国务院机构改革70年来回顾与思考

刘 倩

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601）

一、改革历程回顾

（一）新中国成立至改革开放前国务院机构的演变

1949年10月1日新中国成立，1951年，政务院通过了《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，中国的第一次精兵简政开始展开。1954年，实施了第一个五年计划，并颁布了中国的第一部宪法，国家主席人选确定，国务院成立，我国基本的国务院机构体制框架基本形成。1956年召开了全国体制会议，会议提出要重新划分中央与地方的关系，确定各自的行政管理权。在1958年“大跃进”，人民公社化运动背景下，1961年下放的权力一律收回中央，采取“精简加集中”的方式进行改革。但是在“文革”时期，国务院机构形同虚设，各级的党政机关被当地的“革命委员会”所取代，国务院工作运转陷入停滞，社会陷入一片混乱。这种情况直到改革开放才得以好转。

（二）改革开放后的国务院机构改革

1.1982年改革

1981年，国务院部门数量达到了新中国成立以来的最大值，针对这个现状进行了改革。改革持续了三年时间，规模相对较大。1981年12月，根据全国人大四次会议的政府工作报告，国务院决定，在规定的时间内率先完成国务院各部门政府机构的改革。1982年1月13日，在中共中央政治局扩大会议上，邓小平提出，当下机构建设和运行的过程中出现了很多问题亟待我们解决。精简机构本质上是对体制的革命。随后，《关于国务院机构改革的决议》的通过标志着1982年改革正式拉开序幕。这次改革的重点是提高适应工作重点转移的能力，努力提高工作效率。改革后，国务院各部门机关工作人员总编制缩减了近2万人，国务院直属机构、办公机构、部、委缩减到了60个。在这次改革中，提出了“四化”干部方针，使整个干部队伍更加革命化、年轻化、知识化、专业化，减少了部分副职，废除了领导干部职务终身制，推行了干部离退休制度，并积极采取措施解决好干部离休退休后的安置问题。

2.1988年改革

七届全国人大一次会议上，提出并通过了《国务院机构改革方案》，该方案提出这次改革的任务是理顺关系、转变职能、精简机构和人员，提高工作效率，从而建立一个反映中国特色的、符合现代化发展要求的新型行政管理体制。这次改革解决了1982年改革留下来的大量人员“超编”问题，确定开展了“三定”工作（定职能，定机构，定编制）。这次对计委、机械委、电子部、石油部、航空部、水电部等12个国务院部委进行了撤销或者合并。这次改革第一次提出了转变职能目标，更好地适应经济发展，实行政企分开，改革后，国务院各部门工作人员共减少了1万人。

3.1993年改革

在十四届二中全会上，讨论提出并通过了机构改革方案。这是第一次在中央会议上讨论通过的机构改革方案。随后在八届人大一次会议上，提出并通过了《国务院机构改革方案》，这次改革强调转变职能、政企分开、减少政府对市场的直接干预、加强宏观管理、减少微观控制，将管理企业的权力下放，激活市场活力。改革要求国家计委、人民银行、财政部以及国家经贸委等综合经济部门，更好地将工作重点放在制定国家经济发展战略和规划上，制定合适的产业政策，使市场更好地发挥功能，政府做好宏观调控工作。这次改革强调综合经济部门和专业经济部门之间的关系也需要理顺，国务院各部门之间的关系也需要协调和明确划分，避免出现政出多门、权责不清的情况。这次改革将专业经济部门中一部分划分为经济实体，独立经营，一部分划分为行业总会，制定该行业的规则规范，直接隶属于国务院。这次改革明确了国家局的地位，它不再是国务院直属机构，而属部委归口管理。

4.1998年改革

这是一次改革力度最强、规模调整最广泛、机构变动最大的改革。在转变职能方面，它仍然沿袭了1993年改革的内容，提出政府在经济管理方面的作用是宏观调控，保持国际收支平衡，稳定物价，促进经济健康发展。那个改为行业总会的专业经济部门的职能是制定行业规划，进行行业管理，制定行业准入原则，引导行业结构合理优化。改革在权责划分方面，根据权责一致原则，合理将部门间的100个职能进行明确划分，避免出现权责交叉、互相推诿等问题。改革在精简机构方面，采取了强有力的措施，对工业经济部门进行大幅度精简，逐步撤销了煤炭、冶金等9个工业部，将电子部和邮电部进行合并，统一为信息产业部进行管理，把广播电影电视部改为广播电影电视总局，把国家体委改为国家体育总局，机构属性是国家直属机构。改革后，包括国务院办公厅在内，国务院机构数量总计52个，部委归口管理的国家局有19个。同时，国务院各部门内部的机构编制也做出了大幅度精简。

5.2003年改革

2001年中国加入了世贸组织，这次改革以科学发展观为指导思想，大力提倡经济社会和谐发展，整个改革围绕加强宏观经济调控，减少直接微观管理，加强执法监管为主题而展开。在国务院机构的改革中，为了符合政企分开、深化国有资产管理体制改革的要求，政府不再直接管理国有企业，设立国有资产监督管理局，把国家发展计划委员会改为国家发展和改革委员会。在加强监管体制建设方面，为加强金融监督，成立了中国银行监督管理委员会，为加强食品监管，成立了国家食品监督管理局，为加强安全生产的监督，最初由国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局现今改为国务院直接管理。这次改革改变了以往追求量上的精简，而将大部分的改革精力放在了调整国有资产管理体制，加强宏观管理职能，并加大了监管力度。在转变职能方面，进一步加强了经济调节、市场监管职能，明确提出要加强社会管理和公共服务职能，建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”具有中国特色的国务院机构管理体制。

6.2008年改革

在全面建设小康社会的新阶段，改革开放进入关键时期这个大背景下，这次改革逐步展开。2008年2月27日，在中国共产党十七届二中全会上，提出并通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》。《国务院机构改革方案》指出，这次改革的主要任务是转变政府职能、理清各部门之间的权责归属关系，推行第一批大部门制改革，建立健全宏观调控体系，完善工业信息、交通运输、能源环境、管理体制的建设，更加关注民生，提高公共服务职能的履行能力。国务院机构改革的主要内容：建立工业和信息化部、国家国防科技工业局，工业和信息化部管理国家国防科技工业局；原人事部、原劳动和社会保障部合并为人力资源和社会保障部，并设立国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理；组建交通运输部、国家民用航空局，交通运输部管理国家民用航空局；组建环境保护部、住房和城乡建设部，并由卫生部管理国家食品监督管理局；合理优化配置国家发改委、财政部、中国人民银行等综合经济部门的宏观调控职能，建立健全宏观调控体系，提高调控效率。这次改革是大部门制改革的“排头兵”，加强了对民生的关注，提高了公共服务质量，将一些职能相近的部门进行了合并，提高了行政效率。

7.2013年改革

在全面建成小康社会的决胜阶段，以习近平同志为核心的党中央领导集体提出了新一轮国务院机构改革措施。这次改革的重点仍然是放在转变政府职能，加强“放管服”改革，做好简政放权的工作，加强监管，提高公共服务质量。这次改革有一个大胆且极具创新的做法：在铁路方面，实行了政企分开，国家铁路局由交通运输部管理，铁道部的部分企业职能转移到了中国铁路总公司。这次改革成立了国家卫生和计划生育委员会、国家新闻出版广播电影电视总局；在监管方面，国家食品药品监督管理总局成立，国家海洋局、国家能源局重新组建。这次改革在经济新常态下改善了民生，促进了经济增长，优化了产业结构，促进了就业，激发了市场活力，推动者中国社会更好地向前发展，也推动着供给侧结构改革进一步展开。

8.2018年改革

在十九届三中全会上，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》这两个文件得以审议通过。这次改革涉及的政府机构众多，改革调整幅度较大，改革触及的利益很深，这次改革是这么多年以来最深刻的一次改革。本次改革中它秉持着大农业、大环境、大资源、大市场监督的改革思路。将一些职能有交叉的部门进行了合并整合，比如将国土资源部、文化部、中国银监会、保监会、国务院法制办公室、环保部等部门进行了撤销或合并重组，比如自然资源部、生态环境部、国家市场监管总局、中国银行保险监督委员会等；为加强退役军人服务保障体系建设，设立了退役军人事务部，等等。这次改革共有20多项改革设计出台，涉及的机构整改有80多个，影响十分巨大。

二、国务院机构改革的特征和趋势

（一）改革人员的精简化

1982年改革，国务院各部门机关工作人员总编制缩减了近2万人；1988年改革，国务院各部门工作人员共减少了1万人；1993年改革，国务院直属机构减少了6个，办事机构减少了2个，非常设机构减少了18个；1998年改革，包括国务院办公厅在内，国务院设置的组成部门减少了11个，国务院机构数量总计52个。

2003年到2018年的改革，根据精简高效权责一致的原则，推行了大部制改革，将职能相近的部门进行了合并整合，大大提高了机构的精简化水平。

（二）职能更加具有服务型导向

新中国成立以来，国务院机构改革比较注重量的精简，但从2003年改革开始，国务院机构改革更加注重质的变化，2003年改革强调政府加强宏观调控，减少微观管理；2008年改革强调民生，实行大部制；2013年改革强调加强“放管服”，简政放权，实行供给侧结构机构改革；2018年改革更为彻底，秉持着大农业、大环境、大资源、大市场监督的改革思路，实行了大幅度的机构整改。

（三）部门更加专业化

在国有资产管理体制改革这一块，1993年改革提出，国家计委、财政部、人民银行、国家经贸委等综合经济部门更好地将工作重点放在制定国家经济发展战略和规划上，加强宏观调控，减少微观管理；2003年改革不再直接管理，将国家发展计划委员会改为国家发展和改革委员会，将国家经贸委的部门职能并入国家发改委；2008年改革提出合理优化调控体系；2013年改革，铁路实行政企分开，将以前铁道部的职能交由国家铁路局管理，并由交通运输部管理国家铁路局，将以往铁道部的部分企业职能交由中国铁路公司管理；2018年改革将发改委的权力进一步分化，不再保留国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及办公室，国有重点大型企业监事会不再设立，其职能并入到国家监察委员会。

（四）改革逐渐走出“精简—膨胀”的怪圈

新中国成立以来，1961年实行的是“精简加集中”的改革方式，实现了暂时性的精简。“文革”时期，国务院机构运行出现问题，国家机关管理出现混乱。1981年国务院组成部门的数量达到了新中国成立以来的最高峰，国务院机构数量膨胀，达到了100个。1982年实行了机构改革，又暂时性实现了精简。但由于1982年的“定编不定员”的方针，使得国务院机构运转过程中出现了严重的超编现象。于是进行了1988年的改革。随后的机构改革陷入了“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈，直到1993年改革明确了问题根源才逐渐改变了这一现状。1993年改革第一次提出了转变职能，只有坚持权责一致，才会避免出现空位、缺位、错位等现象，只有明确权责和明确各个部门的行政管理权力，才会避免出现权责交叉，模糊不清等现象。从1993年到2018年改革，政府的职能定位逐渐清晰，2018年改革更是秉承了大部委改革思路，把职能相近的部门进行合并，机构改革也逐渐走出了“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈。

三、国务院机构改革的动力机制分析

（一）国家发展战略的需要

1978年12月，党的十一届三中全会指出，要将全党工作重点转移到建设社会主义现代化上。1987年10月，党的十三大提出了社会主义初级阶段理论。2003年改革，党的十六大提出，要发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，并以此当作目标。2007年10月，党的十七大明确提出，要加快建立职能统一的大部门制，加快推进政府机构改革，向“宽职能，少机构”的方向发展。2013年，党的十八届三中全会提出，要全面深化改革，切实转变政府职能，着力推进国家治理体系和治理能力现代化。2018年，党的十九大对当今社会主要矛盾做出了新判断，随后政府机构改革也围绕解决新的社会主要矛盾而展开。这些国家发展战略都对我国国务院机构设置和运行体制提出了要求，并围绕战略推行了一系列改革。

（二）公共管理的需要

新中国成立以来，社会主义改革和建设在不同时期都对国务院机构的运行体制和机制提出了不同的要求，以适应当时社会和发展的需要。特别是改革开放后，1982年党和国家存在机构臃肿、职责不清、干部老龄化等问题督促着国务院积极进行“干部四化”改革。1987年，我国国务院机构人员超编现象严重，由此推行了“三定”方针。1992年党政干部机构臃肿，层次繁多且重叠，许多单位部门人浮于事，效率低，没有做好服务等情况推动者国务院机构改革。1997年，机构十分庞大，政企不分，这些直接影响经济的发展，影响党和人民群众的关系，推动着国务院机构改革的展开。2001年，中国加入了WTO，面对着全球化的挑战，面对市场经济的要求，公共管理事务日益增多，这些都对公共管理的方法和手段提出了更高的要求。

（三）体制的弊端

国务院机构运行过程中工作流程复杂冗长，为了办成某件事情，获得中央财政资金，甚至出现了“跑部前进”现象，国务院机构中会出现多头管理的现象，以公务员管理为例，公务员的编制是中央编制委员会管理，具体的机构编制是由编委下边的编办负责；公务员人力资源的财政方面是由财政部负责；对于公务员的人力资源管理权力，属于公务员局，以往这三者分属于不同的部门，导致出现了分工明确但管理效率不高，互相制约，影响公务员队伍的长期发展等问题。2019年3月21日出台的《深化党和国家机构改革方案》中提出将中央机构编制委员会办公室收归组织部管理，使得公务员的管理实现了“人事合一”。但如何使得财政部门与管理部门更好地合作，避免各自为政、部门利益大过天的问题的出现，还需我们进行思考。

四、展 望

（一）信息化

1.内外联动

国务院机构改革需要注意内设机构的配置问题，尤其是在那些改革后进行合并重组的机构里推行信息化管理，避免出现“两张皮”现象。在办公方面，实行信息互通，技术共享，互相分享各自成功处理公共事务的经验，并对于单个部门无法处理的疑难杂症共同讨论，集思广益。

2.资源统筹

统筹使用各类编制资源，进行编制管理，可以有效管理政府机构人员，避免机构膨胀，人浮于事等问题，但编制管理可能会使得人事管理僵化，导致有能力的人没有编制进不来，进来的人不办实事，信息在一个闭环系统里，无法切实得到使用。信息化使得各类资源能够“活起来”，自由流通，打破闭环，提高各类编制的使用效率。

3.上下互动

2018年改革贯彻了大部委的思路，信息化可以使得大部委与其管理下的其他部门及时沟通，通过信息化管理及时将信息双向传递，减少中间环节，降低时间成本，帮助大部委及时了解情况并做出决策。

（二）善治

根据俞可平教授提出的善治八个要素对我国国务院机构改革进行未来展望，分别是以下几点：在合法性方面，善治要求国务院组成人员的权力根据民主和法治的原则获得，即根据人民选择和授权来决定，并通过合法的法律程序和政治程序，获得合法权。在责任性方面，善治要求国务院机构在公共管理中必须依法履行与该职位或机构相对应的在责任和义务。在回应方面，在公共管理中，国务院各机构必须及时有效对公民的诉求和建议进行负责任的回应，尊重公民的知情权和表达权。在有效性方面，国务院存在的目的是为了维护公共的利益，实现公共利益的最大化。