向贫困宣战：中国农村扶贫阶段演变述论

王 东

（中共中央党校研究生院，北京100091）

中国作为一个农业大国，农村人口占总人口的相当规模。促进农村发展，改善农民生活状况，是国家发展的重要环节，也是实现共同富裕的关键节点。在这个过程中，推进农村扶贫工作、打赢脱贫攻坚战至关重要。这就要求我们从历史逻辑上，理清和反思我国改革开放以来的农村扶贫历史脉络。

一、农村扶贫的起点

从1978年改革开放到现在，我国农村扶贫的历史大致可分为三大阶段：第一阶段为救济，从1978年改革开放至1986年国务院贫困地区经济开发领导小组成立；第二阶段，从1986年至2013年，以开发式扶贫迈向“大扶贫”为主要特征；第三阶段，从2013年至今的“精准扶贫”，以“精准”为核心。按照中央规划，脱贫攻坚阶段将持续到2020年，随着经济社会的发展，届时国家贫困线标准也可能发生变化，这样扶贫脱贫工作将进入一个新的时期。

之所以把我国农村扶贫历史的起点定为1978年改革开放，而不是1949年新中国成立和1956年社会主义改造完成，主要基于以下几点考虑。

第一，1978年之前的中国，经济发展水平都比较落后，人民整体生活水平较低。1950年刘少奇在《国家工业化和人民生活水平的提高》中就曾指出，与世界许多先进国家相比，“中国劳动人民的生活水平，还是很低的。”[1]我国劳动人民还很贫穷，迫切需要提高生活水平，过上富裕的和有文化的生活。国家统计局的统计资料显示，1978年，国民生产总值是3 679亿元、人均收入是384.74元，中国农村家庭的恩格尔系数约67.7%，城镇家庭约57.5%。这些数字表明，中国当时是贫困国家，温饱问题还没解决。1978年，基尼系数为0.18。这一阶段，我国贫富差距还较小，而且国家整体处于较贫困状态，尚无扶贫的条件。

第二，建国初期，我国确定了优先发展重工业的赶超型经济发展战略，这需要把农业剩余转化为工业资本积累。在生产力水平较为低下的情况下，中国通过学习苏联，对农业和工业开展社会主义改造，建立了社会主义经济制度，并通过人民公社制度，运用工农产品剪刀差机制将农业剩余和一部分农业必要产品转化为工业化所需要的资本原始积累，也因此形成了独特的城乡二元社会格局。1955年10月党的七届六中全会（扩大）通过的《关于农业合作化问题的决议》提出，“现阶段要解决的农民问题是农业合作化问题……工业化的发展，要求农业合作化也不断发展。”[2]244决议认为，如果农业合作化的发展跟不上去，粮食和工业原料的增长跟不上去，后果就很严重，我国的社会主义工业化就会遭到极大的困难。在特定的社会历史条件下，也就是1952—1978年期间，国家通过直接农业税和工农业产品价格剪刀差等政策手段获得农业累积剩余6 100亿元。当时，无论从物质基础上还是治国方略上，农村贫困问题总体上是被忽略的。

第三，1978年以前，扶贫没有理论依据。1985年4月，邓小平会见外宾时说：“从1958年到1978年这20年的经验告诉我们；贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷[3]”。而1978年以前，我国的意识形态主要突出社会主义优越性。按照马克思恩格斯的观点，社会主义是在资本主义经济发达的基础上建立起来的，本质上是不贫穷的，但当时中国的实际情况是，中国的社会主义是建立在不发达的经济基础之上的，由于生产力水平比较低，贫穷现象在所难免本应是常识问题。但在“文革”期间，主流意识形态强调“阶级斗争为纲”，“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”。不仅如此，中国在自身经济尚不发达的情况下，还大量援助亚非拉民族独立运动事业，承担了与自身国力不相称的国际义务，加重了自己的财政负担。但在特定时代背景下，农村贫困尚未成为党和国家亟待解决的重大问题，农村扶贫缺乏相应的理论准备，更不可能采取相应的行动来开展大规模扶贫行动。

尽管我们把1978年界定为我国农村扶贫工作的开始，事实上在1978年以前，我们也组织了一些实质上的农村扶贫工作，相关工作主要集中于农业发展、分配以提高农民生活水平和救济三个方面。农业发展方面，国务院1957年6月发布了《关于加强当前农业生产领导的指示》，强调要搞好农业生产，提高农作物产量，指出其意义是“调解人民内部矛盾的一个最重要的物质基础”[4]239。9月召开的八届三中全会上，毛泽东提出“要着重宣传农业”。1960年召开的中央工作会议号召全民大办农业，大办粮食，全面落实以农业为基础的方针。1965年中央工作会议批准了《一九六六年国民经济计划纲要》，强调“省、地、县、社四级党委要把农业放在首要位置”。分配方面，毛泽东多次强调，不能剥削农民，我们是马克思主义者，不能剥削劳动者。1951年9月9日，在第一次农业互助合作会议上通过《中共中央关于农业生产互助的决议（草案）》，决议已经关注到“农村中出现两极分化的情况”[2]214。1963年中共中央批转《目前穷队的特点和支援办法》，其中提出“一九六三年，国家支援穷队专款二亿元，另有长期无息农业贷款四亿元，主要也是支持穷队的，这六亿元应该……改变一批穷队面貌。”[5]还提出了具体的工作方法和步骤，要求资金适当集中使用，采用打歼灭战的办法，按照先易后难的步骤进行；强调要有计划地解决贫穷大队的问题。针对改善农民生活水平，1956年4月毛泽东在中共中央政治局扩大会议上作的《论十大关系》报告中提出“要关心群众生活，特别要使工人、农民在增产的基础上增加收入”。救济方面，1949年全国各地灾害严重，特别是水灾最严重，全国有大约1亿亩耕地被淹，造成粮食减产120亿斤，“灾民约4 000万人”[4]305。1950年2月成立中央救灾委员会，“到1950年9月，中央人民政府拨出救济粮224 200万斤。”[4]305在贵州省，1954年5月23日务川仡佬族苗族自治县发生暴雨，为救济灾民，国家调拨粮食5万公斤，救济款27万元；1959年针对该县水、旱、冰雹灾严重，国家拨救济款23.7万元。四川省红原县在1958年至1978年上级补助收入1 114万元[6]。建国初到1978年的这些工作，基本都是以救济的名义开展的，而农村扶贫也正是脱胎于救济。

另外，当时还关注了全国不同区域的情况。1952年中央人民政府政务院发布《关于加强老根据地工作的指示》，提出“大部分老根据地生产恢复很慢……人民生活极为困难”[7]，要从恢复与开辟交通、增设贸易机构、一般贷款侧重、免纳一定时间的公粮等多个方面改善老区人民生活。1953年12月中共中央发文，特别提出在某些少数民族地区可以不推行农业生产合作社制度[8]661。

二、有救济的扶贫阶段

经过很长一段时间的经验和物质积累，在改革开放的大背景下，农村扶贫工作开始被提上日程。

把1978年作为我国农村扶贫历史的起点，主要有两方面的考虑：一方面是党的十一届三中全会以后，党和国家的各项工作都开启了新的征程，进入了社会主义现代化建设的新时期。农村扶贫工作也不例外，一个标志就是由救济转为扶持。另一方面是1978年后，中央开始对农村扶贫工作重视起来，地方政府也有了更鲜明的举措。

1977年安徽省委第一书记万里在全省范围内进行了农村走访调查，贫困和温饱问题给他留下了深刻的印象。后来，万里回忆时表示，当时深受刺激，难以想象中国已经解放了这么多年，竟然“不少农村还这么穷！”[9]在1979年召开的中央政治局会议上，陈云发表了题为《坚持按比例原则调整国民经济》的讲话，指出事实求是，先要把“事实”弄清楚，“革命胜利三十年了，人民要求改善生活。有没有改善？有。但不少地方还有要饭的。这是一个大问题。”[2]4271980年9月中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，指出在边远山区和贫困落后的地区，有长期“吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济”的生产队，人民群众对集体丧失信心，要求包产到户，我们应该支持群众的要求，可以包产到户或者包干到户，并要在一个较长的时间内保持稳定。就这种地区的具体情况来看，实行包产到户，是联系群众，发展生产，解决温饱问题的一种必要的措施。到1981年底，全国农村90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。到1984年，我国的粮食产量达到8 000亿斤，比1978年高出2 000亿斤；农民纯收入达到355.30元，比1978年增长1.7倍，年均增长达到16.5%，是历史性的突破。也就在这一年，中国政府向世界粮农组织宣布，中国已经基本解决了温饱问题。

改革开放后，中央加大对东部沿海地区的扶持，通过设立特区加快对外开放。同时，逐渐加强对“老、少、边、穷”地区的扶持，针对革命老根据地、偏远山区、少数民族地区和边境地区的贫困问题，坚持统筹规划和组织力量，从财政、物质和技术上给这些地区以重点扶持，帮助他们发展生产，摆脱贫困。

1980年，中央财政设立“支援经济不发达地区发展资金”。1982年把甘肃定西、河西及宁夏西海固的贫困集中连片区作为“三西”专项建设列入国家计划，进行区域性专项扶贫。1984年划定18个集中连片贫困区实施集中扶持。1984年9月，中央为此专门发文，指出改变贫困地区面貌的根本途径在于依靠当地人民自己的力量，按照本地的特点，因地制宜，扬长避短，充分利用当地资源，发展商品经济。要求纠正过去财政支持上的单纯救济观点，改革扶贫办法，突出重点，集中力量解决全国十几个连片贫困地区的问题。通知指出，要“对贫困地区进一步放宽政策……给贫困地区农牧民以更大的经营自主权”[10]540，对贫困地区减轻负担，“对贫困地区从一九八五年起，分别情况，减免农业税”[10]541。

各地方也结合实际，开始有计划地开展扶贫工作。有的地方是1977年甚至早在1976年已经进入这个阶段，但主要工作仍是从1978年后开始的。1979年2月，福建省民政厅从救济款中划拨出一部分，用于扶持贫困户发展生产，并在惠安县山霞公社做扶贫试点，后来把试点工作推向全省，共扶持了53 808户，30多万人口。1980年恢复成立福建省革命老根据地建设委员会，主要任务是有计划地分批分期扶持革命老根据地基点村的生产建设。1979年到1985年，共向全省老区发放国家扶持老区建设资金6 100万元[11]。例如四川省岳池县1977年以前政府每年拨出救济款和物资，扶助贫困户，1977年后扶助贫困户转为以帮助发展为重点，在资金、劳力、技术、经营管理等方面给予扶持。1983年地区、县民政局到苟角镇试点，始设“扶贫周转金”。以“无息有偿”的方式帮助贫困户发展生产，建立党员、干部包户扶贫责任制，动员各部门协同做好扶贫工作[12]。

总的来说，1978年到1986年有救济的农村扶贫工作，为1986年开始的开发式扶贫积累了经验，打下了基础。

三、开发式扶贫阶段

这一时期开发式扶贫理念的提出和关关做法的实施与最高决策层的认识转变有关，也与国内国际环境变化有关。1985年，邓小平指出和平与发展是当今世界的两大主题。和平为大规模扶贫创造外部环境，而发展实质就是经济发展，也是扶贫工作的条件，而邓小平对于共同富裕的理解在全党产生了极大影响，这就深化了开发式扶贫的地位和内涵。经过建国后几十年的奋斗，特别是改革开放后国民经济步入正轨，为农村扶贫工作创造了物质条件。但是，单纯地依靠救济式、输血式扶贫，无法实现根除贫困。这一时期，逐渐向开发式、造血式扶贫转变。

1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，统一和加强了对扶贫工作的组织领导。1986年7月，国务院贫困地区经济开发领导小组第二次领导小组全体会议宣布，在原来用于扶持贫困地区资金数量不变的基础上，新增加十亿元专项贴息贷款。同年，根据各地区实际生活水平，划定了贫困县的不同标准，在全国确定了331个贫困县。

（一）1986年之所以能够在全国范围内开启有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动，是有其深刻的政治和经济背景的。

首先，邓小平社会主义本质论的提出是理论基础。1985年3月，邓小平就指出公有制占主体和共同富裕是我们所必须坚持的社会主义的根本原则。尽管当时强调效率，更关注“先富”，但也充分重视化解两极分化、促进共同富裕。在这一阶段，邓小平的思想得到了不断的丰富。其后的1987年10月党的十三大提出“党在社会主义初级阶段建设有中国特色社会主义的基本路线”，也就是“一个中心、两个基本点”的基本路线。

其次，“和平和发展”是时代主题逐渐明确。与党的第一代领导人相比，第二代领导人世界眼光更加鲜明，经济建设更具务实精神。特别是邓小平，他是党的八大选出的六大常委中“唯一踏上美国国土的”[13]31，能够“以世界为背景思考中国的今天和未来”[13]31。从1977年底开始,党内高层领导出国考察和访问逐渐频繁,1978年华国锋出访东欧和谷牧率团考察西欧五国,形成了一个高级干部出国考察和访问的高潮，“对中国人的思想产生了类似的影响”[14]219，谷牧率团考察西欧与1978年底的中央工作会议和十一届三中全会一起“成为改革开放的三个转折点”[15]220。1985年，邓小平分析世界局势，概括为“和平和发展”两大问题。和平为大规模扶贫创造外部环境，而发展实质就是经济发展，也是扶贫工作的条件。

再次，经过建国后几十年的奋斗，特别是改革开放几年来的努力，国民经济步入正轨，为农村扶贫工作创造了物质条件。“从1950年到1983年的34年间，社会总产值平均每年增长9.2%，国民收入平均每年增长7.3%”[15]，“到1984年，农民基本上解决了温饱问题”[13]135，“到1986年，全国粮食总产量达4 200亿公斤，人均粮食400公斤，第一次达到世界平均水平”[13]135-136。

最后，农村贫困问题在国际上有舆论压力。改革开放打开了中国的大门，加强了中国与世界的沟通与联系。邓小平是“一位把中国带回世界的伟人”[13]34。1978年、1985年两度被美国《时代周刊》评选为封面人物，中国的国际形象也显得比以往更加重要。1986年7月10日，中国正式提出恢复中国在关贸总协定中的缔约方地位。而此前的1986年5月6日，英国《泰晤士报》发表了一篇题为《世界粮食计划署负责人英格拉姆说：中国人实现了自足但水平非常低》的文章，指出江苏省洪泽湖周围一万户面临挨饿的人家生活改善，但“类似的贫困依然存在，特别是在青海省、甘肃省以及宁夏回族自治区”。“据世界粮食计划署说，大约有一亿中国人生活在贫困线以下。”同时，文章还说：“中国当局开始让我们到多年来一直不向外国人开放的地区去，这样我们可以亲眼看一看那些地区的实际情况。”

（二）以“八七”扶贫攻坚为主的大扶贫工作

1986年到1993年期间，各级地方逐渐成立了专门的扶贫机构，规划专项资金，划出重点贫困县，通过区域瞄准确定扶贫对象，通过贴息贷款计划、以工代赈计划和财政发展资金开展开发式扶贫。

1994年3月，国务院制定和发布关于全国扶贫开发工作的纲领，公布实施《国家八七扶贫攻坚计划》。以此为标志我国的扶贫开发进入“八七”扶贫攻坚阶段，力争用7年的时间基本解决8 000万贫困人口的温饱问题。1987年10月党的十三大确定了“三步走”发展战略，其中明确1990年解决人民温饱问题。20世纪末，也就是到2000年，人民生活达到小康水平。而现实是1992年仍有8 000万人没有解决温饱问题，如果不能尽快扭转局面，到2000年，我们党将面临一个比较被动的局面。这样“扶贫攻坚”才更显迫切。

这期间，通过“增加扶贫投入”“在集中连片的重点贫困地区安排大型开发项目”“严格管理各项扶贫资金，努力提高使用效益”[16]等措施，在国家的大力扶持与各方面的努力下，到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。这意味着两亿多农村贫困人口的温饱问题得到解决。

为什么不以2000年为界，将这一阶段划为两段？主要是考虑到除了《国家八七扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》两个文件规定的时限，2000年前后的农村扶贫工作没有严格界线，即使依据文件，也会发现这个时段的工作紧密联系，相对两者的差异性，有更多的继承性，仍是定位在解决温饱问题，基本方针仍是“开发式扶贫方针”。

事实上，2001年后的农村扶贫工作仍是大扶贫为主要内容的开发式扶贫，到2010年，在党中央的正确领导下，在各级地方政府积极努力下，贫困人口辛勤劳作，我国扶贫事业取得了举世瞩目的成就，农民的生存和温饱问题基本得以解决，并由此开创出了出一条中国特色扶贫开发道路[17]。正是在这个基础上，2011年中央决定将农民人均纯收入2 300元作为新的国家扶贫标准，比2009年提高92%。

四、精准扶贫阶段

经过几十年的发展和对扶贫工作的关注，我国扶贫工作取得了显著的成效。1978年至2014年间，我国贫困人口累计减少七亿多，成效显著。然而贫困人口数量上的减少并不意味着我国脱贫工作任务减轻，面临的贫困问题依然严峻。在总结过去扶贫开发经验的基础上，为了打赢脱贫“攻坚战”，减少资源的浪费，真正保证扶贫的“精”和“准”。2013年，习近平总书记提出了“精准扶贫”的理念，并得到不断的充实和完善，我国扶贫工作逐渐进入到精准扶贫阶段。

精准扶贫是相对于过去的粗放型的扶贫而言的，它是实现高效脱贫的重要理念。通过近三十多年的不懈努力，我国的扶贫开发取得了举世公认的辉煌成就，但也存在一些突出问题，在具体工作表现为“谁是贫困居民”“贫困原因是什么”“怎么针对性帮扶”“帮扶效果又怎样”等不确定问题。2013年10月，习近平总书记在湘西考察时首次提出了“精准扶贫”的理念。这一理念一经提出，便受到各方面的高度重视。在顶层设计上，中央办公厅进行了精准扶贫工作的规划；各地方在这一规划的指导下，积极推进精准扶贫工作在当地落地。2014年3月，习近平总书记参加两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策，进一步阐释了精准扶贫理念。2015年6月习近平总书记在贵州又讲了“六个精准”，“精准扶贫”的概念和基本内容得以更加明确，这也标志着习近平扶贫理论的形成。

党的十八大以来，党中央对国家扶贫工作进行了全面的部署，将实现脱贫作为全面建成小康社会“最艰难的任务”和“突出短板”进行重点突破。党中央从决策部署层面，将脱贫攻坚摆到实现国家发展和共同富裕的一个重要高度，无论从政策制定，还是人员配备上都体现了部署的“高规格”。2015年11月，中央政治局会议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，向全党、全国各族人民发出了脱贫攻坚的动员令。2015年11月27日至28日召开了中央扶贫开发工作会议，这次会议也被称为“史上最高规格”的扶贫会。在国家的统一部署和充分重视下，精准扶贫工作的相关政策和人员配备更加完善和到位，扶贫资源向贫困地区集中发力并精准落地。

习近平总书记还充分重视对精准扶贫工作的经验总结和反思，为推进扶贫经验的推广进行专门研究分析，特别高度重视东西部扶贫协作。2016年7月，习近平总书记主持召开东西部扶贫协作座谈会，对闽宁扶贫协作的经验进行总结反思，表示必须坚持东西部扶贫协作，并充分重视和完善对口支援，“完善结对，深化帮扶”。东西部扶贫协作和对口支援是实现区域协调发展、优势互补、深化区域合作、拓展发展空间的重要措施，对于推进扶贫攻坚工作的实现具有重要的推动和保障作用。

在习近平扶贫理论的指导下，“精准扶贫”得到了有效落实，工作流程和政策体系逐渐完善。2015年11月29日颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，强调把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，并对这一方略实施的目标、应当坚持的原则和具体做法内容进行了规定。强调调动社会各方面力量，合力助推脱贫工作的完成。此外，《决定》从“六个精准”出发对精准识别、项目选择、资金落实、社会保障等进行了详细的规划和说明。聚焦“精准”，为提高农村扶贫开发的精准度、针对性和实效性，切实做到“扶真贫、真扶贫”做了详细的部署。

我国脱贫攻坚工作成效明显。2017年，江西井冈山和河南兰考县宣布脱贫，我国推进扶贫工作以来首次实现了贫困县脱贫。2013年至2016年，我国现行标准下的农村贫困人口由9 899万人减少至4 335万人，年均减少1 391万人；农村贫困发生率由10.2%下降至4.5%。事实证明，“精准扶贫”大大提高了扶贫的效果，首先减贫规模有了较大的扩大，同时也没有因为新标准的实施而出现减贫规模大幅度下降的现象。可以说，“精准扶贫”思想实现了我国扶贫历史上的一次伟大跨越，提高了贫困地区的内生动力和造血能力，实现了可持续精准扶贫，为实现彻底脱贫和长期发展稳定提供了保障。

五、结 语

从新中国成立至今，我国农村扶贫经历了从救济型扶贫阶段到扶持型扶贫阶段，经开发型扶贫阶段到精准扶贫阶段的转变。这是我国在马克思主义反贫困思想的指导下，探索中国式反贫道路的过程。根据我国不同的发展阶段的特征，不同时期的脱贫指导思想也在不断调整和完善。“精准扶贫”思想的形成，是当前适合中国国情、符合中国发展要求的反贫道路。党的十九大报告明确了今后一个阶段我国脱贫攻坚的目标，即到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。这也就意味着我国脱贫攻坚工作的胜利结束，进入到成果保卫的阶段。在党的坚强领导下，在“精准扶贫”思想的指导下，在一系列的政策制度的保驾护航下，我国脱贫攻坚一定会胜利完成，真正实现共同富裕，进入全面小康社会。