上海市垃圾分类政策规制考察——以长宁区新安公寓为例

程克元

（上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200234）

一、上海市垃圾分类的基本背景与宏观举措

（一）上海市当前的垃圾处理状况

上海市作为国际化大都市，秉承开放多元的海派文化，作为“新经济”城市的代表，树立起了中国城市文明的标杆形象，其发展模式为国内众多城市所效仿。但上海城市系统的建制也非尽善尽美，固体废弃物污染就是威胁上海可持续发展的典型问题，而这其实也是中国乃至整个世界的城市聚落文明的共性问题，其在上海等经济发达的地区尤为突显。

上海城市固体废弃物污染一方面可归咎于高消费、高废弃的现代城市生活方式。城市的发展与消费主义的兴起相伴相随，在消费经济观念横行的今天，废弃物的体量呈现爆炸式增长。在城市生活垃圾的回收处理上，由于上海长期以来实行异地（在城市周边）填埋为主的粗放处理模式，时至今日，上海周边的垃圾填埋场已基本处于饱和或超负荷运转的状态①；在寸土寸金的上海，极高的用地成本之下，填埋地已无扩张的余地。此外，填埋地的环城布局导致上海已然呈现“垃圾围城”的态势，环境污染具有高度的系统性和关联性，填埋物污染的扩散也使上海的其他环境要素的污染形势日趋严峻。以水污染为例，上海外围的垃圾填埋场形成了一圈封闭的垃圾填埋带，渗漏的填埋物切割了上海大部分地下径流；2018年的上海市水质检测数据表明，全市主要河流断面水环境功能区约有40%不达标，劣V类水质断面占比达到18.1%。

（二）上海市垃圾分类政策的演进与成效

上海对城市生活垃圾的投放管理始于20世纪80年代的垃圾袋装化收集制度，其主要目的是让市民养成集中定点投放垃圾的习惯，但对于垃圾分类回收则关注较少。1995年，上海开始实行“有机—无机”的垃圾二分制，同时将废玻璃和以废旧电池为代表的电子类垃圾单独回收。2000年，国务院建设部确定上海为全国城市生活垃圾分类试点的第一批城市之一，垃圾分类自此被正式纳入上海环保三年行动规划。试点之初，上海采用“有机—无机—有害—可回收”四分模式，主要在市中心的居民小区和公共场所（如车站、公园、商场等）中开展垃圾分类活动，并在全市推行垃圾分类减量工作。但这一统一化的垃圾分类方案并没有取得理想的效果。2002年，上海开始尝试差异化的“一市两制”模式：在垃圾焚烧厂的服务范围内，将垃圾分为“可焚烧—不可焚烧—废玻璃—有害”四种；在其他区域则实行“可堆肥—不可堆肥—废玻璃—有害”的四分方式。2007年，上海又改回了统一的“可回收物—厨余其他—废玻璃—有害”四个类别。在2010年上海世博会上，台北市的“无限宽带城市与城市垃圾处理”项目被评为“世博会城市最佳实践区”，引发人们对城市循环经济建设的重视。上海市很快将台北市的经验引入，改用“干垃圾—湿垃圾—可回收—有害”垃圾四分制。随后，上海于2011年在居民社区确定了更为灵活的“2+X”的分类模式：各区以“干—湿”垃圾二分制为基础，根据当地条件来添加其他类别。2014年2月，上海市政府第39次常务会议审议通过了《上海市促进生活垃圾分类减量办法》，并于当年5月正式实施。该办法从三方面比较系统地确立了上海垃圾分类的工作框架：第一，对城市生活垃圾分类减量工作的政府职能部门结构和基层部门的管理职责予以明确；第二，总结前期垃圾分类回收的经验，确定垃圾分类标准的操作细则；第三，激励与惩罚约束并举，积极引导公众养成良好的垃圾分类投放习惯[1]。这标志着上海垃圾分类政策框架初步形成，这一工作框架也一直沿用至今。

整体上看，上海市领导层对本市生活垃圾处理日趋重视②，近年来，相关规范性文件更是频频出台，如仅在2018年，上海就发布了《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划（2018—2020年）》《上海市家用分类垃圾桶技术规范（试行）》和《上海市家用分类垃圾袋技术规范（试行）》等规范，明确提出建立全程（投放—收集—运输—处理）分类的城市生活垃圾处理体系，并于2020年实现城市生活垃圾分类覆盖全市的目标。在2019年1月初，上海市十五届人大常委会第七次会议分组审议了《上海市生活垃圾管理条例（草案）》，着力将垃圾分类标准再细化，并启动主要针对中小学生的校园垃圾分类教育。

这些措施为垃圾分类的实行创造了有利的软、硬件基础。依据新的垃圾分类标准，市内沿街废弃物回收箱的标识已经更新至4万余个，3 050个社区的定时、定点废弃物回收站改造业已完成。生活垃圾的运输状况也有很大的改观，针对上海城市生活垃圾中湿垃圾占比例高的特点，专门配备了537辆湿垃圾回收车；对体量小、危害大的有毒有害垃圾，设置了14辆有毒有害垃圾收运车辆，并建设了48个垃圾中转站。此外，上海致力于垃圾分类政策向互联网的渗透，如在2016年创建的“上海绿色账户”微信公众号[2]，集绿色积分的查询、兑换、垃圾分类知识的普及教育于一身，同时与居民日常高频使用的微信手机应用高度关联，极大地促进了分类政策的推广。

二、上海市长宁区及新安公寓社区的垃圾分类政策

（一）上海市长宁区垃圾分类政策实施概况

为配套《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划（2018-2020年）》的实施，2018年长宁区也制定了本区三年垃圾分类行动计划：①在2018年完成对全区907个有条件建设专门分类垃圾收集箱房的社区完成标准化硬件设施的改造建设。将垃圾分类达标的社区提升至404个，达到全区社区总数的55.6%。②2019年要实现全区各社区垃圾分类投放达标，并要求垃圾分类示范街镇达到50%；此外，全区770个单位生活垃圾收集点的定时分类收集全面覆盖。③到2020年，预计实现90%以上的社区实现生活垃圾分类达标，达标社区将扩展至672个，完成全区各街镇垃圾分类示范街镇创建工作[3]。

在不同社区的垃圾分类政策上，长宁区在结合“三年规划”的基础之上，采用了“一小区一策”的方略：①对售后公房③，直接由区政府负责四分类标准化改造；②对商品房，则主要通过政府引导的方式推动社区自主改建；③对少部分老旧、空间有限或者较为开放的社区（如长宁区武夷路70弄的老式开放弄堂），以及分布较为集中的商铺（长宁区定西路的商铺区），考虑到它们设置专用垃圾分类箱房的空间不足，所以长宁区街道办分派了专门的环卫人员上门收运，使垃圾分类政策更全面地覆盖。

长宁区政府采取了委托第三方的方式开展分类垃圾的收运业务。为保障分类垃圾的分类清运，采用了“以桶换桶”的收运方式，并且每次回收都会对垃圾的类型、数量、清运时间等信息进行详细的台账记录。在2018年，全区已配有各类的垃圾清运车共计二百多辆。各类垃圾的收运方面：①干、湿垃圾实行“日产日清”，收运车次较多；②针对可回收垃圾，新建了新锦华可回收物分拣中心进行专门回收，具体包括定时回收和按需回收两种工作模式；③对有毒有害垃圾，长宁区专门建设了占地三百余平方米有毒有害垃圾分拣、中转贮存站点[4]，由于其日产生量相对较少，因此没有采用“日产日清”的回收方式，而是实行相对集中的预约回收制，具体来说：首先是经由社区告知所在街道办，再由各街道办逐级上报至区级政府部门，之后由区级政府部门委托本地的东联、高洁、西联等第三方环卫公司到社区回收，之后回运至有毒有害垃圾处理站点进行细分拣和无害化处理。

在开展垃圾分类基础硬件设施建设的同时，垃圾分类的社会教育工作也在着力推行。由于低龄孩童的行为可塑性大、代表着社会的未来面貌，对他们的垃圾分类教育能起到更好的效果、更具长远意义。长宁区在中小幼各年级开展了“垃圾分类进校园”的宣传教育活动，整个活动分为三个阶段：①在第一阶段，一是对垃圾分类活动的内容宣传。为此，长宁区少年科技指导站根据《上海市生活垃圾全程分类宣传指导手册》新修订了《长宁区学校生活垃圾分类宣传手册》，并结合小学和中学两个年龄段学生的不同认知能力，分别编制了小学版和中学版，并于学生入学时一并发放。其二，是对负责垃圾分类教育工作的教师进行了专题知识的培训。②第二阶段是活动的实际开展。一是将垃圾分类教育纳入到正式课程的范围内，二是组织由学生亲身参与垃圾分类体验活动，包括“节能减排垃圾分类网上行”答题活动、垃圾分类海报设计大赛、“变废为宝”DIY创意作品评比大赛和以高中生志愿者主体的垃圾分类宣传进社区活动，充分激发了在校师生的环保热情与力量。③第三阶段是活动的总结。一方面，中小幼教职工、高校教授和环保组织代表就垃圾分类课程、活动展开研讨、梳理经验，另一方面，向中小学生发起垃圾分类主题征文活动，分享交流心得体会。

长宁区还确立了纵横交织的多元监督体系。一是社区群众的监督。居民可通过写建议书、拨打12319城建热线投诉举报等等渠道反映不当的垃圾分类行为、提出意见。二是来自政府官方的监督。上海确立了市、区、街镇三级监督检查机制。如长宁区委在2018年11月召开的垃圾分类减量工作专项监督动员部署会上，公布了分类减量专项民主监督工作小组名单，部署了对垃圾分类减量工作专项监督方案[5]。三是来自第三方环保企业、组织的专业监督。长宁区政府在招标筛选后通过委托、授权等方式，与环保企业、组织展开了密切的合作，比如，长宁区市容局就委托了第三方环保单位对垃圾分类实施进行不定期巡查，并对基层不当的垃圾分类行为予以指导。四是来自物业公司、基层自治组织的监督。他们比专业环保人员、政府人员更为频繁地接触公众，易于开展日常化的监督；而且由于他们更加了解当地社区的实地情况，因此，能对本社区的垃圾分类提出更为具体化的意见、反映许多上级部门在制定规范时难以考虑到的特殊情况，起到了上、中层管理者与最末端群众之间的桥梁作用。

（二）新安公寓社区生活垃圾分类的开展

新安公寓是由长峰房产开发公司于1998年开发的小高层普通住宅，位于天山街道杨宅街道266号（安顺路158弄），地处上海市长宁区中偏东部，西北与东华大学隔街相临，东靠地铁3、4号线，南临安顺路。社区占地面积达13 911㎡，建筑面积为36 168㎡，总户数为260户，单栋居民楼高为13层，社区内的绿化率为35%，目前由长峰物业公司负责日常的物业管理④。

新安公寓垃圾分类的社区内工作主体除了社区居民、新安公寓业主委员会、新安公寓物业管理处之外，还有环保企业安排的专门的垃圾分类志愿者常驻社区，组织实行垃圾分类活动；结合社区外政府、环保企业和组织的不定时指导、监督，形成了社区内外联动的基本工作格局。

新安公寓生活垃圾分类工作大致经历了两个阶段。第一阶段是垃圾分类工作的预宣传、教育工作阶段，比如在社区街道旁拉起标有“垃圾分类 让社区生活更美好”的宣传横幅、张贴标明即将实施垃圾分类的政策公告、在单元门上张贴垃圾分类计划宣传页和普及垃圾分类的知识。这一阶段是为之后实施分类政策做思想上的准备。第二阶段是日常垃圾分类的正式实施。自2018年6月1日起，社区内实行垃圾定时、定点和分类投放，投放时间限于每日上午6:30-9:30和下午17:30-20:30。因该社区面积不大，所以只在社区南门处设置了垃圾分类回收站点。由于目前正值社区垃圾分类初期，完全依靠公民自主分类投放垃圾并不现实，因此，长宁区在各社区的分类垃圾回收点都安排了垃圾分类环卫志愿者，新安公寓也不例外。他们会在垃圾投放时间段内职守站点，其兼具社区垃圾分拣员、垃圾厢房管理员和垃圾分类指导员三种身份，采取“三员合一”的模式[6]，在保证分类工作质量同时，也节约了人力成本；此外，他们还担负着“绿色账户”积分的审核的职责。

投放站点设置了四个类别垃圾投放箱：有害垃圾、湿垃圾、干垃圾和可回收垃圾箱。相较于其他三类垃圾的黑字标识，有害垃圾因其更大的毒害性而被标识为更为显著的红色字体。为引导居民准确投放垃圾，各类垃圾投放口下方用图文列举的方式标明了各自所接收的具体垃圾类型，涵盖了大部分居民生活中的常见废弃物。相应地，为配合新垃圾分类箱的使用，原置于社区内北面的旧有垃圾箱于2018年6月1日全部拆除，并在原位上搁置了指示居民前往分类投放点投放的标牌。

作为上海垃圾分类的特色制度之一，“绿色账户”制度也在新安公寓的垃圾分类工作中得以运用。“绿色账户”积分系统由上海市废弃物管理处发起，联合有关社会企业共同投资建立，由上海惠众绿色公益发展促进中心负责运营。“绿色账户”以户为单位注册，居民可到社区所在居委会登记个人实名信息，而后会得到一个“绿色账户”积分磁卡；另外，本社区居民只能在本社区办卡和累积积分。新安公寓的垃圾分类积分刷卡时间基本与垃圾投放时间一致，是上午8:30-9:30和下午17:30-18:30。

账户中的积分可供居民消费。为此，上海市绿化和市容管理局、上海惠众绿色公益发展促进中心、支付宝、线下实体店等等企业合力创建了“绿色账户”积分消费市场。随着账户系统的发展，又陆续有光明集团、中国电信等几十家大型企业加入到“绿色账户”爱心企业中，提供可供积分兑换的商品和服务，比如公园门票、商品打折券等等。

“绿色账户”除通过物质奖励来激励居民遵守分类规则、养成分类习惯外，还量化了居民的废弃物抛扔情况，积累了基数庞大的居民废弃物抛扔信息数据，为分类状况的统计、后续政策的改进打下了信息基础。从长远来看，“绿色账户”只是上海计划布局的居民绿色信息档案中的一环；可以想见，在该档案形成后，若将其作为公民获取某些社会公共服务的考核标准，则无疑会大大利于生态城市的建设。

三、新安公寓垃圾分类的推行过程中的实务问题与应对

虽然上海的垃圾分类工作已有二十多年，但在起初的二十余年中，无论是上游政策还是中层、基层主体的政策执行，都未取得理想的效果；直到近年，在政府和环保企业的大力推进下，才有明显的进步。垃圾分类回收作为一个系统性、多环节的社会性环保工程，其中任何一个细小环节上的差错都会导致整体效果大打折扣。因此，对上游政策的制定、向下传导以及中、下层的实施等各环节中的细节性问题有必要作进一步明确和精细分析。为此，笔者针对新安公寓在垃圾分类中所暴露出的实践性问题这一个案，尝试分析并提出应对建议。

（一）新安公寓垃圾分类政策的底层实施问题与对策

1.居民逃避垃圾分类

新安公寓实施垃圾分类后，不少民众因垃圾分类操作带来的不便而出现了一些抵触、逃避垃圾分类的反应。笔者在走访时发现，社区内的个别居民为免于分类，会将混装的垃圾带出社区后丢入沿街的垃圾箱⑤。而这一问题在社区外的沿街垃圾箱上得到了印证——笔者在询问街边环卫工人后得知，较该社区实施垃圾分类前，社区周边街道的垃圾箱内垃圾量明显增多，有的垃圾箱已被垃圾装满，垃圾箱边堆放着容不下的垃圾；它们大部分都是用塑料袋装盛，内物类型复杂，具有典型的混合家庭生活垃圾的特征。

对此，有必要加强对社区出口的监管，防止居民外带垃圾。介于新安公寓是小型社区，只有北、南两个门，北门是较大的正门，门口有保安24小时值守，因此，可授予社区保安制止居民外带垃圾的监管职责。而南门是需要刷门禁卡通行的小门，其西侧紧临生活垃圾分类站点，因此分类站点的志愿者可顺带担起监督居民从南门外带垃圾的任务。不过，站点工作人员也只有在垃圾分类投放开放的时间内才在岗，要对社区南门的实行全时监控也存在一定的难度。

对比国外来看，如日本东京等城市因为社区垃圾分类系统比较成熟、公民的垃圾分类意识也比较高，所以大量撤除了沿街垃圾箱，公民会自主将垃圾带到家中后分类处置[7]。如果上海采取同样的做法，虽然会解决社区居民将垃圾扔到沿街垃圾箱的问题，但考虑到上海垃圾分类尚处初期，公民的垃圾分类意识还有待加强，并且有大量流动人口，一旦撤除沿街垃圾箱，那么很可能出现更严重的问题——街上行人乱扔垃圾。所以，目前应保留沿街垃圾箱。

2.分类志愿者的工作尚需改进

新安公寓的垃圾分类志愿者是一名五六十岁的退休妇女，文化水平不高，也不具有专业的环保教育背景，常常无法准确回答居民的垃圾分类问题；而且，上海目前的垃圾分类类别正在逐步细化、调整，因此对志愿者的分类教育要及时跟进、加强。但是，个人所能掌握的分类知识毕竟是有限的，所以，可借助“易代扔”等专门针对上海的网上垃圾分类检索系统来查询分类方法，并让志愿者为其做推广宣传。

目前社区内居民的自主分类情况还不理想，未分类或分类不充分的情况很常见，而且很多居民是将垃圾带到站点后才开始分类，加大了分类的难度。有时居民虽未完全分类就投放，但志愿者出于情面等原因，还是会为居民刷卡积分，事后再由志愿者分类。对此，一是应赋予志愿者指令居民自主完成分类的职权，而不是由社区志愿者代为分类；二是要设置梯度化的积分方式，并给予志愿者评估积分的自由裁量权，根据居民不同的分类情况有区别地赋分。

社区内志愿者没有配备专门的制服，而是着日常服装，分拣时也没有配备口罩、手套等等防护装备，甚至没有配备专门的分拣工具，卫生条件比较差。对此，日后可以为一定区域内的志愿者统一配备专门的制服（比如马甲）、分拣器等设备。另外，相关装备可用印有循环利用标识的材料制成，更加体现志愿者工作性质。

3.社区垃圾分类硬件的设置

新安公寓对公民的垃圾分类虽只有四类，但是在实际的垃圾投放过程中，还需要设立其他垃圾类别的才能让投放更为合理。比如大件垃圾类、建筑装修类垃圾。有学者对垃圾分类体系比较成熟的日本、瑞典等国家的研究后指出，大件生活垃圾因为占用空间比较大，难以进行压缩收运，宜采用定期收运的方式[8]。目前长宁区对这些特殊的废弃物还没有强制的分类规范，但实际上许多社区已经采取了自主的分类尝试。以新安公寓为例，像桌椅、橱柜等等大型板材，因体积较大无法被放入分类垃圾回收箱，志愿者就将它们集中置于分类箱房边一个库房当中，并定期由废品回收公司或政府的清运车来回收。

另外，考虑到居民到站点后再做分类的情况还比较常见，如果居民要外出的话，分类后再回家洗手会不太方便；而且很多废弃物在分类投放前需要初步清洁，所以有必要在分类站点安装水龙头等清洁设施。

（三）垃圾分类的上游问题与应对

1.垃圾分类政策稳定性与灵活性之间的平衡

现阶段上海垃圾分类的政策尚未定型，由于外地成功的经验借鉴、垃圾回收处理技术的改进等等因素都导致了垃圾分类政策的多变不一，即便是在同一个市区内相临社区，其具体分类回收的操作模式也有差异。上海市绿化和市容管理局环卫管理处副处长齐玉梅在谈到上海垃圾分类政策频繁变动时提到：“从一开始的全量填埋，到后来逐步有了焚烧，有了堆肥，直到现在各种技术都有的格局”[9]。

实际上政府作为垃圾分类的发起者，对真正适合上海的垃圾分类政策尚处摸索、借鉴域外经验的阶段，及时优化垃圾分类政策固然重要；但是，政策变动带来的问题也是不容小觑。一方面，分类标准的频繁变动直接增加了在最前端操作垃圾分类的公民的学习成本，引发诸多不便，招致了公众对垃圾分类的反感情绪。另一方面，从经济成本的角度考虑，国家之所以将北京、上海、广州等大城市列为垃圾分类的试点城市，很大程度上是因为当地有良好的经济、技术基础——垃圾分类的开展需要大量软、硬件成本集中投入，但其效益产出却与传统生产企业不同，是相对迟缓、分散和公益化的；尤其是在垃圾分类体系的初创期，投入成本的回收期较长，很难脱离政府的公共投入而实现高度市场化的企业自主运作；这也正是中国所有垃圾分类试点都是在政府的指导、补贴下启动的原因。基于此，垃圾分类政策的改弦更张必然带来软、硬件设施的调整甚至重建，比如分类垃圾站点的重新配置，这无疑会造成巨大社会资源的浪费，给政府和相关合作企业造成负担。

要让动态的政策与社会实况更为平滑地适配，第一，在分类政策实施前实行预评估是必要的，可以采用听证会、政府和学者交流会等诸多渠道来论证、预测其可行性、实施效果，之后再决定其是否推广落实。第二，域外的先进垃圾分类经验固然值得学习，但也要结合当前垃圾分类正处于起步阶段的具体情况。

虽然与其他垃圾分类较为成熟的国家相比，当前上海“四分类”是相对粗略的，如日本东京市部分地区的家庭生活垃圾分类就达到七种[10]，但相信随着上海垃圾分类体系的发展，分类方法、操作流程会趋于稳定成熟、完善，公民慢慢形成垃圾分类回收意识、习惯，政策实施效果、稳定性会进一步提升。

2.垃圾分类监管责任有待明确

居民生活垃圾分类的各环节涉及多部门的协同工作，由于环境卫生、房管、城市建设等多部门的介入，也使垃圾分类的监管趋于复杂化，再加上海因各区情况差异较大而采取了分步推行的垃圾分类策略[11]，因此难以在市一级层面做到步调一致，各地政府在各自垃圾分类工作的部署中出现了职权交叉、监管与处罚相分离等等问题。比如环卫部门虽然主管城市生活垃圾的分类，但依现行规范，他们并没有处罚权，仍要请求城市建设部门下的城管大队到场督察后，方可由大队向违法者发出责令整改通知书，且只有在行政相对人逾期不整改的情况下，经执法人员再度到现场审查、确认后才能予以罚款。

由此可见，监督垃圾分类的公权力配置还需进一步整合、强化，使责任框架更加明晰。另外，单纯依靠公权力来对大量细琐的垃圾分类行为进行监督是不现实的，因此有必要动员更多社会力量实现共同治理。对此，上海已经引入一些市场化的管理方法，鼓励能够提供环保产品和服务的企业参与到社会治理体系中来，比如上海静安区政府与小黄狗环保科技有限公司合作，使智能可回收垃圾终端系统入驻社区，可实现分类回收垃圾的当场变现，激发了居民垃圾分类的积极性。

四、基于当前垃圾分类状况的反思与展望

（一）城市生活垃圾分类回收目标的设定与实现

垃圾分类非一时之功，上海市人大常委会副主任肖贵玉在2019年1月的上海人大代表会上说：“在2018年，上海市每天生活垃圾清运量接近2.6万吨，年均生活垃圾产生量超过900万吨。”据估算，这些垃圾若用装载量为2.5吨卡车来运输，所需车辆头尾相接可绕上海市内环一周[12]。2019年，上海垃圾分类工作步入了新阶段，城市生活垃圾管理被提升为本届上海市人大的第一个立法项目，相关政策、立法进一步完善。2019年1月31日召开的上海市十五届人大二次会议表决通过了《上海市生活垃圾管理条例》，并于2019年7月1日起正式施行。条例的最大亮点在于加大了对垃圾违规处理的处罚力度：对违规处置垃圾的单位最高可处以50万元罚款；对个人混投垃圾且拒不改正的，可处以50元至200元罚款。另外，针对近年来兴起的外卖送餐行业的所引发的一次性餐具的污染问题，该条例也规定“餐饮服务提供者和餐饮配送服务提供者不得主动向消费者提供一次性筷子、调羹等餐具”，对逾期不改正的，最高可处以5 000元罚款。

虽然上海在《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划（2018-2020年）》中明确提出在2020年实现垃圾分类体系覆盖全市的目标；但从其他国家的垃圾分类的实践经验来看，日本与德国的垃圾分类自20世纪70年代开始，经历了长达四十余年才形成相对完善的垃圾分类回收体系[13-14]，以此观之，上海制定的这一目标显得过于激进。客观来看，上海从分类体系的初建、调整再到完善，可能还有很长的路要走，不宜抱有成事于数年内的期望，要做好稳扎稳打和打“持久战”的准备。

（二）城市生活垃圾分类之于生态城市的构建

在推行垃圾分类回收的同时，我们也要意识到，这只是构建理想生态城市的一个很小环节，其相关规范之于整个环保法体系，仅是属于资源循环利用法下的废弃物法律规范中的子门类⑥。2009年实施的《中华人民共和国循环经济促进法》专门在第三、四章分别规定了“减量化”和“再利用和资源化”的内容，明确地体现了绿色社会中的“3R”原则。值得注意的是，减量化（reducing）居于“3R”原则之首，旨在强调的是：在构建循环社会的行动策略的选择上，应优先考虑的是前端（垃圾产生前）减少资源的消耗与消费——减量化；其次，着力于后端的废弃物的回收直接再利用——再利用（reusing）；最后，如果资源无法直接利用的话，再将其归入物料循环的过程中——再循环（recycling）。而当前社会舆论却普遍将“垃圾分类回收”称为“减量（化）”——减少已经产生的垃圾量；但从法律规范内涵的角度来看，这是一种误读，“垃圾分类回收”本质仍属次优的再利用和再循环，而非严格意义上的“减量化”。

深层次的问题在于，当前偏重垃圾分类回收的策略在一定程度上反而导致了最重要的“减量化”被淡化、忽略。正如Catlin、Jesse R和Wang Yitong所指出：“消费者之所以会增量消费，或许可部分归因于其受到‘循环利用有益于环境保护’之观点的暗示——无论如何，循环利用的成本（比如循环设备所消耗的水、能源等等）是相对较少的。这样一来，消费者可能就会焦距到循环利用积极意义的一面，进而消解因为浪费资源而产生的诸如愧疚感等等负面情绪，或者将其作为正当化（过度）消费的一种手段。因此，一个真正有力的解决方法是：要既能使消费者参与到循环利用的过程中来，又能让他们意识到循环并不是一个完美的解决办法——减少整体消耗亦是可行之道”[15]。事实上，在经济性效率上，许多废弃物回收再造的成本要高于直接制造全新的同款产品的成本，比如某些废旧电池；从循环技术来看，有相当多的废弃物成分，目前缺乏将其纳入工业化循环利用的技术，比如电子触摸屏幕中昂贵的稀土元素。所以，提升减量化的地位是必要的。

从理论上看，相对于事后回收利用，尽管在生产、消费前端实行减量化的环保效果是诱人的，但在现代工业经济所催生的消费主义大环境下，人们的物质追求愈加以更多、更好、更新的形式强烈地表达，增质、增量——成为一种公共的、社会性的价值取向趋于正当化、普适化；而“减量”这一概念——无论是从现实物质社会的反面印证，还是在社会大众的观念意识中，都已然处于衰微之势，现行以推动事后端垃圾分类回收为重的举措（而非严格意义上的“减量化”）在很大程度上也折射出环保主义对强势的消费主义的一种妥协、让步。学者鲍金认为：“消费主义既不是自古以来就存在着的生活理念，也不是自然而然地生成的生活方式，就其本质而言，消费主义是服务于资本逻辑的附属性意识，是对大众的思想观念和行为方式发生着实质性影响和建构作用的功能性文化形式”[16]。如果说消费主义本源于非人类本性的外源因素（如资本、GDP经济指标），那么，如何从这种被一已之物所统摄的意识形态中走出？这可能是我们从消费社会走向生态社会所无法回避、需要紧迫且勇于面对的问题。

注 释

① 上海市建设协会副秘书长胥和生认为,目前上海本地对生活垃圾、建筑垃圾的处理能力已接近饱和。见《上海垃圾处理困局》,载《中国青年报》,2016年7月14日01版。

② 如在2018年5月30日,上海市市长应勇亲自带领开展上海市垃圾分类专题调研工作,对杨浦区的多个新老小区的垃圾分类情况、垃圾中转收运站点以及干湿垃圾处理中心的实际运转状况作了实地的考察,强调了“高标准、高质量、全程分类”的目标。

③ 售后公房是指城镇原公租房在经过住房制度改革之后,转售给原承租人的房屋。

④ 该数据由笔者从新安公寓长峰物业公司获悉。

⑤ 实际上,新安公寓周边的街道采用的“可回收垃圾-干垃圾”二分类；但是因为沿街垃圾箱数量多、分布零散,且缺乏监管,分类箱形同虚设。

⑥ 除资源循环利用法之外,环保法体系还包括:环境污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、能源与节能减排法、防灾减灾法、环境损害责任法。参见:黄锡生,史玉成:《中国环境法律体系的架构与完善》,载《当代法学》2014年第1期。