新中国70年扶贫考核评估的发展脉络与演进逻辑

倪良新，江观伙

（中共安徽省委党校（安徽行政学院），安徽 合肥 230022）

扶贫考核评估是中国贫困治理新体系重要组成部分，是实施其他贫困治理体系重要推手，是确保脱贫攻坚质量的有效手段。同时，扶贫考核评估也是中国政府绩效治理体系重要组成部分，对于推进政府治理体系与治理能力现代化具有不可或缺的作用。

一、新中国成立70年来中国扶贫考核评估发展脉络

（一）实践探索与制度创新阶段（1949-1978年）

这段时间，我国没有出台专门的扶贫开发政策，但扶贫的基础性工作和制度性成效不容低估。中国地方政府绩效评估发展初期，中央政府和省级政府并未对评估的目的、制度、方法出台相关指导文件[1]。该阶段中央政府主导的领导干部政绩考评是政府绩效考评的主要类型，采取“忠诚—服从”考核模式，主要考核地方政府能否严格贯彻落实中央的路线、方针、政策，完成上级政府所交代的任务和计划，考核明显存在“运动式”、“一言堂”及经验化等问题[2]。该阶段出台的有关考核的政策文件，包括1949年《关于干部鉴定工作的规定》，1964 年的《关于科学技术干部管理工作条例试行草案》，以及 1979 年的《关于实行干部考核制度的意见》等，为干部考核奠定了制度保障，也推动了政府绩效评估萌芽，为扶贫考核奠定了制度基础。另外，“忠诚—服从”考核模式，客观上也推动了这一时期救济式扶贫方针、政策、计划、任务的贯彻和落实。

（二）责任机制与考核评估整合阶段（1979-2012年）

考核与责任密切相关。英国学者拉森（Rason）和斯图尔特（Stewart）认为，对一个组织的绩效进行评价是体现责任的基本要素。政府绩效评估作为政府治理改革的重要工具，既是一种新型的政府责任机制，又是一种提升政府绩效和推动政府责任机制建设的有效手段[3]。1984年，《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》要求“有关各省、自治区要成立贫困山区工作领导小组，负责检查督促各项措施的落实《国家八七攻坚计划》，首次提出分级负责制”，强调“坚持分级负责、以省为主的省长（自治区主席、市长）负责制”。2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》强化了“扶贫工作责任制”和扶贫考核。2011年12月，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》进一步强化了扶贫开发责任，提出“坚持中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制，建立片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，实行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制。”同时要求“进一步完善对有关党政领导干部、工作部门和重点县的扶贫开发工作考核激励机制”。2012年1月，《扶贫开发工作考核办法（试行）》分别对有扶贫任务的省、市、重点县以及中央和国家机关相关部委进行考核。考核实行双线考核，既考核各级政府扶贫开发责任制落实情况，又考核中央和国家机关相关部委对《纲要》重要政策措施分工落实情况。

（三）精准扶贫与精准考核阶段（2013-2020年）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面推进扶贫开发工作，责任清晰、各负其责、合力攻坚的扶贫开发责任体系全面构建，扶贫领域考核监督不断强化，并实施了“最严格的考核评估制度”，扶贫考核相关制度文件密集出台，扶贫考核实践不断创新。2014年1月，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》在扶贫考核方面做出一系列新部署新要求，提出改进贫困县考核机制，建立扶贫开发效果评估体系，改革财政专项扶贫资金管理机制，加大扶贫开发工作考核力度和完善管理体制等。2015年11月，《关于打赢脱贫攻坚战的决定》在创新扶贫考核体制机制方面提出了明确要求，一是明确创新扶贫考评体系的基本原则；二是明确创新扶贫考核的方式；三是强化考核主体的责任；四是严格扶贫考核督查问责。2016年2月，《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》分别对考核主体、考核时间、考核内容、考核步骤以及考核结果运用等进行具体规定。2016年10月，《脱贫攻坚责任制实施办法》对脱贫攻坚责任和扶贫考核做了更加具体、更加明晰的规定。2017年9月，《贫困县退出专项评估检查实施办法（试行）》对贫困县退出专项评估检查工作进行规范，规定贫困县退出专项评估检查按照省级报告审核，实地评估检查、综合评议及结果运用等步骤进行。

二、中国扶贫考核的演进逻辑与特征分析

我国扶贫考核制度变迁是一个不断完善和改革创新的过程，其理论逻辑是马克思主义反贫困理论中国化不断推向前进，历史逻辑是推进国家治理现代化过程中政府绩效管理的逐步探索和渐进调适以及中国扶贫体制机制和扶贫有效性方式方法的有益探索，现实逻辑是脱贫考核衍生问题促使扶贫考核制度安排回应性调整。归纳起来，我国扶贫考核历史演变主要呈现以下特征。

（一）中国特色反贫困理论的形成与发展，为脱贫考核提供根本遵循

对我国扶贫社会干预进行考核和评估，核心和前提是理解掌握中国扶贫这种社会实践活动背后的概念结构和依据的项目理论，这种概念化结构或项目理论是评估的焦点，（扶贫干预）项目概念结构越清晰，越令人信服，评估者越容易识别项目功能和评估应该关注的项目效果[4]32。经过近70年的反贫困探索，我国逐步形成了中国特色反贫困理论。中国特色反贫困理论重要贡献是以习近平扶贫工作重要论述为引领，形成了中国贫困治理新体系，该体系内涵丰富、思想深刻、体系完整，为打赢脱贫攻坚战指明了方向，提供了根本遵循，同时也是扶贫考核背后遵循的概念化框架和理论逻辑。中国贫困治理新体系主要包括：目标体系、责任体系、工作体系、政策体系、投入体系、社会动员体系、动力体系、监督体系、考核评估体系[5]。在中国特色反贫困理论和中国贫困治理新体系中，扶贫考核是重要一环，具有基础性、保障性地位。首先，扶贫考核是中国贫困治理新体系的重要组成部分。中国贫困治理新体系可以概括为“1+6”，其中“1”是指一个目标体系，即脱贫攻坚的目标是到2020年，确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，确保贫困县全部摘帽，解决区域性绝对贫困。“6”是指六种方法路径，也是中国反贫困历程中积累的宝贵经验。分别是坚持党的领导、坚持精准方略、坚持加大投入、坚持社会动员、坚持从严要求、坚持群众主体等。其中坚持从严要求包括“最严格的考核评估”。第二，扶贫考核是实施其他贫困治理体系重要推手。扶贫考核对于推进目标体系的完成，组织体系的健全，工作体系的落实，投入体系的加强，社会动员体系的完善和内生动力体系的激发等有着重要推动作用。第三，扶贫考核是完成脱贫攻坚目标的重要保障。我国反贫困实践中，正是通过层层落实责任制，强化考核，将精准扶贫脱贫的压力和动力逐级传递，从而为脱贫攻坚目标的实现提供了“晋升锦标赛”激励机制和动力机制。第四，扶贫考核是确保脱贫攻坚质量的有效手段。中央实行最严格的考核评估制度，在考核方式上不断上台阶，2015年实施了扶贫第三方评估，2016年增加了省际间交叉考核，2017年增加媒体暗访考核，目的是推动政策措施精准落实落地，确保脱贫成果经得起历史和实践的检验。

（二）中国特色反贫困政策框架体系日趋完善，为脱贫考核提供制度依据

新中国成立以来，中国党和政府一直致力于在经济与社会发展过程中通过有效的政策措施来解决贫困问题，在以保持经济全面较快发展作为扶贫开发主动力基础上，形成了较为完备的政策体系。这些政策中，一些政策对扶贫考核做出原则性要求，一些政策则对扶贫考核做出专门规定。首先，形成了上下贯通、层级清晰的扶贫考核政策框架体系。分级负责、条块结合是科学理政、依法行政的重要制度安排，也是督促检查工作体制重要形式。由于我国地域辽阔、人口众多，单一的“条条”或“块块”都无法有效地管理整个国家经济社会生活，而“分级负责、条块结合”形成的矩阵结构有助于政策在广大地域范围内执行。新中国成立以来，我国逐步形成以分级负责、条块结合，上下贯通、层级清晰的扶贫考核政策框架体系。第二，形成了涵盖详尽完整考核维度的扶贫考核政策框架体系。一套合适的评估问题是整个评估过程的核心。优秀的评估问题必须紧扣项目实质，使其能够完全揭示项目的本质。扶贫考核中，评估问题构成考核维度，在扶贫实践中则表现为扶贫考核的内容、指标体系、绩效标准等。目前，我国扶贫考核实践以及政策框架体系中，基本上形成了扶贫考核维度与中国贫困治理新体系对应和隶属关系，习近平扶贫工作重要论述中涵盖的目标体系、组织体系、工作体系、投入体系、社会动员体系、督察考核体系、内生动力体系等，基本上有相应的考核制度与其对应。第三，形成了覆盖有效考核所有要素的政策框架体系。无论是用于内部管理控制，还是用于外部责任监督，考核评估方案或制度都应该涉及考核目标、考核主体、考核客体、考核内容、考核指标、考核权重、数据来源、考核周期、考核步骤以及考核结果运用等。考察各类扶贫考核政策和各地扶贫考核实践，这些考核要素基本上在扶贫考核政策和实践中有所对应。

（三）考核价值观念日渐成熟，为脱贫考核提供优化导向

政府绩效评估的价值取向，是指政府在绩效评估过程中对其行为方向和利益所做的一种理性选择。价值取向作为政府绩效评估的灵魂，影响着评估的各个方面，从战略定位到指标的设计，再到评估主体的选择和评估结果的运用，无不深深地刻上价值取向的烙印[6]。改革开放40年，我国政府绩效管理不断完善。其演化过程究其本质是在公共价值指引下的自我重塑过程，其价值体系从单一、稳定转向多元动态，其管理由“控制取向”向“治理取向”转变[7]。反映在扶贫考核中，主要出现以下几个特征。首先，考核维度从单一、稳定的多元动态转变。一是贫困人口经历了收入考核到“两不愁三保障”为主的精准扶贫精准脱贫考核。二是考核主体从上级行政部门考核为主到多元主体考核监督转变。其次，考核导向以GDP为主转向注重脱贫实绩考核。贫困县考核由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。第三，从政府内部自上而下的政绩考核到多元考核方式转变。目前，按照要求和结合地方实践，扶贫考核包括第三方评估、交叉评估等。第四，注重“最严考核评估”与“减轻迎考迎检负担”相结合。在扶贫考核实践中，及时调整和纠偏，在减少报告报送，减少材料提交，减少抽查县数量，减少人员规模，减少填表报数等方面不断调整和改善。

（四）考核方法与技术不断创新，为扶贫考核提供质量保障

考核方法与技术是考核重要环节，其先进性、适当性以及合理性等特性，对于考核预期目标的实现以及考核的信度和效度具有关键性影响作用。首先，考核指标体系不断健全。例如《湖北省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核评价办法》规定，考核内容包括经济社会发展和精准扶贫两方面内容，经济社会发展考核仅占30%的权重，精准扶贫占70%权重，为精准扶贫机制创新提供有力的保障。其次，考核方法不断创新。考核评估数据来源扶贫开发信息系统、全国农村贫困监测等，引入第三方评估、交叉评估、媒体暗访等。第三，考核科学化水平不断提升。在考核流程方面，明确考核指标，采取平时考核与期末考核相结合方式，强化考核结果运用，形成了考核闭环；在考核主体方面，采用第三方评估，采取满意度调查等方式，提升了考核的科学性、民主性。

三、中国扶贫考核存在不足

（一）考核价值偏离注重“奖惩考评”而忽略“信息考评”

考评按照用途分类包括信息考评和奖惩考评，前者用于信息目的的考评，后者用于奖惩的考评[8]。评估就是让评估结果成为有用的信息，如果注意力只放在奖励上，那么人们就很难看清其他事情了[9]。评估的原因包括项目改进、责任承担力、知识生产、隐秘的动机等，除了奖惩考评和责任承担力，扶贫考核还应该包括“塑造性评估”，即“评估的结果要为项目改进提供指导性信息”[4]25。中国扶贫是大规模社会干预和伟大的社会实践活动，包括扶贫考核在内的所有扶贫工作和实践的最终目的是实现贫困人口稳定脱贫。扶贫考核一方面是为了确保扶贫责任制的落实，根据考核结果进行排名、通报、晋升、问责等是必需的。但更为重要的是，扶贫考核要为反贫困伟大实践提供信息，从而促进扶贫行动的改善。目前，中国扶贫考核政策和实践中存在忽略“信息考评”的倾向，在政策制定和宣传导向上突出“奖惩考评”。例如《中央单位定点扶贫工作考核办法（试行）》明确规定考核目标是“通过考核，激励先进，鞭策后进，进一步压实中央单位的帮扶责任”。

（二）考核指标不完善导致“绩效污染”和“绩效缺失”

精准设计扶贫考核指标体系，是推进精准扶贫、精准脱贫各项政策措施落地落实的重要抓手，是扶贫考核评估内容的具体体现，是开展扶贫考核工作的基本前提。衡量扶贫考核指标内容和结构是否全面、科学，评估结果是否可信、有效的一个重要维度是内容效度。内容效度是用来说明在绩效测试中所设置的测试项目、设计的测试问题在多大程度上能代表被测试对象实际的工作情景或者反映出被测试对象实际工作中所存在的典型问题[10]。没有被纳入绩效评估系统的真实绩效，称之为绩效缺失；与此相反，不是真实绩效的内容却被纳入绩效评估系统中的部分，称之为绩效污染。在现实中，一般建立的绩效评估系统既包括了真实绩效内容的一部分，也包括了绩效缺失部分和绩效污染部分[11]。如前所述，激发贫困群众内生动力体系是中国贫困治理新体系重要组成部分，但考核相关政策和考核实践中，有关激发贫困群众内生动力相对较少，因此存在“绩效缺失”现象。为了应付考核，很多基层干部将大量时间放在表格填写上，为贫困户做实事、解难事，反倒只能挤时间了，存在“绩效污染”现象。

（三）扶贫考核压力形成“政治行为”和“客厅阁楼效应”

绩效考核政治行为是指绩效考核过程中考虑了一些与绩效无关的因素，为了达到特定目的而故意扭曲考核结果的评价行为，包括考核者和被考核者实现自利目的而对绩效考核进行的操纵行为。测量者为了指标使其绩效比实际上看起来要好，只要有机会，就可能蒙混和扩大指标值，这是一种很平常的倾向，叫作“指标的腐败性”[4]158。考核监督中，评估者就像“邀请来家里赴晚宴的客人”，对于客人来说，餐厅是可见的，阁楼是不可见的，所以餐厅比阁楼要干净很多。被评估者会花更多精力去打扫餐厅而不是阁楼，甚至在打扫餐厅过程中将阁楼弄得更乱，比如将餐厅里乱七八糟的东西都堆到阁楼上去[12]。这种现象就是考核评估中的“餐厅阁楼效应”。在扶贫考核中，对于地方政府，无论是考核者还是被考核者，都存在压力巨大的问题，一些地方存在“仪式性评估”“形式主义评估”以及评估过程中的造假行为。督查考核是指挥棒，重视过程、忽视结果很容易让基层学会“见招拆招”，以形式主义应付形式主义，造成恶性循环[13]。

（四）考核方式不精准导致“外行评估内行”

第三方评估是绩效管理的重要形式，是一种必要而有效的外部制衡机制。第三方评估具有独立性、专业性、权威性等特点，能够给出独立评判。但从理论上分析，参与扶贫考核第三方评估，既需要对扶贫理论、扶贫政策以及扶贫实践具有较深的研究，同时对于政府绩效管理、评估具有丰富的理论功底、技术造诣和实践经验，才能按照科学的逻辑、技术和方法进行扶贫考核第三方评估。目前，我国引入第三方评估时间不长，尽管形式上完美无缺，但实践中由于参与评估的主体缺乏专业的知识、深入的研究，有些甚至是在校本科生和研究生，难免会出现“外行评估内行”现象。

四、进一步完善我国扶贫考核的思路

（一）对照社会项目评估理论，进一步完善扶贫考核总体框架

社会项目即“做好事”，是解决社会问题或者改善社会状况和生活水平[4]13。扶贫是对贫困者所处的资源稀缺状态进行的社会干预，目的是改善贫困者社会状况和生活水平，从而解决贫困引发的饥饿、健康、失业以及经济、生态等社会问题。社会项目评估是采用社会研究的程序，在一定的政治和组织环境下，系统地调查旨在改善社会环境和条件的社会干预项目的绩效[4]12。社会项目评估对扶贫考核具有重要借鉴意义，事实上，引起人们对评估研究极大兴趣的，是有关评估的争论[4]6。根据彼得·罗希等观点，社会项目评估包括项目需求评估、项目设计和理论评估、项目过程和执行评估、项目产出/影响评估和项目成本和效率评估等评估等级，这些评估问题各自具有自有其理的评估方式，评估等级相互之间具有逻辑依存性。对照社会项目评估理论，我国扶贫考核应该在以下方面进一步完善。首先，构建层级清晰且逻辑依存的扶贫考核框架。扶贫考核框架包括扶贫需求评估、扶贫项目理论评估、扶贫执行评估、扶贫影响评估和扶贫成本和效率评估。扶贫需求评估是对扶贫对象进行靶向确定，并对其需求进行确认和描述。扶贫项目理论评估是对扶贫干预活动背后所遵循的明细化的和隐含的理论、概念化设计进行确认和描述。如果项目的概念化设计无论得到怎样良好的执行，都不能产生预期的产出，则会产生“理论失败”。扶贫执行评估是对扶贫项目的过程、活动和项目的操作状况进行项目督导。当项目的实施没有产生真正的预期改善，则会产生“执行失败”。我国目前扶贫考核中的监督、考核、评价多数属于扶贫执行评估。扶贫影响评估是对扶贫干预预想的目标实现进行评估。扶贫成本和效率评估是对扶贫成本和绩效之间进行对比分析。其次，完善扶贫考核框架相对薄弱环节。从我国扶贫考核实践来看，基本上涵盖了上述扶贫考核框架，但各种扶贫考核之间分布不均匀，过多关注扶贫执行评估，扶贫影响评估和扶贫成本和效率评估相对不足，对于扶贫需求评估和扶贫干预理论评估重要性认识不足。在扶贫需求评估中，还存在贫困人口识别不够精准，扶贫干预初衷与贫困需求难以“情投意合”等问题。在扶贫项目理论评估中，习近平总书记关于扶贫工作重要论述等中国特色反贫困理论是中国扶贫干预的基本遵循，但中央脱贫攻坚专项巡视反馈情况表明，一些地方存在学习领会习近平总书记关于扶贫工作重要论述有差距，脱贫攻坚理论武装不够扎实等问题。

（二）对应中国贫困治理新体系，进一步优化扶贫考核内容和指标体系

如前所述，中国特色反贫困理论重要贡献是以习近平扶贫工作重要论述为引领，形成了中国贫困治理新体系。首先，强化脱贫攻坚目标体系考核。一是要注重“一达标”考核，确保农村建档立卡贫困户家庭年人均可支配收入稳定超过当年全国扶贫标准；二是强化“两不愁保障”考核，把解决“两不愁三保障”突出问题工作情况作为脱贫攻坚成效考核、督查巡查的重要内容；三是补充“一高于一接近”考核，增加“贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平”“基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”相关考核。其次，增加脱贫攻坚内生动力体系考核。当前，一些贫困群众脱贫内生动力不足，已成为影响脱贫攻坚顺利推进的重大障碍。如何有效激发贫困群众脱贫内生动力，是脱贫攻坚工作必须解决好的首要问题。在扶贫考核体系中，应该增加有关脱贫攻坚内生动力体系相关考核内容。第三，细化脱贫攻坚工作体系考核。例如，对于产业扶贫、就业扶贫、资产收益扶贫等应该根据各地情况，分门别类设计一些动态化、个性化的考核内容和考核方式。

（三）对标政府绩效治理体系，进一步完善扶贫考核保障体系

从政府绩效评估到绩效管理，再到绩效治理的演变过程体现了政府绩效研究范式的转换，也对政府管理提出了新要求[14]。政府绩效治理研究范式对于扶贫考核具有重要指导意义。从绩效产生的主体看，大扶贫格局下的政府、企业、非营利组织等主体以及扶贫考核主体和第三方评估机构等都对扶贫绩效产生影响；从绩效生产过程看，政府不仅是规制者，同时通过扶贫动员和考核评估机制的催化作用促进公共利益的再创造和最大化；从绩效的价值要素看，扶贫考核不仅要关注脱贫攻坚的结果，同时要关注脱贫攻坚结果背后的理论、政策、规范、程序等。对标政府绩效治理体系，首先是完善制度保障。要加强扶贫考核制度改革和创新，发挥制度的刚性作用，进一步增强扶贫考核制度的协调性和内在统一性。其次，完善机构保障。再次，强化人才保障，人才培养至关重要。

（四）对接乡村振兴战略，进一步扩大扶贫考核运用

2018年中央一号文件指出，要做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接。乡村振兴战略与脱贫攻坚有机衔接包括工作思路、政策支持、工作力量、领导体制、运行机制等方面统筹安排、协同推进。2019年中央一号文件进一步指出，要实行中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的农村工作机制，制定落实五级书记抓乡村振兴责任的实施细则，严格督查考核。同时要求各省市出台推进乡村振兴战略的实绩考核意见，并加强考核结果应用。首先，坚持分级分类考核。“分级负责、条块结合”矩阵结构有助于政策的执行，有助于农村工作机制的落实，也有助于分级分类推进乡村振兴战略。第二，坚持项目理论指导。理论是实践的先导，理论框架是推进乡村振兴工作的基本要求和行为假设，也是指导乡村振兴战略实绩考核的概念化设计，要以习近平新时代中国特色社会主义“三农”思想，构建乡村振兴战略的目标体系、责任体系、工作体系、投入体系。第三，坚持第三方考核。在乡村振兴战略实绩考核中研究探索第三方评估介入模式，规范第三方评估考核流程，加大第三方评估结果运用。