新时代公民选举权利的新发展

聂早早

（安庆师范大学法学院，安徽安庆 246133）

公民的选举权利亦称选举本体权利，包含选举权和被选举权，是适格公民依法参加国家代议机关选举或被选举为国家代议机关代表及特定公职人员的权利。选举权主要包含资格确认权、提名权、投票权，被选举权主要包括资格确认权、竞选权，两者都是涵盖多种权利的复合权利或权利集群[1]。

一、公民选举权利的新发展是新时代中国特色社会主义民主政治的必然要求

（一）十九大报告为公民选举权利的新发展提供了行动指南

公民选举权利具有多重属性，它既是一种政治权利（政治话语下它是人民利益、人权的一部分），又是基础性的公民基本权利，还是实定法规定的宪法性权利。在我国以法治方式保障和推进社会主义民主政治的场境中，民主政治、人民代表大会、人大选举、公民选举权利和人民利益、公民选举权利这些概念内在地紧密关联。

党的十九大报告为未来30年乃至更长时期国家、社会的发展擘画了宏伟蓝图，是执政党的理论纲领和行动指南。其中虽未直接提及公民选举权利，但在大会主题、新时代中国特色社会主义思想核心意涵、十四条基本方略等多处，就中国梦、社会主义民主政治、人民代表大会制度、人民当家作主、人民利益等有深刻的阐述。特别是在报告第六部分，专章论述“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”。强调“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主”，“要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治，积极稳妥推进政治体制改革”，“保证人民依法实行民主选举”。“加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由”。“加强人民当家作主制度保障，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”[2]，等等。

（二）公民选举权利的新发展契合新时代特征

从发展理念看：新时代要坚持以人民为中心的发展思想和贯彻新发展理念。以人民为中心，即发展为了人民、发展依靠人民、发展利益为人民共享；新发展理念，内涵着理论、制度、科技、文化等各方面创新，城乡、区域、经济社会等协调发展，以及全民、全面、共建、渐进共享。公民选举权利的新发展，突出了人民的主体地位和利益所在，是以人民为中心的发展观和新发展理念的贯彻体现。

从矛盾特征看：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，不再局限于落后的生产力和人民物质文化需要的矛盾。新时代人民美好生活需要多元广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治等方面的要求日益增长。公民的民主诉求、选举权利是美好生活需要的重要内容，是公民为维护自身生存和发展必须享有的最直接最现实利益。大力提升发展质量和效益，解决选举权利享有和行使不平衡、不充分的问题，是增强人民幸福感、获得感的有效途径，乃新时代奋斗总任务目标的应有之义。

从新时代的战略目标看：要努力实现“两个一百年奋斗目标”，从全面建成“民主更加健全”的小康社会，再到“人民平等参与、平等发展权利得到充分保障”的现代化基本实现，进而全面建成“物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升，实现国家治理体系和治理能力现代化”的社会主义现代化强国[2]。这一系列战略安排，彰显了新时代政治文明和人民权利的与时俱进，也充分预示以新时代为新起点，公民的选举权利必将展现新气象，实现更大的进步和发展。

（三）公民选举权利的新发展因应人大选举的现实需求

历史发展变迁的轨迹显示，我国公民选举权利总体呈进步趋势，权利主体意识逐渐觉醒，城乡选举权利由不平等走向平等，行权条件不断改善，选举过程愈加规范。但毋庸讳言，盖因选举文化后发而积弱、偏重经济发展而忽视政治权利行使的惯性思维等，实践中公民选举权利虚置情况不容乐观。（1）选举权利行使的水平质效不高。城乡发展不平衡，流动人口的选举权利因人户分离难以落实，相当比例的选民仅是偶尔参加过人大选举甚或毫无选举经历，直接选举的实际参选率偏低。虽然选举在我国不是公民的强制义务，参选率也不是衡量民主水平的惟一指标，但直选的实际参与率能反映公民在民主生活中是否“缺席”或“退场”；选举自主性、自由度欠缺。选民和代表对选举的认知不足，利益关联度低，意愿动力不强，全过程纵向参与少，在候选人提名确定、等额选举、投票选择等方面，指令安排成份较多、协商竞争元素较弱，其意义形式大于实质，在民主政治上的功能价值大打折扣。（2）选举权利被侵犯现象时有发生。由于组织动员不力等原因，选民对选举信息不知情，不了解候选人如何产生，有的虑及参选举率低会影响选举的有效性，导致有选民“被参加选举投票”。候选人情况大多由选举机构以简短书面方式向选民或代表介绍，获得当面推介自己以及与其他候选人同台竞争的机会少。选民和代表的知情权、提名协商权、投票选择权以及候选人的竞选权、表达权客观上被有意无意侵犯。（3）保障救济薄弱。对选举机构及工作人员侵犯选民知情权、“组织意图”干预投票自由权、不落实候选人竞选权，法律和实践尚无明确有效的救济渠道，侵权人也并不必然担责（只有极少数造成严重后果的才会追责）。选举组织与选举监督为同一机构，属于自体监督，缺乏独立性、中立性。诉讼救济范围狭窄，目前仅选举法和民事诉讼法对选民资格争议、刑法对破坏妨害选举的犯罪行为有诉讼应对措施，其他如因候选人资格、选举效力、当选效力争议均无法律规定的有效解决途径。

（四）公民选举权利的新发展是依法治国的逻辑结果

“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”，要“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[2]。依法治国的本质是崇尚宪法和法律在国家政治、经济、社会生活中的权威，根本目的是保证人民充分行使当家作主的权利，维护人民当家作主的地位。全面推进依法治国，必须科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

宪法、法律的权威和生命力在于实施。作为宪法赋予和选举法具体化的公民选举权利，只有依法自由行使，才有存在的价值。若只是空悬纸面而不能真实落地，这有悖法治的逻辑自洽。若“因权利供给不足则可能引发权利与供给的冲突”，“因公民政治参与不足和政治沟通不畅则可能引发参与危机”[3]，这是理应竭力规避的风险挑战。

二、公民选举权利对标两步走发展战略的目标预期

对应十九大规划的新时代两步走目标，立足时代视野和形势嬗变，回应公民对民主现实需求的合理关切，遵从政治文明与物质文明等“五位一体”协调发展、同步推进的科学规律，就表征民主选举含量的公民选举权利发展前景作出应然的前瞻和预期，对于助推其在战略机遇期获得新一轮的发展进步，具有理论和实践的双重意义。

（一）新时代两阶段发展目标预设

权利是国家和社会发展的动力，也是发展的结果。权利是有质量的，“提高权利质量是建设质量强国的必然结果”[4]。

当前，我国公民参加人大选举面临“三个转变”的态势：由国家法律平等赋权向公民自觉行权转变；强调选举的公平性向注重选举的竞争性转变；选举评价由简单考察参选量的增长向全面考察质的进步转变[5]。而在未来，国家发展的总体目标框架已经确立：“第一个阶段，从二〇二〇年到二〇三五年，……基本实现社会主义现代化。”“人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”；“第二个阶段，从二〇三五年到本世纪中叶，……把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”“我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升，实现国家治理体系和治理能力现代化。”[2]总目标既为公民选举权利发展的子目标提供了引领，同时也是制定子目标的支撑依据。

马克思在《哥达纲领批判》中指出：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”[6]，积极性权利的实现和社会发展阶段性水平难以割裂。在如何看待发展公民选举权利这一命题上，我们须坚持“四个自信”的政治定力，既要放眼世界民主大势走向，更要立足自身国情和话语体系，不搞沿袭固有传统制度止步不前的“呆板”，也不搞迷信复制外国模式的“翻版”，而是循序渐进地走出一条发扬人民代表大会制度的政治优势，合理借鉴域外先进经验的创新特色之路。故此，基于背景目标、基础条件、内生需求和发展动力，初步确定以下目标预设：第一阶段，公民选举权利发展侧重质的改善。唤醒“沉睡”的权利，促进法定权利向现实权利的最大限度转化，促进既有权利的真正落实和提质增效，达致选举权利实有和行使的质量水平显著提升。不盲目追求权利扩张，如果既有权利不能很好实现，那么扩张权利只有光鲜的形式感而无实质的获得感。进一步言之，该阶段法律赋权不是主要矛盾，关键是解决行权不力、效能不佳的问题；第二阶段，侧重量的扩张，时机条件成熟的前提下逐步扩大人大代表选举的直选范围。

（二）选举权利的行使质效显著提升

笔者认为，第一阶段“选举权利的行使质效显著提升”这个目标定位，表明其相对过去超越幅度较大、总体处于高位的水平，其内涵是丰富的，至少具有以下五个方面的特征描述：

第一，选举认知进步。选民和代表普遍有选举常识，基本了解人大选举的目的功能，知晓选举的程序规则，相当程度明白自己与代表、官员在政治上的相互关系，不再是“全然无知”“半知半会”“手足无措”。对选举有个人的利益见解，趋于理性。

第二，环境条件改善。国家和社会对选举的态度发生转变，更加重视选举的实际运作和权利保护，选举不应是搞形式、走过场。选举与选民、代表的利益关联度加强，选民的知情权、投票权得到尊重，宣传组织工作扎实到位。体现在选区划分、选民登记、选举通知、方便投票等环节注重落实选民权利，人户分离的选民能顺畅参加选举，农民工等流动人口难参选的问题得到妥善解决，全社会形成重视选举、参与选举的良好氛围。

第三，意愿动力增强。选民权利意识成长，选举权利的庄严神圣性成为大众的常识，权利不能随便放弃，更不容侵犯。参选和当选关系切身利益，对选举的兴趣和热情增加。表现为相对较高的真实参选率，大幅减少并最终杜绝公民“被参选”和违法的超额委托投票现象出现。

第四，质量效果提高。选举公开，包括选民名单、候选人信息、计票过程、当选结果公开。选举自主，是否参加选举、投票选择谁或弃权完全由选民决定，不受干涉。深度参与，选民和代表依法参与酝酿提名和协商确定候选人，不被排除在外。选举公正，候选人之间有适度的公平竞争，选举竞争性加强。选举有序，没有或极少发生破坏、妨害选举等违法犯罪现象发生。选举结果满意，当选情况总体符合选民、代表和选举机构的共同期待，选民和代表在参与过程中有实实在在的获得感。

第五，保障救济有力。对选举全过程，除选民、社会组织、媒体监督外，须有独立于选民和选举机构的第三方实施专门的权威监督。选举机构及其工作人员失职、渎职侵害选民知情权、选举权、被选举权，应依法追责。侵害公民选举知情权以及发生候选人资格、选举效力、当选效力争议，有诉讼等救济通道。

（三）稳步扩大直接选举范围

我国人大代表选举实行直接选举与间接选举相结合的原则，选举实践中直选的范围呈逐步扩大趋势。1995年选举法修订，将直选由乡级扩至县级。预计再经历数十年的发展，我国选举的直选范围由县乡级逐渐扩至设区的市级，具有切实可行性。（1）直选更具正当性。我国目前县级以上人大代表选举都是间接选举，与直接选举相较，再完善的间接选举在客观全面反映民意上还有缺憾。直选是民主更高层次的境界，它能直接、真实、准确地反映选民意愿，有利于密切选民与代表之间的联系，强化各主体相互间的监督及责任。（2）条件基本成熟。到2035年前后，基本实现社会主义现代化和国家治理体系、治理能力现代化，各项文明应处于较高水平，经过前期大量的民主历练和选举实践，公民参政能力、民主素养自然同步提升。至于直选中地区大、成本高、操作难等技术问题，均不是障碍。因为人口规模和土地面积并非参考指标，实际选举是逐级分解至县乡和各选区的，每个代表的选举是在某一选区进行的[7]。随着现代信息科技的飞速发展，选举的技术多元、效率提高、成本下降。邓小平在1987年即指出：“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。”[8]（3）目标渐进适当。笔者主张在设区市级直选，且仅限直选设区的市级以下人大代表，不搞全国、全省直选和官员直选（那是更长期的远景目标可能，另当别论），能有效降解政治风险。过去由乡级直选扩至县级，20余年的成功经验可资借鉴。

三、以改革创新推进公民选举权利新发展

选举权利不是孤立的，它在整个权利体系的存在和行使，既对其它伴生、促进性权利产生影响，也受到保障、救济性权利的制约。发展公民选举权利，既有个人主观因素，也有赖客观社会环境条件。“充分地享受权利，妥善地保障权利，从根本上讲，取决于众多的权利主体在人格尊严上的深刻自觉、在社会道德上的互敬互信、在制度运作上的积极行动。”[9]

（一）培育积极的选举文化

民主权利的质量与一国的政治、经济、文化发展水平正相关。我国对政治、经济的重视自不待言，需要强调的是文化因子的影响，亟待加强选举文化建设。选举文化以选举为内核、文化为载体，是公民对选举体系、选举制度、选举行为、选举过程、选举效能的一种认知、情感和评价，侧重精神和心理层面[10]。选举文化从属于政治文化、法律文化、公民文化，积极的选举文化蕴含民主理念、法治原则、权利意识，为选举制度发展、选举权利实现营造有利的社会氛围和外部环境，具有引领、激励、促进作用。为此，一要把选举文化纳入国家文化建设体系，旗帜鲜明地引导好建设好，不能轻忽、回避。二要经常性开展选举知识技能的教育培训，普及相关法律法规知识，着力培育公民的民主精神、权利观念和政治人格。三要鼓励公民广泛参与选举（包括党内选举、基层自治选举等非政权选举）实践历练，增加对选举的体验、认知和情感，形塑信仰选举、尊重权利的共识，催生参政热情。各级国家机关、人大选举机构及其工作人员，要克服选举的形式主义、官僚主义倾向，牢固树立这样一种理念，即在增进和保护公民选举权利方面，务必履职尽责、积极作为；在可能侵犯公民选举权利方面，必须奉行严格的禁止主义，保持公权力的谦抑。

（二）改革优化制度建构

这里的制度，不仅指向选举本身的制度（涉及选举权、被选举权等本体权利），还包括保障、救济、评价选举的制度（涉及保障权、救济权等延展性权利）。

1.增强选举动能。公民行使选举权利的自觉自主和意愿动力，源自选举的利益、便捷、公正和权威，如果选举结果与选民、代表没有利益关联，选举繁琐不便，他们没有在选举中获得国家主权者的地位和尊严，那么会看轻选票的价值。优化进路：一是选区划分方面。在以地域为主、单位为辅的原则基础上，适当提高选民利益同构度，加深选民与代表的利益关联，即把一定范围身份、职业、利益主张相近的选民尽可能划入同一选区。比如，针对工作居住集中的大量流动人口，可以为他们单独设立选区，分配代表名额；二是选民登记方面。改变以户籍地为主、居住地例外的登记规则，实行户籍地和常住地由选民根据参选便利和利益关联度大小自选登记，尊重他们的自主选择，因为有的流动人员已经融入常居地，在常居地有比原籍更多的利益，而有的则在原籍（如农村）利益更大。至于变更登记需要出具原选区选民资格证明，以及不能回原籍参选需要委托他人投票，则可允许利用各种电子网络平台传送相关证明和委托意见，这些电子信息能核实显示选民身份，可截屏或拍照文图存储打印，具备电子证据形态和法律效力，有效破解提供书面手续困难而口头电话无效的困境；三是强化当选代表和官员的责任义务。督促他们积极行权履职、服务反哺选民，谋求和维护选民利益，也可设重要领域专职代表。在法律规范上明确罢免理由（如违法犯罪、道德败坏违反纪律、工作不称职等），以便实践中对符合罢免条件的人大代表和官员实质性启动倒逼问责。

2.明确选举机构对选民的法定告知义务责任。人大选举中最大短板和深受诟病之处，就是选举机构未善尽选举通知义务，选民不知情，不知自己在何选区以及何时何地参加何选举，这直接影响选民的参选率、选举评价和选举价值的实现。投票前通知选民虽然在实际操作中有一些客观困难，增加了工作量，但这对于广大选民正常五年才行使一次的选举权利来说，必不可少。从防止侵犯选民的知情权、选举权出发，实行严格、积极的保障措施，是非常必要的。应修法明确，选举机构须在选举投票前履行对选民的告知程序，即在公告等一般性的“广而告之”外，还须针对选民逐人告知选举有关事项。当面告知的，告知人和选民双方书面签字作为回执；异地可采取有效的互联网手段告知并存档；对少数选民失联的，记录在案、两人以上签字备查。至于告知后选民是否参加选举，由其自行决定。对选举机构及其工作人员不按规定履行告知义务的，课以适当的法律责任。如此举措，最大限度地保护了选民的知情权，同时有利厘清选举机构是否告知的争议。

3.规范选举竞争。2010年修正选举法时增加了代表候选人与选民见面的规定，实效不彰，竞争的成分和规范性仍需加强。应适当丰富竞争的形式，明晰竞争条件、程序和限制、禁止事项，使选民更好行使选择权和候选人行使竞选权。

4.改进选举监督。由监察机关对选举实行专项监督，取代选举机构的自体监督。根据监察法规定，监察委可以向同级人民代表大会及其常委会派驻或派出监察机构、监察专员，对所有行使公权力的公职人员和有关人员实施监察，履行监督、调查、处置的职责。监察对象包括公务员以及选举机构中承担选举事务的群众自治性组织从事管理事务的人员，实现了全覆盖。对选举工作人员的职务违法犯罪，监察委依法调查处置，对选民、代表、候选人的违法犯罪和选举争议，分别移交主管机关调查处理并跟踪监督。

5.完善权利救济。选举权利作为公法上的权利，其诉讼案件理论上宜由宪法法院或宪法法庭审理裁决。为实施全面有效的保护，考虑现行体制和节约司法资源，建议在法院内设专门的宪法法庭或选举法庭，明确诉前须经选举机构裁决争议的前置程序，把未列入选民名单、候选人资格、选举效力、当选效力争议等均纳入诉讼范围。

6.实施选举评价。政治建设如同经济、社会、文化、生态文明建设同等重要，我国人大选举工作普遍虚化，根源之一就是缺乏选举评价约束机制，缺乏像抓经济工作具体实在的抓手。应借鉴精神文明建设等领域做法，建立由上级权力机关主导、社会各界参与、独立第三方实施的评价机制，围绕选区合理性、选民登记率、知情率、参选率、代表结构、竞争性、有序性、违法违纪、满意率等指标，采取定量定性结合分析方法，形成一套科学的评价体系，定期对选举过程、效能综合评价。评价结果作为督导、考核、推动人大选举工作的“约束”依据，促使选举“脱虚向实”，实现公民选举权利同步发展。

（三）创新应用选举技术

互联网、人工智能、移动通信等现代信息技术发展，以及电脑、手机的普及应用，为改进选举方法技术创造了广阔空间，极大地助力未来节约成本、提高效能、稳定参选率，有效保障公民选举知情权、投票权、竞选权，防止人工失误和暗箱操作。

1.关于信息公开。结合传统媒介宣传、召开会议、张贴告示、当面通知等形式，开设选举网站，利用电话、手机短信和QQ、微信等新媒介，全过程、全覆盖披露所有应公开的选举信息，克服信息闭塞、不对称的流弊。

2.关于选民登记。直接选举不局限常用的被动式人工“固定登记”、发放选民证模式，可并行选民主动式的网络实名登记，经选区网上审核确认资格后自行打印领取电子选民证。选民信息库自动生成，长期保存有效，方便后续“三增三减”的变动维护。

3.关于投票计票。目前人大选举采取设立投票站、召开选举大会、流动票箱三种投票方式，大多是人工写票计票，少数高层级间接选举实行人工写票、离线扫描仪读计票或在线电子票箱读计票。今后，选举技术可期换代升级：针对代表集中、规模不大、会场相对封闭的间接选举，宜广泛采用电子票箱方式，人工写票、机读计票，或者安装智能电子投票系统，投票人只要在座位上操作选举器，即可完成投票和实时计票，即刻显示结果；针对选区和选民分散的直接选举，除沿用人工写票计票、人工写票机读计票和智能电子投票系统外，还可视情推行网络选举，开发利用手机app专用平台、微信工具和登录选举网站，在完成选民身份资格验证后，即可投票选举，且能现场电视直播、网络直播，当然这是在前期网络登记选民的基础上配套适用的。网络选举，将使流动人员因交通不便、人户分离、远程异地而不能到场选举的难题迎刃而解，并在未来可能的设区市人大直选中凸显优势。此外，还可将日臻成熟的人脸识别技术应用于选民登记、选举投票环节，加强选举的真实性、便捷性。以上新式方法技术，有些已在国外选举和我国沪、浙、川等地局部基层自治选举中初步实践[11]，有些则属于设计构想。需要指出的是，现代信息网络技术在人大选举的创新应用，须以严密的安全性、准确性、唯一性、匿名性、可验证性为前提。

（四）有序推进选举实践

民主价值规范不等于政治生活现实，法律永远是实践而非逻辑，选举权利不可能直接从知识和制度中获得，实现的途径仍是丰富生动的选举实践。

1.始终坚持党的领导。现行宪法把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征”载入正文，党章明确“党是领导一切的”，进一步强化了党的领导地位。中国特色社会主义民主政治必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三结合原则。党的领导主要是政治、思想、组织领导，发挥定方向、控大局、稳秩序的根本保证作用，对于人大选举活动的顺利进行和公民自由高效地行使选举权利，意义重大。诚然，党的领导不能替代权力机关依法行使职权，尤其在酝酿推荐代表和官员候选人时，体现组织意图要广泛民主协商，在选举投票时可宣传引导而不可强制干预。

2.充分发挥权力机关的主导作用。虽然适格公民是选举权利的主体，但人大选举是权力机关领导下由选举机构具体组织实施的，其工作是否周密到位很大程度影响选举权利的正常行使。选举权利不会简单的自然生长、水到渠成，至少在现阶段乃至今后相当一段时期，依然要靠自上而下的组织动员、创造条件和提供帮助来实现，尔后逐渐向自愿自主参选过渡。在发展公民选举权利的进程中，各级权力机关担当建设者、维护者、促进者的重要角色，不可妄自菲薄、弱化职责。

3.稳控权利的发展进程。选举权利发展，对国家治理提出了更高要求，表现在国家承担保障的责任义务加大，公权力运行受到较多的制约，但权利也是有条件和边界的，必须依法享有、行使，不可能无限扩张，由此需要在发展权利和运行公权力间保持必要的张力，寻求适度平衡，否则会危害国家政治秩序和社会稳定，失序失范。同时，权利发展进程应坚持稳中求进的总基调，把好方向、力度和节奏。对于一些改革创新举措，要按先局部后全面、先试点后推广、先基层实践后国家立法的时序施行，切忌一蹴而就，欲速则不达。