论违法行政行为内部检举制度的构建——以行政权力控制“内外联动”为视角

邱奕夫

（西南政法大学 行政法学院，重庆 401120）

一、问题的提出

行政内部检举是行政机关公务员行使检举权的具体表现，是指行政机关公务员作为内部人员检举所在机关及机关内其他工作人员的违法失职行为。根据检举对象的不同，其可以进一步区分为对行政机关违法行政行为①的检举，以及对行政机关公务员违法失职行为的检举。

出于两方面的考量，本文将重点关注违法行政行为内部检举：一方面，在关于“检举”的理论研究与实践中，“对人检举”几乎占据了全部，而“对机关检举”关注不足。目前中央层面的检举规范——《人民检察院举报工作规定》《最高人民检察院、公安部、财政部关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》均强调对国家工作人员违法失职行为的检举。行政行为作为行政权的直接表现形式，直接作用于相对人，与个人行为有着完全不同的机理，针对违法行政行为的检举无论对于控制行政权力抑或保护私主体权益均具有无可替代的作用。另一方面，内部检举行为的实施主体具有特殊的内部性特征，这种内部性特征使公务员便于获取违法信息的同时也易于受到报复性侵害，需要特别的保护机制。这些优势和缺陷均被掩盖于传统外部检举的讨论之中，亟待关注。

本文重点从行政权力控制角度对违法行政行为内部检举进行。当前世界各国的行政权力运行已呈现出空前的复杂性，在我国的情况更是如此，单一的内部控制或外部控制理论与实践已经无法满足控制行政权力的实际需要，对于行政权力的控制亟须实现一种内部控制与外部控制的“联动”。本文以这种行政权力控制“内外联动”为视角，从宏观和微观两个层面对当前我国如何构建违法行政行为内部检举制度进行分析研究。

二、宏观层面视角：行政自制与行政外制

（一）作为行政自制的违法行政行为内部检举制度

1.行政自制理念的提出

“行政自制”亦称为“行政权的自我控制”或“行政自我规制”，在我国最先由关保英教授提出，即“行政权在运行过程中通过其内部的各种机制进行调节，使内部的各种关系得到合理搭配、和谐共处，并在发生阻滞的情况下通过内部的救济机制便可排除运行障碍的行政权控制形式。”［1］其后在崔卓兰教授等人倡导发展下，行政自制理念在我国行政法学界引起了较大范围的研究讨论并具备了一定的制度内涵［2］。目前对于“行政自制”已经形成较为统一的共识：“行政系统或者行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列内设机制。”［2］

相较于美国行政法上的行政自制理念，即“在不存在诸如法律之类的强制要求时，行政机关为约束自身裁量权所采取的行动”［3］，我国行政自制理念在内容上更为丰富：我国行政自制不仅包括事前的自我预防，还包括事后的自我发现、遏制和纠正；在控制对象上不局限于行政裁量行为，包含了行政权力行使的所有形式。

法治背景的不同引发了中美“行政自制”内容上存在部分不同，但二者共享着相同的价值目的，即规范和控制行政权力；共享着行政自制的核心特征“自我”，即权力控制主体与权力行使主体具有同源性，均属于行政系统；共享着行政自制的主动性特征，即权力控制的启动、发展和终止均发生于行政系统内部。行政自制的表现形式可以是单一行政主体的控制，也可以是多行政主体的控制；后者包括了上级机构对下级机构的控制、下级机构对上级机构的控制、不同行政职能的平衡控制［1］。目前学界认为具有行政自制性质的具体制度包括了行政裁量基准制度、重大行政决策合法性审查制度、行政责任清单制度等［4-6］。

2.违法行政行为内部检举制度的定性

从目前学界的讨论来看，违法行政行为内部检举制度的行政自制属性未被发掘，一方面由于针对该行为和制度本身的研究并不多见，另一方面，仅有的研究主要以公民检举权、监督权为研究视角［7-8］，未重视行政机关公务员作为内部人员身份上的特殊性。违法行政行为内部检举制度具有行政自制性质，其具有通过行政机关公务员对违法行政行为的检举告发，控制行政权力的规范行使的价值。

违法行政行为内部检举制度首先具有行政自制的核心特征——权力控制主体和权力行使主体一体化。行政机关公务员身份上的特殊性，使其职务行为被组织吸收，成为组织行为。通过对其检举权、监督权等权利基础的回溯，可以看出行政机关公务员检举机关的违法行为具有保护公共利益目的属性，与行政机关的设立目的具有统一性。同时，行政机关公务员更是利用其身份上的特殊性以及职务上的便利性，获取准确、隐蔽的违法行政行为信息，从宏观层面不难看出公务员所实施的行政内部检举行为也是一种组织行为，是组织自我纠错的行为。其次，违法行政行为内部检举制度具有主动性特征。违法行政行为内部检举由行政机关公务员自行判断启动，检举信息由本行政机关或其他行政机关接收处理并促使原行政机关变更或撤销违法行政行为，整个过程在行政系统内部完成，无须借助第三方。此外，违法行政行为内部检举制度还有我国行政自制的独特内容特征，即在权力控制上不仅仅是事前预防性的，还是事后纠正性的，是真正的“自我发现、自我遏止、自我纠错”。

具有行政自制性的违法行政行为内部检举制度，具有行政自制的控权优势。首先，低成本。违法行政行为内部检举制度具有行政系统内部的主动性，相比于司法等外部监督力量的行使具有较低的公共成本。其次，专业性与准确性。行政机关公务员凭借其对行政事务的专业知识，可以更为准确地判断行政行为的合法性。第三，前摄性。虽然违法行政行为内部检举是一种事后的纠错行为，但是其可以发生在行政行为出现违法性偏差到对外部产生效力的整个过程中，虽不能预先但可以提前揭露行政机关的违法行为，避免对外产生重大不利影响后被动的救济局面。

（二）我国行政外制现状

与行政自制相对的是“行政外制”，即对行政权力的外部控制，也是传统行政法学关注的行政权力控制体系的面向。世界各国较为相似的“行政外制”是立法与司法对行政权力的控制。近代以来，世界范围内国家普遍进入“行政国”阶段，行政权力急剧膨胀，导致传统的行政外制控制力短缺。例如美国“现在议会和法院根本无法完成控制任务，所以应更多地关注行政机关的自我控制”［9］。与美国传统外部控制力量无法胜任之后走向行政机关内部自我控制不同，在我国人民代表大会制度下“一府两院一委”的政治体制结构，继续发展和完善既有行政外制体系成为可能。除了传统的立法和司法监督外，我国当前已形成了稳定和有效的检察与监察机关的行政权力外部控制力量。

检察机关作为我国法律监督机关的立法表述最早出现于1979年的《人民检察院组织法》，并在1982年得到宪法层面的确认。但在法律监督机关于1979年成为法律概念之前，其作为中文独有的法学概念，已存在了近三十年之久；该概念虽然最初用以描述苏联检察机关的性质，但1949年以后特别是1954年以后中国检察制度的发展总体上与“法律监督”所表达的理念与制度保持一致［10］。因而长久以来基于法律监督机关地位，检察机关对行政机关的权力行为具有监督职能，但这种行政检察监督的具体表现形式和重点处在不断地在发展与完善之中。党的十八届四中全会明确提出了“违法行政行为检察监督”“行政强制措施检察监督”“行政检察公益诉讼”等行政检察监督改革任务后，检察机关最终得基于法律监督职能对行政行为直接进行监督，“新时代行政检察监督演变为检察机关对法院行使行政审判权和行政机关行使行政权的一项监督制度。”［11］

国家监察体制改革开启于2016年11月北京市、山西省、浙江省的试点工作，其整合了原先分散的执法监督力量。国家监察体制的最早表述，可以追溯到习近平总书记在十八届中央纪委六次全会明确提出的“形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”，随着改革的推进，后期国家监察机关的职能明确为“对所有行使公权力的公职人员的监督”。

随着检察公益诉讼和国家监察体制改革的全面落实、改革成果的立法固定化，根据现行《宪法》《行政诉讼法》《监察法》的规定，检察与监察机关在行政权力外部监督上的分工与协作关系已经明晰：检察机关侧重对行政行为进行监督，监察机关则侧重对具体行使公权力的行政机关公务员进行监督；而由于作为组织行为的行政行为最终将由作为组织成员的公务员作出，检察监督和监察监督存在密切的配合关系，共同监督、控制行政权力的合法行使。检察监督与监察监督的“联动”也有助于弥补检察机关职能调整后进行行政检察监督刚性不足的缺陷。

（三）违法行政行为内部检举制度与行政检察监督制度的衔接

1.行政自制与外部控制优势互补

虽然具有行政自制性的违法行政行为内部检举制度具有众多优势，但其自我监督性必然带来的监督主体独立性不足会引发一系列问题。例如其会引发结果公正性问题，行政系统内部可能会趋于保守地维护原有行为，也会引发社会信服力和社会影响力问题。这些都说明了“仅仅通过行政自我规制来实现行政法治，是一项不可能完成的任务。对行政自我规制应该寄予厚望，却不能完全依赖于它”［12］。相同的是在外部控制上，侧重于针对行政行为的行政检察监督制度也存在不足。与违法行政行为数量相比较，检察机关获取违法行政行为信息的数量十分有限，进而后续的行政检察监督总量也非常有限。例如在行政公益诉讼试点工作中，“案件线索数量有限则又反映了各地检察机关在试点工作中普遍所存在的案件线索发现难的问题。”［13］该问题到目前为止也并未有很好地解决机制。

行政自我规制与外部控制应当紧密衔接、优势互补。作为行政自制的违法行政行为内部检举制度能为行政检察监督提供丰富、准确地线索，后者高度的独立性与控权性也能够为前者提供一个公正的处理过程和结果。违法行政行为内部监督制度应与行政检察监督制度相衔接，构成违法行政行为内部检举的外部衔接制度，形成行政权力控制的“内外联动”。

2.违法行政行为内部检举的外部衔接制度

违法行政行为内部检举可以为行政检察监督提供线索，检察机关收到检举信息后进行相应处理并进行监督。根据现有的制度安排②，检察机关处理和监督的具体方式包括了督促起诉、检察建议，并要求行政机关收到检察建议书、督促起诉意见书等法律文书后一定的期限内书面回复办理情况。遗憾的是与行政检察公益诉讼的蓬勃发展相比，这种单纯的违法行政行为检察监督的发展“后劲不足”，此次《检察院组织法》修改过程中，检察机关的“违法行政行为检察监督”职能几经周折最终也未能写入组织法。

违法行政行为检察监督与行政检察公益诉讼关系紧密，公益诉讼的诉前程序在一定程度上兼容了单纯的违法行政行为检察监督：检察机关提起公益诉讼，首先必须通过诉前程序对检察机关在履行职责中发现的违法行政行为提出建议并督促其纠正。因此在行政检察公益诉讼制度下，违法行政行为内部检举为检察机关提供了行政机关违法行使职权或者不作为、并致使公共利益受到侵害的线索。接收到相关的检举信息后，检察机关调查核实信息，并决定是否启动公益诉讼诉前程序：发出检察建议要求行政机关纠正其违法行为或者履行法定职责并对行政机关回复进行审查和跟踪监督。并以公益诉讼相同的标准决定是否启动后续的诉讼程序，由法院最终对行政行为的合法性进行最后的判断。

但由于行政检察公益诉讼有适用领域的限制，公益诉讼诉前程序并无法完全将违法行政行为检察监督吸收进来。在行政检察公益诉讼适用领域以外，违法行政行为内部检举仅能与前述单纯的违法行政行为检察监督进行衔接，而后续并无“提起公益诉讼”作为保障，存在监督刚性不足的问题。因此在行政检察监督内部，根据行政行为领域的不同，目前的违法行政行为内部检举分别与违法行政行为检察监督和检察公益诉讼相衔接，该衔接也有待后续的“检察建议刚性提升”或“行政检察公益诉讼适用领域扩充”等的开展进而完善。

虽然监察机关的监督侧重于对行使行政权力的公务员进行监督，但如前所述，作为行政权力外部控制的检察监督和监察监督之间也应该实现“联动”。检察机关在接收违法行政行为检举信息的过程中，如果涉及公务员职务违法犯罪的，应及时将有关信息移送监察机关处理。

3.外部衔接制度的调整

违法行政行为内部检举的外部衔接制度实现了行政权力控制的“内外联动”，但同时会使行政自制原有的优势丧失。违法行政行为内部检举的外部衔接需要进一步的精细化制度调整，以平衡好各种优势，做到优势互补而不是缺点叠加。

在设置外部化检举渠道的同时，应该保留行政系统内部检举渠道的设置。内部检举渠道可以进一步分为行为机关外部和行为机关内部的检举渠道。前者根据行政管理体制具体情况，可以向同级人民政府或上级机关检举；后者则基于《公务员法》规定的“对机关工作批评和建议”的公务员权利，将问题的发现、提出和解决整个过程完成于行为机关内部。多元化的检举渠道，可以为公务员提供一个选择的空间，无须在任何情况下均使用较为消耗时间和成本的外部检举途径。在检举过程中，公务员可以根据实际情况综合考虑案件的公共利益侵害程度、社会影响力、时间的紧迫性，选择合适的检举渠道以达到最佳的检举效果。

此外，应该调整外部监督范围与内部检举对象相对应。在行政行为形式论的长久影响下，外部权力监督方面会更加关注行政行为的结果，而将过程性行政行为归属于内部行政行为范畴，由行政机关内部自行监督和处理，或者在行为的“下游”处进行事后的把控。如果外部权力监督一味地关注行为的结果，则违法行政行为内部检举提前发现问题和揭露问题的前摄性优势将在处理问题阶段丧失。内部行政行为也长期被排除于外部权力监督控制之外。但内部行为很大程度上会外化影响公共利益。内部检举制度立法化的国家，均将过程行政行为和内部行政行为纳入检举和处理的范围。作为直接的外部衔接的行政检察监督制度，应对过程性行政行为和内部行政行为进行监督，衔接好各阶段、各类型违法行政行为内部检举，这也是检察机关作为法律监督机关的宪法要求。

三、微观层面视角：内部控制与外部控制

行政伦理学关注行政权力的实际行使者，强调行使行政权力的行政官员应富有责任感，作出负责任的行为。行政伦理学发展出了“主观责任感”与“客观责任感”两套责任理论，并在此基础上提出“内部控制机制”（internal check）与“外部控制机制”（external check）两套权力行为控制机制，提供了一种对行政权力控制的微观层面视角。因此，借助行政伦理学的理论视角，可以对违法行政行为内部检举制度进行一个更加深层次、精细化的探究。

（一）行政伦理学内外部控制之争

思想渊源上，行政伦理学中的内部控制与外部控制之争，源于卡尔·弗雷德里奇（Carl Friedrich）和赫尔曼·芬纳（Herman Finer）在20世纪30年代的一场争论。

在“如何保证公共组织中公务员作出负责任的行为”这个问题上，芬纳主张外部控制的重要性。“没有惩罚性的外部控制，公务员就难免会出现责任或义务未履行、渎职或越权履行等行为。”芬纳认为应以提高对公务员的法律控制并改变法律责任策略，或者有效利用科层制下组织内部的纪律，作为保证公务员作出负责任的行为的途径［14］。

弗雷德里奇则认为内部控制相较于外部控制更具决定性。“负责任的行为除了需要有外部控制因素以外，还要有一种心理因素。”弗雷德里奇所谓的心理因素即为一种内部控制，是公务员对“技术知识”的内化，也是对“公众情感”的一种积极的、敏锐的把握。弗雷德里奇代表的内部控制理论，试图通过训练和职业性社会化过程来培养和强化公务员的职业服务水平，培养内部控制力［15］。

在争论过程中两种理论的支持者容易偏执一方，形成二元对立的局面。但偏执任一理论均会与现实不符：外部控制理论忽视了公务员个人的主观能动性，内部控制理论则无视了公务员处在外部环境中以及环境对其行为产生影响的客观事实。不难看出，内部控制与外部控制理论并非无法兼容，在外部控制与内部控制共同作用下，能更加充分保证公务员作出负责任的行为。行政伦理学家库珀也认为“现实的要求是将这两个方法融合成一个方案，以期在特定的时间、精力、人力等限定条件下时间最负责任的行为。”［16］

在以这种微观层面权力控制“内外联动”视角对违法行政行为内部检举制度进行审视之前，还必须明确的是：所谓负责任的行为具体包括了积极作为负责任的行为和消极不作为不负责任的行为，不管是内部控制还是外部控制对于前者更多表现为一种正向激励，而对于后者则更多表现为反向抑制。违法行政行为内部检举行为旨在纠正行政机关的违法行为，保护公共利益不受侵害，属于一种公务员应积极实施的负责任的行为，对于该行为的内外部控制更多表现为一种正向激励。但同时不容忽视的是，外部控制相较于内部控制有着更为悠久的实践，相较于晚近才引起关注的内部控制，外部控制有着更为坚实基础和复杂既有框架，因此对于违法行政行为内部检举的外部控制，不免会涉及对既有外部控制的反向抑制。

（二）违法行政行为内部检举之内部控制

1.内部控制措施及其在我国的现状

根据前述内部控制理论，对公务员实施违法行政行为内部检举进行内部控制，主要通过对公务员进行行政伦理培训的方式，以提高公务员的伦理自主性，使公务员能够积极主动实施行为。但这种公务员行政伦理培训在我国的开展情况并不理想：虽然2016年人力资源社会保障部、国家公务员局颁布的《“十三五”行政机关公务员培训纲要》明确要求“将职业道德教育作为公务员初任、任职、在职培训的必修内容，纳入各级行政学院等培训机构培训课程。”早在2011年，国家公务员局也已制定《公务员职业道德培训大纲》，但现实情况是，“受技术主义和管理主义等因素的影响，大多数的部门和地区对政治理论培训和专业知识培训特别重视，对公务员伦理培训的关注明显不足，甚至存在着伦理培训走过场的现象。”［17］行政伦理培训在公务员培训中的实质性缺失，造成了我国培养公务员行为内部控制机制的缺失，欲通过行政伦理培训来激励行政机关公务员自主实施违法行政行为内部检举存在“先天不足”。

2.美国行政伦理培训经验

美国在公务员行政伦理培训方面有着成熟和可借鉴的经验。美国联邦政府道德办公室（OGE）于1989年成为独立行政机关后，主要负责为政府培养具有高伦理标准的公务员以增强公众对政府公正、诚实执法的信心。联邦政策要求行政机关公务员每年至少接受一个小时的伦理培训，这些伦理培训具体由每个行政机关的“指定伦理官员”负责。作为OGE组成部门的计划顾问部门则负责为各行政机关的“指定伦理官员”提供培训。每节伦理培训课程持续三个半小时，由OGE的管理分析师和律师进行团队教学，教学形式多样化，结合了讲座授课、录像带和幻灯片观看、案例学习等［18］。经过培训的“指定伦理官员”可以用OGE开发的一系列教育和培训产品，来对所负责的行政机关公务员进行年度伦理培训。

除了政府部门，专业协会也为美国行政机关公务员提供专业的伦理培训。例如，美国公共行政协会（ASPA）认为规划一个伦理思考指导，用以指导公共行政人员的实务操作，要比起草一部“伦理法规”重要得多。美国公共行政协会出版的《实施ASPA伦理规制：工作手册和评估指南》更是直接涉及了“我忠诚于公共组织的使命和目标还是忠于组织的官僚体制？”“如果我发现组织的错误行为，我是否向组织内的某些人员报告？”“在什么情况下我应该将组织的错误行为向第三方揭露？”等一系列内部检举的问题的分析。［19］公务员可以对这些问题进行思考、反思和讨论，这种反思和讨论将有助于以职业价值和道德水平的形式培养内部控制力。

3.我国行政伦理培训的完善

在我国，欲通过行政伦理培训加强行政机关公务员实施违法行政行为内部检举的内部控制，需要完善现有的行政伦理培训制度。但与美国情况不同的是，我国虽然已经存在不少的外部行政伦理规范，但这些伦理规范并未达到理想的体系化水平，现有规范效力位阶低，内容较为原则不具操作性。因此，我国公务员行政伦理培训模式宜采取“诚实伦理”（integrity ethics）培训模式，不宜采取“合规伦理”（compliance ethics）培训模式③。“合规伦理”培训模式下，公务员伦理水平会停留在一个不违法的低标准层次，原则性的伦理规范最终导致公务员在行政伦理上的不作为。“诚实伦理”培训模式能真正推进公务员由“他制”走向“自制”，实现自我内部控制，并积极实施检举行政机关违法行为这种更高层面伦理要求的行为。

除此之外，美国公务员行政伦理培训对我国行政伦理培训制度有诸多的启示：中央与地方层面行政机关应实现联动，共同制定行政伦理培训的计划，共同保障培训的落实。行政伦理培训主体应实现多元联动，不同性质的主体如公务员管理部门、行政学院、高校研究机构、专业协会共同参与培训的设计和实施。教学方式应具备多样性，强调教学人员与学习人员的互动性，使公务员能够实质性参与进来，同时强调学习的情景化，不停留在空洞的理论学习。鼓励行政伦理方面的学术研究，及时将研究的最新成果转换为培训课程的内容。在整体完善行政伦理培训的基础上，在具体培训内容中增加对违法行政行为内部检举进行专门讨论，对其独特价值进行分析，对具体情景和运用进行讨论，特别是对行为给予正面的评价。缺乏对违法行政行为内部检举的正确认识以及正确的评价，将会严重阻却公务员基于内部控制积极主动实施。

（三）违法行政行为内部检举之外部控制

1.行政忠诚异化的破除

根据加尔布雷斯的“双峰对称”理论，“组织只有赢得内部对其目标的服从时才能赢得外部的服从，外在权力的大小和可靠性取决于内部服从的程度。”［20］作为公权力机关，行政机关顺利开展工作的前提就是行政机关公务员这种服从式的行政忠诚。行政忠诚不仅是对公务员道德上的要求，也是法律规范的明文要求。我国《公务员法》规定公务员必须履行“忠于职守，勤勉尽职，服从和执行上级依法作出的决定和命令”的义务。行政忠诚还进一步要求公务员应“维护政府的形象”“保守工作秘密”④。因此在常人眼中，公务员对外揭露行政机关违法行为似乎已经构成对上述行政忠诚道德义务和法律义务的违反。

从既有行政组织结构、组织文化来看，在行政忠诚行为上外部控制有取代内部控制的倾向。事实上这是一种行政忠诚的异化现象，具有十分消极的影响，具体表现在即使是行政机关实施了错误的行为，仍然要求公务员服从和维护，公务员个体伦理自主性丧失，对组织的违法行为缄默不言。即使不是基于“公共选择理论”的“经济人假设”认为行政组织具有自利性的目标，行政组织利益与公共利益存在常态化的冲突，那么至少在一些偶发性的违法行政行为上，公务员基于内部控制的主观责任与基于外部控制的客观责任产生冲突。

通过对我国宪法和法律的分析，不难发现这种行政忠诚异化之后丧失了合法性基础。《公务员法》规定的公务员义务是有位阶顺序的，忠于宪法、国家、人民优先于忠于上级，这也回应了《宪法》确立的人民主权原则和一切国家机关和国家工作人员为人民服务的具体要求。此外，《公务员法》规定的服从上级同时也强调了上级决定和命令的“合法性”。行政机关的设立目的和工作使命应与国家利益、人民利益保持高度一致，在实际工作中产生偶发性不一致情况时，公务员应优先考虑国家利益和人民利益，忠于宪法、国家和人民。

在我国构建违法行政行为的内部检举制度，当务之急是破除这种行政忠诚的异化，我国《公务员法》仅规定了公务员申诉控告的权力，并未对宪法赋予的检举权利进行明确规定。这导致公务员针对行政机关违法行为进行的揭发，容易陷入行政不忠的境地。宜在《公务员法》第14、15条规定的公务员的权利义务中，增加对违法行政行为进行检举的权利和义务，使公务员易于对当前组织文化、组织结构下的行政忠诚异化进行破除。

2.内部检举的程序化

构建违法行政行为内部检举制度，检举程序化不可或缺。程序化避免了检举过程的“无序”，导致检举所揭露的问题无法得到处理，也避免了非善意利用检举制度引发“失序”。

首先，公务员所检举的信息需要满足一定的条件才能启动后续内部检举程序，即需要设置“检举信息门槛”。检举信息门槛宜设置为“公务员有合理的理由相信行政机关进行了错误的或违法的行为所提供的信息，且不涉及国家秘密”。作为检举程序的开端，设置“检举信息门槛”功能在于对检举信息进行一个初步的筛选，排除明显无效或无理的检举信息，同时及时排除涉及国家秘密、在《保守国家秘密法》保护范围内的信息，避免国家秘密泄露。

其次，检举程序应提供不同的检举途径和方式。如前文所述，内部检举制度应为公务员提供可选择的外部途径和内部途径，公务员根据实际情况综合考虑案件的因素选择检举途径。在检举方式上，应提供匿名检举的方式，从源头上保护检举人的身份信息，解决检举人的后顾之忧。除了直接检举方式外，还应允许由代理人进行的间接检举，通过增加检举人与被检举机关之间的“信息距离”，保护检举人的身份信息。在具体方式上，应为检举人提供书面、电话、网络等多种检举方式。

第三，检举信息应及时处理及反馈。检举信息的处理是内部检举制度的重要组成部分，检举程序应在兼容现有外部监督制度（如行政检察监督制度）的基础上，设置相应的期限，督促检举信息处理机关及时处理检举信息并及时向检举人反馈。

第四，保密措施应贯穿整个检举程序。一方面是检举人的身份信息保密，除非得到检举人的同意，检举人的身份信息不应该对外透露，避免给检举人的工作生活带来不便，也防止被检举行政机关对检举人实施报复行为。另一方面是检举信息在调查处理的特定阶段保密，避免被检举行政机关进行干扰调查的活动。

上述对内部检举程序化的具体要求在最高检制定的《人民检察院举报工作规定》已经有所体现。但由于该规定主要针对个人职务犯罪行为的检举，检举信息处理对接原检察机关职务犯罪侦查部门，无法直接适用，无法担当构建违法行政行为内部检举程序的重任。因此，需要一部统一的、包含违法行政行为内部检举的“检举规范”从立法层面对内部检举程序进行固定。我国人大会议曾两次提出制定检举专门立法的议案，但最终未提上立法日程，整体立法研究和实践比较滞后。目前加拿大、荷兰、英国、美国等不少国家已经有检举专门立法，可供我们学习借鉴。

3.保护机制的引入

保护检举公务员措施分为事前的预防措施和事后的救济措施。事前的预防措施主要体现在检举程序的设置上，主要保护检举公务员的身份信息，使其免于被检举机关的事后报复以及其他不利影响。如果发生了被检举机关报复检举人的情况，则内部检举制度应积极为公务员提供事后的救济措施。由于公务员身份上具有内部性，被检举机关对检举人的报复具有了隐蔽性和便捷性，需要为其提供专门的保护，在此重点对事后救济措施进行讨论。

首先，应对报复行为进行一个广义的定义以应对被检举机关报复行为的多样性。美国《公务员改革法》对“人事行为”进行详细列举后，将为了报复公务员检举而进行的人事行为归入十一项“禁止的人事行为”之一，加拿大《公务员内部检举保护法》则概括性地规定了报复行为为“对雇佣关系或工作条件产生不利影响的行为”。上述两种模式的立法例均广义定义报复行为，是对检举公务员进行全面的保护的前提。

其次，应由特定机关负责为遭受报复的公务员提供救济。这种救济的处理机关可以专门设立，如美国设立特别检察官办公室负责对受到报复的公务员进行救济；也可以由已有的公务员纠纷处理机关承担，例如英国既有的劳动裁判庭承担了救济被报复的公务员的职能。与检举途径可以内部化不同，事后救济途径强调外部化以增加其独立性和公正性。

第三，救济的方式应多样化以根据不同的情况对公务员提供最佳的保护。具体应包括恢复公务员的工作、职级职务，赔偿检举人因报复行为带来的经济损失，适当提供补偿嘉奖公务员所作出的英勇行为。当原有的公务员关系无法恢复或不宜恢复，可以根据当事人的意愿调任至不同的工作单位，但这种调任应考虑公务员原有的职务职级、专业领域，不宜成为变相报复行为。

第四，应对报复行为的责任者进行处罚和处分。加拿大《公务员内部检举保护法》规定了对报复行为责任者的纪律性处罚，包括了解雇和撤销职务。省级层面除了新不伦瑞克省和纽芬兰及拉布拉多省，其余各省均规定了实施报复性行为的责任者将受到罚款处罚。这些处罚和处分一方面可以惩戒报复行为，另一方面也是震慑和预防报复行为的发生。

在我国，内部检举尚未引起足够重视，对“何为报复行为”“报复行为救济机关”“报复行为的救济方式”等具体问题均未有关注。目前处理公务员纠纷的公务员管理机关作为报复行为处理机关更为合适，且我国《刑法》规定了“报复陷害罪”，《公务员处分条例》规定了“压制批评，打击报复，扣压、销毁举报信件，或者向被举报人透露举报情况”的相应处分，但由于缺乏对相关问题的认识和规定，相关保护工作无法很好开展。因此，亟待《检举法》的内部检举部分对报复行为、公务员管理机关的救济职责、救济方式、报复行为的法律责任等进行明文规定。

（四）小结

构建违法行政行为内部检举制度应实现微观层面的内部控制与外部控制的联动。内部控制方面，通过公务员行政伦理培训培养公务员内部控制力，激励公务员自主实施违法行政行为内部检举行为。外部控制方面，通过优化外部控制结构即破除行政忠诚异化以及引入新的外部控制因素即引入内部检举程序规则和保护机制，促进公务员便利、安全实施违法行政行为内部检举行为。良好的外部控制环境可以增强内部控制的效果，有效的内部控制也为外部控制输送动力，二者最终实现一个相互促进的效果。

四、结 语

党的十九大报告中已经明确提出我国要在2035年“基本建成法治国家、法治政府和法治社会”，其中法治政府的建设是法治总体目标的重中之重。十九大报告也指明了新时代加快建设法治政府的方向和路径为“推进依法行政、严格规范公正文明执法”。违法行政行为内部检举制度，作为依法行政、严格规范公正文明执法的新保障，作为一种控制、规范行政权力的新途径，在法治政府建设过程中应发挥其应有的积极作用。但当前理论界却少有相关讨论，实务界也未有常规化的实践，违法行政行为内部检举制度并未完成系统化构建，这也是本文写作的初衷。本文从宏观和微观层面，反思了行政权力内部控制与外部控制的有关理论和现状，以行政权力控制“内外联动”为视角，对构建违法行政行为内部检举制度提出初步设想。违法行政行为内部检举制度及其相关细节问题有待学界同仁共同讨论。

注 释

①本文使用“违法行政行为”一词是指行政主体违反行政法律规范的行为，根据通说其区别于“行政违法行为”，后者指行政法律关系主体违反行政法律规范的行为，违法主体既可以是行政主体,也可以是行政相对人。

②最高人民检察院民事行政检察厅《关于开展人民检察院对履行职责中发现的行政该违法行为进行监督试点工作的意见》。

③该分类方法由美国行政伦理学者卡罗尔·刘易斯提出：“合规伦理”培训模式强调公务员要遵守法律和规则，指导公务员关注相关法律条文和组织规则，以遵守法律上正确的行为作为其预期的培训结果。“诚信伦理”培训模式则强调对公务员的公共服务精神、伦理标准和价值观的关注，创造一种道德推理过程以便激发公务员的模范行动或道德操守。

④2002年人事部颁布的《国家公务员行为规范》强调公务员应当“热爱祖国，忠于宪法，维护国家安全、荣誉和利益，维护国家统一和民族的团结，维护政府形象和权威，保证政令畅通。”《公务员法》第14条规定了公务员“保守国家秘密和工作秘密”的义务。