试论监狱指挥中心建设

李天发，李晓强

(中央司法警官学院，河北 保定 071000；北京市未成年犯管教所，北京 102614)

自2009年司法部明确要求各监狱建立监控指挥中心以来①司法部《关于加强监狱安全管理工作的若干规定》，司发通（2009）179号文件。，经过近10年的建设和发展，绝大多数省市的监狱先后建立了指挥中心，并作为监狱党委日常管理的中枢机构和战时处突的司令部，积极履行“指挥调度、情报管理、检查监督、警务协调、预防预警、应急处突”等职能②由于现行的法律法规没有对监狱指挥中心的职能统一规定，导致各省市对监狱指挥中心的职能规定不一，如北京市各监狱指挥指挥中心的职责为：“指挥调度”、“情报管理”、“检查监督”、“警务协调”、“预防预警”、“应急处突”；上海市各监狱指挥指挥中心主要有“检查监督”、“责应急处置”、“警务协调”、“监视监控”、“信息管理”等五项职能；浙江省各监狱指挥指挥中心主要有“视频监控”、“信息收集、汇总和处理”、“接警、处警”、“罪犯外出管理监控”、“巡查督察”、“统筹协调”、“证据固定”、“应急处突”等八项职能；江苏省各监狱指挥中心主要有“指挥调度”、“信息研判”、“检查督查”、“防范控制”、“应急管理”等五项职能。，取得了不少的成绩。但是，基于资金保障不力、科技应用不多等诸多原因，导致各省市监狱指挥中心的建设发展不平衡，一些监狱指挥中心建设仍然存在明显短板，管理应用水平距离实战要求差距较大。2017年8月，司法部监狱管理局下发了《关于进一步加强指挥中心工作的通知》，明确要求各省（市、自治区和新疆建设兵团）监狱管理局要加强局、监两级指挥中心的标准化建设、智能化应用、实体化运行和规范化管理。③司法部监狱管理局《关于进一步加强指挥中心工作的通知》，（2017）司狱字第152号文件。为了进一步加强新时代监狱工作建设，深入推进司法部《“十三五”全国司法行政信息化发展规划》中有关监狱指挥中心建设的相关规划早日实现，有必要对监狱指挥中心建设进行深入探讨。

一、监狱指挥中心概述

任何事物只要你知道它是什么，为什么，怎么做，我们就基本找到了问题的答案[1]。研究监狱指挥中心建设，我们同样需要知道它“是什么”、“为什么”和“怎么做”的问题。

截止目前，未见有学者或相关部门对“监狱指挥中心”的概念给予明确定义，即没有人明确回答“监狱指挥中心”是什么的问题。查阅文献可知，多数辞典把“指挥”的基本含义界定为“发令与调度”[2]，古时候主要是指军事机关及其指挥员对所属部队发布命令、组织他们作战或进行其他军事行动领导活动，现在泛指上级命令下级开展相关工作、实施相关活动而进行的组织领导。而“中心”一词，基本解释有三：一是跟四周距离相等的位置，二是在某一方面占重要地位的城市或地区;三是事物的主要部分。[3]依据“指挥”和“中心”这两个词的基本释义，再结合监狱指挥调度工作实际，笔者认为，所谓监狱指挥中心，从广义上讲就是监狱为集中力量高效处置监狱突发事件、监狱安防等业务系统及各个工作现场反应出的突出安全问题或隐患而依法设立的，专门从事指挥调度、应急处突、情报管理、警务值守、预防预警、检查督察等业务工作的机构或职能部门，以及实施专供实施指挥调度的场所。狭义的监狱指挥中心，即是指监狱对有关突发事件或监狱安全问题与隐患的数据采集、危机判定、决策分析、命令部署、实时沟通、联动指挥、现场支持等功能的指挥场所。

归纳起来，监狱指挥中心有五个特征：一是合法性，即是指监狱指挥中心及其工作人员在履行职责时，一方面必须依法取得履职的合法授权，另一方面必须依据相关规定组织实施指挥调度、警务值守、应急处置及其他相关活动。二是权威性，即与监狱其他拥有指挥调度职权的业务部门或机构相比，“监狱指挥中心”是监狱日常指挥调度的中枢机构，是监狱各类命令的最高下达者，是监狱战时处置的司令部，在监狱有权指挥调度的所有职能部门及机构中处于核心地位。换言之，监狱指挥中心不仅对监狱业务科室、监狱所属监管单位拥有指挥调度权，对监狱所有人员包括监狱领导都有指挥调度权。正如北京市女子监狱领导在其指挥中心成立时说，监狱指挥中心比其他的监狱业务科室高半格，监狱领导也要听从监狱指挥中心指挥。三是协调性，即是指监狱指挥中心对监狱职能部门及所属监管单位、包括对监狱工作人员的指挥调度，仅仅是下达相关命令、布置相关任务，并不涉及该项命令或该项任务的具体执行、具体办理。也就是说，监狱指挥中心通常只是去指挥某个业务部门、或是某个监管单位、或是某个工作人员去执行某个命令，完成某项工作。至于怎样去执行这个命令、完成这项工作，需不需要其他人员协助，需不需要资金及物资等事宜则不予过问。四是综合性，监狱指挥中心不仅仅对监管改造业务及其实施部门、或实施单位具有指挥调度权，同时，对为监管改造服务的思想政治、队伍建设、后勤保障等监狱所有业务及其部门，都有指挥调度权。五是有源性，即是指监狱指挥中心所实施一切指挥调度工作，必须要有相关情报支持，包括上级机关或领导的批示指示、所辖单位或本监狱之外的支援请求等信息，绝不能无情报、无信息凭空瞎指挥。

二、监狱指挥中心建设取得的成绩

各省市绝大多监狱根据司法部的要求，先后建立了本单位的指挥中心，并积极采取定编定责、建章立制等系列措施，不断加强其自身建设，确保规范且高效开展“指挥调度、情报管理、检查监督、警务协调、预防预警、应急处突”等业务工作，取得了很好的成绩。

（一）成立机构，定编定岗

为使指挥中心开展业务工作有较强的组织保障，目前绝大多数监狱都建立了“监狱指挥中心”这一组织机构，配备了专职人员，安排了专门工作场所，支持其实体化、实战化运行。如北京市各监狱设立的指挥中心是独立的正科级单位，全部配备两正（指挥中心主任和教导员）、四副（指挥中心副主任）6名领导，以及若干名指挥员（包括监狱特警队员），同时设立了指挥调度岗、视频巡查岗、情报研判岗、应急处置岗、警务值守岗、检查督察岗等岗位，规定每个岗位的工作职责；山东省未成年犯管教所和邹城监狱的指挥中心均为正科级建制机构，设主任1名、副主任2名、指挥员若干名。其指挥中心设指挥调度岗、巡查督查岗、信息收集岗和技术维护岗4个固定岗位，分别为履行相关职能。如指挥调度岗负责日常工作调度、点名报告、安全隐患排查和接警处置，巡查督查岗负责视频监控的网上巡查和回放倒查，信息收集岗负责日常信息收集整理、汇总上报，协助开展视频巡查和回放倒查等等。

（二）明确任务，界定职能

各监狱的指挥中心，均是本世纪初为适用新形势下监狱工作发展的需要而新成立的职能部门。对此，各监狱甚至各省市监狱管理局，先后制定相关规定，明确其工作范围及职能。如山海市青浦监狱指挥中心主要负责监狱警戒信息管理、警务协调、现场监控、应急处置、检查监督，以及对全监各分控平台业务的管理、检查和考核等工作；浙江省乔司监狱指挥中心主要承担视频监控、信息收集和处理、接警处警、巡查督察、统筹协调、证据固定和应急处突职能等职能。

（三）强化培训，提高能力

监狱指挥中心虽然是综合管理部门，但具体到视频巡查、情报管理、指挥调度、警务管理、应急处突等业务工作，专业性较强，技术要求也很高。为了不断提高监狱指挥中心工作人员业务水平，许多监狱都及时对指挥中心工作人员进行业务培训。如2014年至2018年，北京市监狱管理局每年举办专题业务培训班，对各监狱指挥中心领导及指挥员开展“情报管理”、“指挥调度”、“应急处置”等业务培训；2017年7月17日，云南省第三女子监狱开展了指挥中心业务知识培训，进一步提升指挥中心工作人员接警处警、应急处突、数据要情上报、重点夜巡罪犯、电子督查等方面的业务能力[4]

（四）认真履职，保障安全

近年来，各监狱指挥中心通过视频巡查、音频监听、现场检查、系统检索等方式，及时发现问题或隐患，组组指挥有关部门或单位采取果断措施解决，认真履行各项工作职责，确保监狱持续安全和稳定。如2014年10月27日早上8时许，浙江省监狱指挥中心通过视频监控，发现刑释人员俞某在监狱办公楼、民警餐厅附近观察徘徊，便立即派出4名应急防暴队员跟踪监控，同时联系当地公安机关将其控制后由其户籍所在地派出所带走处理。事后调查得知，俞某在服刑期间多次违规抗改受到处理，因而心怀不满，多次扬言刑释后要炸掉监狱办公大楼及报复监狱民警。幸亏俞某释放后前来踩点时被及时将控制，避免了一起可能危及监狱安全及人身安全的事件发生。[5]

三、当前监狱指挥中心建设存在的问题

如前所述，绝大多数省市监狱的挥中心建立，积极开展工作，取得了不少的成绩，但与新时代“数字法治，智慧司法”视野下监狱安防事业的要求相比，国内监狱指挥中心建设主要还存在下列问题：

（一）功能定位不准，情报主导警务的指导意识不强

在监狱各业务职能部门的功能定位中，指挥中心的定位到底是什么？监管业务部门？信息化建设部门？还是综合协调部门？目前司法部没有统一规定，各省市不统一。如目前除江苏省、辽宁省、新疆自治区等少数几个省市监狱管理局成立了有独立机构并实体运行的指挥中心外，其他省市监狱管理局的指挥中心都没有独立机构，也没有实体运行，其中山东省、浙江省、黑龙江省等省局的指挥中心由狱政处主管，北京市、重庆市和广东省由狱侦处主管，四川省、海南省由信息技术部门主管，上海市是由公安处主管。位置决定思维，思路决定出路。监狱指挥中心的业务归哪个部门主管，其业务中心自然会偏向该业务部门。因此，虽然部分省市监狱管理局及其所属监狱的指挥中心承担有情报收集、研判及处置等职责，或多或少也树立了一些情报主导警务的思想意识，但终归不是主导思想，不是核心意识，进而无法起到决定性、方向性的作用。

（二）职责不统一，任务繁杂多样

各省市监狱指挥中心的职责，除了具有“视频监控、接警处警、指挥调度、应急处突”等基本职责之外，有的还担负外出押解、狱内消防、监狱大型警务活动保卫等其他多种任务，且各省市监狱的差别还很大。如浙江省某监狱指挥中心的职责主要有“视频监控”，“信息收集、汇总和处理”、“接警、处警”、“罪犯外出管理监控”、“巡查督察”、“统筹协调”、“证据固定”、“应急处突”八大类共21项职责。

（三）机构性质不明确，隶属关系不统一

司法部虽然明确要求各监狱建立监控指挥中心，但并没有明确它是否为独立机构？是否为实战实体部门？如果不是独立部门应当归哪个业务部门关心？在省局归哪个业务处室管辖？因此在实际工作中，有的省市其监狱的指挥中心是独立机构，属于监管改造类业务科室。如山东省未成年犯管教所、山东省邹城监狱和北京市各监狱的指挥中心均为独立正科级机构，属于监管改造类部门；有的省市其监狱的指挥中心不是独立机构，也不属于监管改造类业务科室。如海南省美兰监狱和乐东监狱、广东清远监狱和女子监狱、四川省雷马屏监狱、黑龙江省部分监狱也没有成立独立的指挥中心。

（四）信息化保障不力，智能化水平较低

总体上看，上海、江浙及广东等东部沿海地区的指挥中心建设中，资金雄厚，现代科技应用较多，信息化程度较高。如南京女子监狱2011年以后的连续5年来，年平均投入达300万进行信息化建设，目前已经建立了由视频监控、语音监控、通信监控、智能感知、生物识别、无线定位、物联网等先进技术组成的安防系统，同时还建成了集成度非常高的智能管理大平台，实现了信息共享、互联互通、信息智能推送、预警自动生成、重点自动提醒等功能。这个大平台囊括政务内网、政务外网、教育专网等三个应用平台，共拥一个统一门户，形成以罪犯数据、干警数据、管理数据为主体的大数据库，分支延展罪犯改造、指挥调度、政务办公、警务人事、审计监督、狱务公开、教育矫正等专业系统，大平台实现了“纵向贯通、横向集成、共享共用、运转高效”的智能优势，促进了“信息流、工作流、管理流”的有机融合，较好地解决了信息孤岛现象，显现了“一人采集、全员共享，一证登录、全网漫游，一站集成、全警运用”的愿景。但是，在其他一些省市的监狱指挥中心建设中，由于资金缺位，加上有的领导对此项工作不重视，进而导致监狱指挥中心现代科技应用较少，视频监控的设施比较落后，智能化程度很低，严重影响了监狱指挥调度工作的开展。

四、完善监狱指挥中心建设的建议

为全面落实党的十九大报告中关于深化依法治国实践的要求，2018年1月23日，司法部以文件形式正式印发 《关于加快推进司法行政改革的意见》，明确了“健全完善司法行政执行体制”等5方面85项改革。其中在刑罚执行体制的健全与完善方面，重点围绕牢固树立治本安全观，继续深化监狱体制和机制改革，健全完善社区矫正制度。[6]加强、完善监狱指挥中心建设，是确保监狱持续安全、落实“数字法治，智慧司法”的重要措施，是实现依法治监的应有之义。针对当前监狱指挥中心建设中存在的问题，建议从以下几个方面来完善。

（一）树立情报主导警务理念，指导监狱指挥中心建设

情报主导警务在20世纪90年代初起源于英国，后在美国、加拿大、澳大利亚等国推行，被我国公安机关首先借鉴后取得了较好的成效。①最初，情报主导警务是基于对犯罪团伙和重特大犯罪分子的管控而提出的，是一种主动的、预防为主的模式。随着实践的发展，它逐渐成为一种整合资源、提高效率的工作机制、管理模式，其目的是强化情报收集、制定打防犯罪策略，并确定这些工作的重点目标，形成统一的控制战略。自2003年我国公安部提出“情报主导警务”的战略以来，各地公安机关结合自身实际进行了探索和实践，并取得了较好的效果。参见蔡海南,张浩凯,张林：《情报如何主导警务——情报导警的内涵及发展层次》，载《湖北警官学院学报》2011年第5期，第104页。对监狱而言，情报主导警务即是主导监狱警务，是指通过监狱情报的收集、传递、研判，预测可能发生的事件或案件并发布预警信息，研究监狱发展变化的规律和特点，为监狱具体事务与宏观发展决策提供依据、引导警务工作重点的工作模式。监狱指挥中心要有效发挥其指挥调度、预防预警、应急处突等职能作用，必须树立情报主导警务的观念，必须建立和实施监狱情报主导警务的工作模式。当前，有的领导特别是监狱的主要领导，自己就没有树立起监狱情报主导监狱警务的理念，对情报主导监狱警务的重要性认识不足、研究不多，不能把它摆到推动全局工作实现新突破的高度来对待,进而对如何以情报为主导推进监狱安全防控的思路不明确，方法措施不多，工作被动敷衍，成效自然不太明显，甚至是根本没有成效。对此，各级领导要从自觉践行党的十九大报告精神、落实总体国家安全观的政治高度，认识加强监狱情报主导监狱视野下监狱指挥中心建设的重要性和紧迫性，认真研究对策，积极组织实施。同时，全体监狱警察也要树立监狱情报主导监狱警务的意识，积极主动或密切配合情报主导监狱警务各项工作的开展。

（二）明确职能定位，统一监狱指挥中心建设

针对各省市监狱指挥中心建设中存在的 “功能定位不准”、“职责不统一，任务多种多样”、“机构性质不明确，隶属关系不统一”等问题，司法部应当制定《监狱指挥中心管理规定》、《监狱指挥中心管理办法》等类似规定，进一步明确监狱指挥中心的职能定位，明确其主要任务，缕顺其隶属关系。然后，各省市再结合本地区实际，出台相关建设标准及工作细则，切实加强监狱指挥中心的规范化建设。同时，针对当前监狱系统反恐防爆和应急处突的需要，各监狱的指挥中心应当设立为有独立编制、独立机构和实体化运行的职能部门，配齐配强值班指挥力量，强化对警力的统一调度指挥。关于指挥中心的功能定位，笔者认为它既不应当属于监管业务部门，也不应当属于信息技术部门，而应当是综合协调部门，并且由所在单位的主要领导直接分管，相关副职领导协管，只有这样才能真正实现指挥中心 “信息畅通、快速反应、统一指挥、高效处置、规范运转”。

（三）提升民警素质，助推监狱指挥中心建设

任何工作均是由具体的人来组织和实施，监狱指挥中心的工作亦是如此。同时，木桶短板原理告诉我们，一个团体中能力最低的人决定了这个团体整体的能力和水平。因此，提升指挥中心每名干警的政治修养和业务素质，是助推监狱指挥中心整体工作能力和水平的根本途径。具体而言，各省市监狱管理局及各监狱可以通过下列途径来提高监狱指挥中心干警的综合素质：一是经常组织指挥中心民警学习相关政治思想与理论，使其牢固树立全心全意为人民服务的宗旨意识，强化政治引领；二是自己举办专题培训班，邀请实务部门的专家或高等院校的学者来给指挥中心民警讲授“情报收集与研判”、“指挥调度”、“预防预警”、“应急处置”等业务知识；三是选派指挥中心民警参加上级机关、高等院校组织的“谈判技巧”、“应急处置”等与监狱指挥中心业务有关的专题培训，丰富参训民警的知识，开拓他们的视野；四是根据工作需要，适时组织开展 “监管业务知识”、“应急处突技能”、“监管科技应用”等主题的岗位练兵和技能比拼活动，使每名指挥人员能熟练掌握监管业务知识，熟练掌握指挥中心相关软、硬件的操作流程，熟悉各类预案、处置方法和处置流程，提高专业水平和业务素质；五是制定考核办法，依据岗位职责严格考核管理，奖优罚劣，激励指挥中心民警不断提升自身素质。

（四）加大科技投入，支撑监狱指挥中心建设

2017年7月司法部在《“十三五”全国司法行政信息化发展规划》中明确指出：在“十三五”期间，全国司法行政系统要“实现指挥快速精准化。统一的全国司法行政指挥中心体系全面建成，广泛运用物联网、移动互联网、大数据分析等新一代信息技术，准确把握司法行政全局态势，科学精确决策，实现可视化、扁平化指挥，预警预判、快速响应和应急处置能力有效提升”，要“建设以司法部信息指挥中心为龙头，各省（区、市）司法厅（局）信息指挥中心、监狱管理局及戒毒管理局指挥中心为重要节点，部、省、市、县贯通的四级指挥网络，建设纵横联动、平战结合、反应迅速、指挥顺畅的应急指挥平台”。①司法部关于印发《“十三五”全国司法行政信息化发展规划》的通知，司发通【2017】75号文件。2018年10月28日至29日，司法部在内蒙古自治区呼和浩特市召开全国司法行政信息化工作推进会时，傅政华部长明确指出 “要把信息化建设摆在司法行政工作的重要位置，作为推进法治中国建设、当好党委政府建设参谋助手的重要内容。要聚焦难点重点焦点，强力推进，以时不我待的责任感，只争朝夕的紧迫感，扎实推进信息化建设。”。[7]因此，强化新科技在监狱指挥中心建设中的应用迫在眉睫。各省市监狱管理局及各监狱应当按照司法部印发的《“十三五”全国司法行政信息化发展规划》和《“十三五”全国司法行政科技创新规划》,积极构建司法行政应急指挥、执法管理、公共法律服务、政务管理四大平台,确保实现互联互通、业务协同、数据共享。建设中特别要注意以云计算、大数据、物联网、智能管控等科技手段为支撑，将实际业务与信息技术充分融合，建立实体型指挥中心，构建信息通畅、快速反应、统一指挥、高效处置、规范运转、联防联动的指挥体系；要切实将警戒设施、规章制度、日常管理、队伍管理，后勤保障等安全管理要素有机整合，无缝嵌入省级监狱管理局、监狱两级指挥调度平台和监区业务集成平台，充分运用监控终端、移动执法终端等进行日常执法、安全排查、信息采集、数据传输、指挥调度、巡查检查，实现各业务领域系统兼容、数据共享、协同发展，促进信息技术在指挥中心建设工作中的深度应用；要依托智能安防应用系统，促进“人防、物防、技防、联防”有机结合，实现精准管控和智能指挥，打造安全防范体系新格局，确保监狱持续安全稳定。

（五）制定规章制度，规范监狱指挥中心建设

结合依法治监的实际需要，各省市监狱管理局及监狱，应当针对监狱指挥中心建设过程中的问题，制定《监狱指挥中心建设规范》、《监狱指挥中心管理办法》、《监狱指挥中心音、视频信息监听监视系统管理办法》、《监狱指挥中心情报工作办法》、《监狱指挥中心指挥调度工作办法》、《监狱指挥中心特警队工作办法》等规范性文件，切实强化对监狱指挥中心的规范建设和规范化管理。