得到统一，共同构成旧城改造的多元价值体系。价值取向从单一到多元的转变，标志着天津市旧城改造不再只追求形象上的好看，而真正走上追求内涵提升的综合性改造之路。

（三）改造行动：由政府独断到以政府为核心的层级行动

相比于西方，政府在中国城市旧城改造中往往占据更加重要的地位。有学者认为，政府改造模式会导致“角色”错位[12]，阻碍竞争机制的形成，在配套机制不完善时旧城改造易入歧途。还有学者认为这种政府垄断型的传统管理机制是城市更新干预失效的根源[13]，政府应当更好地实现与企业和社会在旧城改造过程中的互动。

就天津旧城改造实践来看，在新中国成立初期，政府全面掌控旧城改造，凭借公权力实现了社会资源的迅速调配，以行政力量推动了旧城改造的快速发展。但一方面，政府既当“运动员”又当“裁判员”，难以保证效率和质量，且政府在不同发展阶段的不同侧重也决定其不可能长期聚焦旧城改造；另一方面，随着市场经济和社会力量的发展，多元利益主体表达利益诉求的意愿与能力也都明显增强。面对这些条件，天津市较早地以危改工程为契机探索引入市场资本推动旧城改造的新模式，在实践中通过积极开展招商引资，区企结合，多渠道多方面地筹措资金，弥补了危改资金的不足，取得了较好的成果。在当前阶段，立足于政府简政放权和多元主体协同治理的发展趋势，天津市通过出台《关于政府购买棚户区改造服务的指导意见》等政策文件的方式，在保证政府承担规划、统筹、监管职责的同时更广泛吸纳利益相关方直接参与旧城改造工作，初步形成了以政府为核心的多元主体结构，从而更好地推动改造和保障改造后的长期发展。

四、天津市旧城改造的生态化提升建议

生态化改造体现为一个多元价值取向的综合目标体系和多方利益主体的复杂互动过程。目前天津市旧城改造虽已表现出生态化的倾向和趋势，但认识和实践都还很局限，需要进一步深入探索、丰富内涵，以旧城的生态化改造为契机推动实现城市整体更新和可持续发展。

（一）改造动机：由主动到互动

目前天津市旧城改造已经实现改造动机从被动改造到主动调整的重要转变，但为进一步提高改造质量和城市发展能力，还需要实现向互动提升的跨越。

首先是要实现多元主体之间的关系互动。一方面，旧城改造是联动社会发展各领域和不同利益主体的复杂系统工程，通过强化互动平衡主体间关系和利益诉求是提高决策科学性、保障改造效果的必然要求。实践经验证明，旧城改造与房地产开发实现良性互动可以实现多赢[14]，有效的政民互动关系可以提高旧城改造效果，公民参与需要被贯彻到旧城改造全过程中[15]。政府、开发商和居民应当通过互动构建协同优势。另一方面，通过旧城改造构建和进一步融洽利益主体间的互动关系有利于城市其他领域和城市整体的发展：一是各利益主体在旧城改造进程中的切实沟通和关系改善为进一步合作奠定基础；二是相关互动机制和体系的完善，如政府购买公共服务的方式和渠道、意见表达与整合的机制和平台建设、监督与追责机制等。

其次是要实现保护与开发的良性互动。旧城区是城市历史文脉的重要载体，然而一些城市以市场逻辑为主的旧城改造却往往造成过度商业化，导致城市文脉延续和传统社会关系网络被破坏。在旧城改造中，如何实现保护历史文化街区与改善人民生活环境的平衡与协调、实现历史与现代的完美融合以及实现制度创新、保障规划的顺利进行，是对所有利益相关方提出的共同命题。实现保护与开发的良性互动，是延续历史文脉和保育地区特色的重要要求。

此外，在旧城改造中还要实现城市规划与城市经营的良性互动，推进产城互动。城市规划与城市经营之间具有一定的趋近性和对应关系[16]。旧城保护的根本在于从调整产业发展战略、提升老城功能入手来疏散老城经济与人口以及进行产业结构的调整升级[17]。实现产业布局合理化，根据地区特色塑造新业态和新产业结构，是旧城改造的重要内容。

（二）改造目标：由多元到永续

当前天津市旧城改造已经初步构建起包括经济效益、社会效益、环境效益、文化效益在内的多元价值体系，但仍缺少时间维度上的考量，因此难以保证城市发展的长远利益。在政府发挥核心作用的背景下，受现行干部任免制度和政绩考核制度影响，城市规划存在“短视”问题，这在影响城市居民生活的同时造成资源浪费，白白消耗城市发展的资本和动力，缩减了城市的“寿命”。

时间维度在旧城改造价值体系中应体现为对永续价值的追求，即城市可持续发展。可持续发展揭示了“发展、协调、持续”的系统本质，反映了“动力、质量、公平”的有机统一，创建了“和谐、稳定、安全”的人文环境，体现了“速度、数量、质量”的绿色运行[18]。永续价值的实现应当体现为多领域、全方位、各层次上的能力与质量提升，而非片面强调物质环境改善。

城市生命体是一个复杂巨系统，旧城改造是其新陈代谢的过程[19]，改造目标是促进整个城市生命体的健康成长。应将被改造区域规划纳入整个城市的发展进程中予以考量，树立科学发展的观念，因地制宜地确定改造方式，走兼顾多元价值取向的可持续性道路。应当把永续价值作为旧城改造价值体系的关键内容，并为此构建明确而详尽的评估指标体系，以实现城市长远利益和全面提高发展能力为根本目标衡量旧城改造效果。

（三）改造行动：由以政府为核心的层级行动到多元主体平等协调

从世界范围来看，随着政府改革和市场经济的全球布展，权力结构出现分化并导致新型的社会分化，激发了市场和社会的活力。新公共管理理论提出，政府应当从直接提供服务转变为关注政策开发，实现从“划桨”到“掌舵”的观念与定位转变[20]。新中国成立之后，政府逐渐实现了从统治型到管理型的转变，目前正处于向服务型转变的历史时期[21]。2007年党的十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，首次明确提出服务型政府概念并将其作为重要发展目标，从顶层设计的层面推动了更加开放的多元化主体合作治理格局建设。

为推动天津市旧城改造的生态化发展，政府需要进一步深化职能转变和简政放权，引导民营资本参与旧城改造，加强社会自治性组织的建设，实现从核心地位向平等地位的角色转变。在旧城改造的多元主体长效合作机制中，政府应当承担的主要职责主要包括三方面：一是政策环境的维护者。政府需要为旧城改造营造稳定的政治环境，构建相关政策支持体系，尤其要在多元主体间构建起合理的利益需求表达机制、信息沟通机制、成本分摊机制和利益补偿机制；二是多元主体间关系的协调者。政府应当创造合适的渠道、平台和氛围以实现多元主体间平等、顺畅、有效沟通，协调利益均衡分配，形成推动旧城改造工作的合力，将“敏锐的触角”伸展到更加广阔的领域中去；三是监督监管者。在将具体的操作实施权力尽可能下放给市场和社会的同时，政府需要强化自身的监督监管能力，建立起科学合理的评价指标体系，全面而客观地衡量旧城改造效果，保证政策的有效落实和预期目标的实现，引导和推动城市可持续发展。相应的，政府应当逐渐减少直接干预，由市场和社会承担具体实践责任。

五、结 论

旧城改造是多元利益主体共同参与的复杂系统工程，不仅带来了生产生活的变化，也带来了利益的交织与矛盾冲突。基于人本主义思想和可持续发展思想，生态化改造策略被提出并逐渐为各国各地旧城改造的指导原则，其强调发展质量，旨在实现旧城区全面复兴及其与周边地区的协调发展，最终推动城市整体发展能力的增强和可持续发展。

通过梳理天津市旧城改造发展历程可以发现，从拆除重建到危陋房屋改造，从美化人居环境到优化空间结构，从环境整治到生态质量提升，从保障生产到全面振兴，天津市在从形象改变转向内涵提升的旧城改造发展历程中，已经初步实现了由被动到主动的改造动机转变、由单一到多元的改造目标转变以及由政府独断到以政府为核心的层级行动的改造行动转变，表现出一定的生态化改造的倾向与趋势。然而相比于问题现状和发展目标，天津市在旧城改造方面的认识和实践都还很不足，生态化改造还有很大的可提升空间。未来天津市旧城改造应当继续贯彻落实生态化原则，进一步推动改造动机从主动向互动、改造目标从多元到永续、改造行动从以政府为核心的层级行动到多元主体平等协调的深层转变与提升，坚持物质环境更新、社会重构、生态恢复、文化传承、发展永续五位一体的策略，关注旧城在各个领域的系统提升，追求全面振兴并强化其与周边地区尤其是新城的联系，进而以旧城区生态化改造为契机带动城市整体更新和可持续发展。