新时代社会保障制度的现实困境与改革路径——基于乡村振兴战略与新型城镇化同步推进的视角

姚清晨；张 颖

（1.北京大学a.政府管理学院；b.中国新兴产业创新研究中心，北京 100871 2.重庆广播电视大学 重庆工商职业学院；重庆 401520）

一、引 言

自党的十九大报告提出实施乡村振兴战略后，2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）指出，要完善包括医疗保险制度、养老保险制度、社会救助体系和住房保障体系在内的农村社会保障体系，加强农村社会保障体系建设。另一方面，新型城镇化作为党的十八大以后的一项重要任务，至今已取得了重要进展。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》）指出，要推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，扩大社会保障覆盖面。作为推进新型城镇化顺利进行的措施之一，社会保障制度改革发挥了重要作用。

社会保障制度从建立到发展再到如今的改革，是与国家改革开放的进程相伴而生的。郑秉文对中国社会保障40年来的发展历程进行了总结，他认为当前社会保障存在顶层设计缺位、统筹层次低下、财务面临风险、财政依赖性固化等问题，在此基础上他提出了社会保障制度的改革取向［1］。在实施乡村振兴战略和新型城镇化建设的过程中，社会保障制度改革既是配套的改革举措，又是促进乡村振兴战略真正落地和新型城镇化建设稳中前进的重要保障。有学者通过调查发现社会保障问题是农民参与新型城镇化中最关注的核心问题之一［2］。为此，探讨乡村振兴战略和新型城镇化互促共融、同步推进背景下的社会保障制度改革，对于战略实施和进程推进都具有十分重要的意义。最为关键的是，这一研究能够为解决“三农”问题，实现城乡融合发展提供一定程度的对策和建议。

二、乡村振兴战略与新型城镇化同步推进背景下社会保障改革的意义

（一）乡村振兴战略与新型城镇化的关系

无论是乡村振兴战略还是新型城镇化战略，都将协调乡村和城镇发展，建立健全相关体制机制和政策体系作为手段之一，将实现城乡融合发展作为目标之一。

有不少学者对二者的关系进行了探讨。陈国生等通过实证研究认为，新型城镇化、新型工业化和乡村振兴是区域经济发展中三个相互联系、相互依赖、相互促进的共生单元，三者之间存在着不同程度的正向交互响应，只有加快推动三者相互配合、同步发展，形成一致的合力，才能实现区域经济协调发展［3］。陈丽莎探讨了新型城镇化战略对乡村振兴战略的带动作用，主张统筹两者的关系，以城镇经济反哺和带动农村经济，以城镇化战略助推乡村振兴战略，通过政府与市场的相互合作，实现城镇利益和乡村利益、社会公共利益和市场主体利益的多赢［4］。李梦娜认为，当前我国面临的城镇化问题与城乡机制壁垒等决定了新型城镇化战略与乡村振兴战略之间可以构建起战略耦合机制，二者之间具有内在逻辑的关联性，新型城镇化是乡村振兴的助推器，乡村振兴战略为解决新型城镇化推进过程中所面临“大城市病”、环境问题等提供了重要途径［5］。可见，学者在二者关系上的观点基本一致，普遍认为二者之间是互相融合、互相促进的关系。

城镇化是现代化的必由之路，也是乡村振兴和区域协调发展的有力支撑。因此，当前应当重视的不是乡村振兴和新型城镇化的取舍问题，而是现阶段城乡差距的根源所在以及城乡之间体制机制壁垒的破除之道。只有彻底破除了城乡之间的藩篱，消除了城乡之间的制度性差异，让城乡差别仅存在于地域和职业而不是身份和权利，让市民和农民都能自由选择符合自己意愿的生活方式，才能够真正实现乡村振兴和新型城镇化。

（二）社会保障制度改革对乡村振兴战略和新型城镇化的重要意义

新型城镇化进程中的社会保障制度，其特殊性源自城镇化进程中农民身份转变即农民市民化过程中因其城乡户籍的变化而带来的社会保障模式和水平的变化。与这种城镇化相伴随的社会保障制度改革其重点就是如何保证完成身份转变的新城镇居民的各项社会保障措施的同步到位。

在乡村振兴战略和新型城镇化建设互促共融、同步推进的宏观背景之下，促进社会保障制度改革，完善社会保障体系建设的重要意义在于以下三点：第一，完善的社会保障体系是促进城乡融合发展的重要推动力。城乡融合发展是重塑城乡关系的必要举措，在乡村振兴“七条道路”中具有关键性和基础性的地位，其目标就是使城市和乡村发展成为相互依存、相互融合的命运共同体。社会保障制度完善与否既是一个社会现代化程度的检验标尺，又是城乡融合、城乡一体的重要助力。通过建立完善的社会保障体系，城乡居民之间在基本公共服务和保障权利上的差别逐步消失，有助于推动城乡融合发展。第二，完善的社会保障体系是实现乡村振兴战略和新型城镇化建设双重目标的共同任务。乡村振兴战略要求农业农村优先发展，实现乡村产业兴旺、治理有效、生活富裕，必然要求有完善的、高水平的社会保障体系保驾护航；新型城镇化需要解决农民市民化与新城镇居民的就业问题和生活保障问题，完善的社会保障体系更是必不可少。第三，完善的社会保障体系是推进国家治理现代化、建设社会主义现代化强国的重要举措。推进国家治理现代化蕴含着建立健全一套符合新时代中国特色社会主义要求的制度体系和体制机制，建设社会主义现代化强国同样对国家的社会保障体系提出了新的要求。社会保障发挥的是社会安全网的作用。就像木桶的那块短板，如果社会保障体系缺失甚至出现漏洞，社会主义现代化进程将被拖累。

三、乡村振兴战略与新型城镇化同步推进背景下社会保障制度改革的必要性

乡村振兴战略和新型城镇化进程中社会保障制度的变革能够为广大农民和新城镇居民提供比以前更高水平的、覆盖面更广泛的、层次更多样的、更加公平的社会保障措施。具体来讲，乡村振兴战略与新型城镇化同步推进背景下社会保障制度改革的必要性包括以下三个方面。

第一，以人为本的核心理念、农业农村优先发展的战略定位要求为农民和农业转移人口提供基本的社会保障。乡村振兴的根本是生活富裕，农民通过致富能够获得尊严和幸福感。为此，《意见》提出，要提高农民民生保障水平，加强农村社会保障体系建设。另一方面，新型城镇化所要付出的代价之一就是失地农民的出现，农民原有的宅基地和农村集体所有的土地将会通过土地流转等多种形式成为新城镇的规划土地。这些失地农民，也即农业转移人口失去了附着在土地上面的经济来源，加上原有的社会保障水平较低，使其难以维持正常生活，造成进了城却更加贫困的现象，背离了以人为本的城镇化实质。因此，为农业转移人口提供与城镇居民同等水平的，能够满足基本需求的社会保障，是以人为本这一核心理念的必然要求。

第二，公共服务均等化要求实现城乡社会保障制度的衔接，健全城乡融合的社会保障体系。社会保障领域的城乡二元结构是计划经济时代为实现以农补工、优先发展工业、统一配置资源而实行严格户籍制度所带来的后果。改革开放以至实行市场经济之后，户籍制度和社会保障制度依然捆绑在一起，社会保障作为附着在户籍之上的利益而出现城乡二元的差别，二者至今仍未实现完全意义上的剥离。与此同时，以人的城镇化为实质的新型城镇化，秉持以人为本的核心理念，呼唤社会正义，因此，公共服务均等化就成为必然要求。社会保障作为政府为其公民提供的公共产品和公共服务中的重要部分，在这个意义上，促进社会保障制度与户籍制度的剥离，实现社会保障水平在城乡之间的统一和衔接就成了公共服务均等化自然而然的要求。

第三，从城镇化到城乡一体化，再到城乡融合发展要求统筹城乡社会保障体系。实现城乡融合发展需要乡村振兴与新型城镇化的“双轮驱动”。城镇化并不自然趋向城乡融合发展，如何在城镇化的进程中使传统的城乡二元格局的利益分配由失衡走向平衡，实现国民利益分配均等化和无歧视？这需要更好地发挥政府的作用，而政府发挥作用的一项重点任务就是统筹城乡社会保障体系。实施乡村振兴战略坚持农业农村优先发展，就是在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排，加快补齐农业农村短板。只有让农村实现比城镇更加快速的发展，才能实现城乡融合发展的长期目标。同时，新型城镇化是“变多村为一镇”的过程，是实现城乡融合发展的一种重要形式，要求在变更乡村外貌、农民身份的基础上实现社保体系的同步转变。否则新型城镇化就会“表里不一”，城乡融合发展就会“有名无实”。

四、乡村振兴战略与新型城镇化同步推进背景下社会保障制度改革的现实困境

（一）城乡二元结构束缚

城乡二元结构束缚对社会保障制度改革的阻碍主要源自现阶段实行的户籍制度。户籍制度改革的滞后使得农村劳动力、土地资产等生产要素没能真正在城乡之间合理流动起来，无法实现资源的优化配置，严重阻碍了人口要素集聚的进程［6］。首先，户籍制度是城乡二元结构的载体性制度。新中国成立伊始，我国依据户口登记和管理进行社会管控。计划经济时期，户籍制度变成了限制人口迁移流动的工具，从而固化并进一步加强了原有的城乡二元结构，为城乡二元结构提供了制度上的载体。改革开放以后，随着城市的加速发展，与此同时户籍制度得以延续，更加强化了这一结构。其次，户籍制度与社会保障制度高度捆绑，社会保障成为户籍制度的附着物。这种做法直至今日尚未完全改变。再次，城乡二元结构为社会保障制度改革设置了障碍。以户籍制度为载体的城乡二元结构反过来为城镇户口和农村户口之间的简单差别增添了更多的利益捆绑，二者又和二元的社会保障一起加深了城乡之间的鸿沟。这一鸿沟的持续存在，久而久之会固化城乡居民之间相互排斥的思想观念。这是阻碍社会保障城乡融合发展的深层制约因素。最后，农村社会保障制度因为长久以来的城乡二元结构而进步缓慢，相比城镇社会保障制度更加不健全。有学者通过实证调研发现，当前流动人口的社会保障待遇与本地市民存在较大差距［7］。项目不齐、覆盖面窄、力度不够是农村社会制度的固有弊病，与城镇社会保障制度之间存在显著差异。

对乡村振兴战略而言，健全农村社会保障制度，发展针对乡村居民的社会保障项目、加大对农村地区社会保障的投入力度亟待施行。对新型城镇化来说，其难点并不在于户籍身份的转变，而在于如何为新城镇居民提供与新的身份相配套的社会保障。也就是说，随着建制镇落户的全面放开以及城乡统一户口登记制度的确立，参与新型城镇化的农民很容易就能够实现从农村户口到居民户口的转变，但身份转变之后，如何享受与城镇居民相同的社会保障服务，如何弥补原有的城乡之间的深层鸿沟则需要另外加以考虑。

（二）社会保障资金来源单一

社会保障资金来源问题之所以重要，原因在于以下几点。首先，资金齐备是社会保障举措顺利施行的首要前提。社会保障的主要提供方式是金钱给付，而金钱给付也是最能够使乡村居民和城镇化进程中的失地农民增加获得感的方式，因此保证社会保障资金的来源对于乡村振兴和新型城镇化工作的顺利推进至关重要。其次，新常态下我国老龄化问题加剧、经济增长速度和财政收入增速均呈放缓趋势，与此同时社会保障投入端口增多、标准提高，这给社会保障支出带来了巨大压力。再次，城乡社保水平存在差异。乡村居民社会保障水平低于城镇居民的问题普遍存在，虽然我国在养老保险和医疗保险领域实现了城乡居民的统一，但不得不说城乡居民在保障水平上的一致化仍有一段距离。

从实践层面看，当前新型城镇化进程中的失地农民社会保障资金的筹集中存在着筹资渠道单一、用地单位筹资标准不一、集体筹资流于形式以及未来支付存在压力等问题［8］。农村社会保障也面临着多元协同的社会保障筹资机制尚不健全，资金来源相对单一；国家层面社保基金统筹层次较低，农村农业市场在社会保障资金管理中的作用发挥不到位；农村社会保障资金使用层次性不强，配置精准度不高，相应监督和约束机制尚不健全等现实问题［9］。

（三）社会保障的公平性问题和可持续性问题

就公平性而言，首先要明确一点：绝对的公平是不存在的，社会保障的公平是相对公平。也就是说，不同社会群体或社会阶层能够享受多元但合理的社会保障，同时随着社会经济发展，社会保障水平都能够得到持续稳定的提升。对于新型城镇化来说，社会保障公平性的最突出体现在于新城镇居民社会保障水平应高于在原农村享受的社会保障水平，并与地区城镇居民社会保障水平相吻合。否则，以人为本的新型城镇化便失去了意义。对于乡村振兴战略来说，农业农村优先发展的定位和产业兴旺、治理有效、生活富裕的总要求内含着农村社会保障的高效率发展与公平性状态。就持续性而言，我国老龄化速度和趋势日益迅速，这对社会保障尤其是养老保障提出了严峻挑战。除此之外，无论是新城镇还是意在实现振兴的乡村在应对社会保障的可持续性问题时还面临一项特有的挑战，即为失地农民和返乡农民、本地农民提供稳定的和能够致富的就业机会，以保障其生活来源的持续性和增长性。现阶段我国社会保障体系在公平性和持续性上均处于尚未达到要求的阶段。

（四）社会保障制度的管理能力问题

社会保障制度的管理能力至少涉及三个方面，一是社会保障资金的监管和利用能力，二是统筹社会保障措施的能力，三是社会保障政策的宣传能力。

关于社会保障资金的监管和利用能力，给农村社会保障管理主体、新城镇政府以及资金管理主体还来了挑战。社会保障资金种类名目较多，管理链条复杂，数额巨大。因此，如何对社保资金的流动进行严格监管便成了一大问题。在确保资金安全的前提下，通过多元化的投资实现资金保值增值，也是应对货币贬值和社会资金整体不足的重要手段。监管和利用并非对立的，二者是并行不悖的，这就考验着资金管理主体和监管主体的管理能力。关于社会保障制度的统筹能力，是指政府管理部门能否探索多种方式开展社会保障，并协调好各种方式之间关系，既通过社会保障中的社会保险解决农民和新城镇居民的后顾之忧，又通过提供就业培训和人力资源中介服务促进居民就业和生活水平提升，同时实施诸如农业产业园建设等项目打造城镇优势，汇聚失地农民重新发挥特长。凡此种种，都考验着政府管理部门的社会保障制度统筹能力。而社会保障政策的宣传能力，主要针对自愿性的社会保险。农民也许由于注重短期利益等原因，参与社会保险的积极性不足，制约了社会保障事业的持续发展。

五、乡村振兴战略与新型城镇化同步推进背景下社会保障制度的改革路径

（一）破除城乡二元结构

城乡二元结构是实现城乡融合发展的最大障碍。坚持城乡融合发展是乡村振兴战略的基本原则之一，其首要任务是破除体制机制上的壁垒，让城乡之间存在区别而非差别，让工农之别只是职业之别而非权利之别。新型城镇化进程中的社会保障制度改革，是让被征地农民进城之后能够有稳定的生活来源，能够在生活方式上实现市民化的转变。在这个意义上，破除城乡壁垒既是实现新型城镇化的重要条件，也是新型城镇化所要实现的必然结果。由政府作为主要推动力开展的乡村振兴战略和新型城镇化建设，其优势是能够汇集多方资源，推动这一进程的前进。当前，破除城乡二元结构，实现城乡融合发展的一项重要举措就是促进公共资源在城乡之间的合理配置，建立城乡一体、普惠共享的基本公共服务体系和社会保障体系。

也有学者指出，“以人为本”的社会保障服务体系，需要打破传统城乡二元对立的限制，进行“制度创新”。城乡之间社会保障水平差距过大不利于社会公平的建设与发展。应依据不同居民和群体的特点，承认地区差异，设置不同层次的、全方位的社会保障服务。同样，城镇化过程中产生的失地农民群体保障不可忽视，身份的变化、城市就业的弱势也呼吁基础性、多元化、分层次、分类别的过渡性的失地农民社会保障制度尽快建立［10］。由此，乡村振兴战略和新型城镇化互促共融背景下的社会保障制度改革和破除城乡二元结构的束缚两者之间是互为条件和结果的关系。

（二）探索多元社会保障资金来源

可以说，社保资金来源问题是乡村振兴战略和新型城镇化建设进程中有关社会保障制度方面所面临的一项棘手问题。无论是对于推动和主导乡村振兴和城镇化建设的政府而言，还是对于乡村振兴战略惠及的乡村居民而言，抑或是对于身处城镇化进程中的被征地农民而言，资金问题都是极为关切的问题。

为此，必须探索多元化的社会保障资金来源。乡村振兴战略坚持农业农村优先发展，坚持多重要素向农业农村的优先汇集，因此，乡村社会保障能够得到来自政府的财政支持。加之乡村振兴原本带来的经济效益，可以弥补社会保障资金缺口。而对于城镇化而言，一般来说城镇化所征收的农村土地，在保证耕地的前提下，将会被用来作为建设用地或工业用地等。这种情况下，坚持谁用地谁解决当地农民的社会保障资金是一种可取的选择。问题在于对于区位优势并不明显，或规模化利用有难度的土地来说，这种做法难以顺利施行。在土地无法即时转变成收益的情况下，新型城镇化进程中的社会保障资金可以由政府、集体和农民三方共同出资，这时候政府要承担起主要责任，并且要将责任划分清楚。一种方式是这部分资金由政府先行垫付之后，待以后城镇发展成型，土地升值开发时用土地收益回收资金。另一种方式是积极引入各方力量，如利用专项财政资金、乡镇民营企业、集体经济组织等多方并举的模式；而政府则可以通过其他方式对这些参与者进行补贴补偿，如为乡镇民营企业提供税收减免，为集体经济组织提供行政指导。至于地方财政，随着城镇化的建设发展，将迎来持续稳定增长，进而以长远发展弥补当下的困难。此外，通过在基础设施建设方面采用的多元融资方式作为填补社保资金缺口的备选方案之一，也是可取的选择。当然，采取这种方式要注意社保资金和基础设施建设投资的区别在于前者无法直接得到收益，需要政府以税费减免、资金补贴等优惠政策予以替代。需要注意的是，无论采取何种方式进行社保筹资，地方政府必须担负起主要责任，无论是作为“出资者”还是“召集人”，抑或是“担保人”，都必须划定责任、切实履行，否则不但社保资金无法得到筹集，还有可能造成阻碍城镇化进程，引发社会问题。此外，在探索多元社会保障资金来源的同时，还要注重资金利用方式的多元化。《乡村振兴战略规划（2018-2022）》中指出，要推动各地通过政府购买服务等方式，为农村留守儿童和妇女、老年人以及困境儿童提供关爱服务。这为社会保障资金的使用提供了新的思路。

（三）保证社会保障的公平性和可持续性

社会保障的公平性主要是针对城乡之间的差距来说的，可持续性主要是针对使社保制度能够随着乡村振兴和城镇化的建设与发展逐步走入正轨而言的。关于公平性，有学者主张，失地农民的保障至少应包含“老有所养、病有所医、困有所助”三项基本内容，应按照失地农民失地多寡和劳动能力的具体情况，实行有差别养老保险统筹政策，根据农民失地时的实际年龄与城镇职工退休年龄的差距，由政府从土地出让金中为失地农民一次性缴纳城镇职工10至15年的养老保险统筹；对完全丧失土地的农民应转换居民身份，在医疗保险和大病统筹政策上享受城镇居民待遇，并按照城镇居民最低生活保障标准，做到应保尽保［11］。

社会保障可持续性发展，需要以政府为主体，建立立足当地的、切实可行的社会保障体系，加大宣传力度，吸引乡村居民和新城镇居民积极参保，不断壮大地方社会保障资金池，同时可以依靠稳定的土地收益进行补充，保证社会保障的可持续发展，避免通过出售土地一次性补偿农民后，社会保障无法持续运营的问题。除此之外，可以通过完善配套措施等方式进行。如有的学者主张通过促进就业完善社会保障制度建设。一是加大就业培训项目整合力度。研究建立教育培训资助，职业介绍资助以及招工安置资助机制，激励农民积极参与就业培训。二是加强技能培训。建立由政府、用人单位和个人共同负担的培训投入机制，完善培训补贴办法。充分发挥各类教育、培训机构和工青妇组织的作用，多渠道、多层次、多形式开展职业培训。三是维护劳动权益。全面贯彻劳动合同法，规范劳资关系，保护劳动权益［12］。

（四）提升社会保障制度管理能力

社会保障制度管理能力至少涉及社会保障资金的监管和利用、统筹社会保障措施和社会保障政策的宣传三个方面。从三个方面能力提升的效果来说，都是保证社会保障持续稳定运行的重要内容。

关于社保资金的监管与利用，其重要性不言而喻。缺失了对社保资金的监管，势必危及资金安全，对于社会保障制度的实行会造成毁灭性的打击；而社保资金的利用也同样重要。2015年中央出台了基本养老保险基金投资运营办法，按照市场化、多元化、相对集中运营的方式进行投资运营。新的改革举措有利于拓宽基金来源、增强养老基金的支撑能力，增强社会保障资金的抗风险能力，对于养老保险制度的可持续发展和社会保障体系的稳定具有重要意义［13］。关于统筹社会保障措施，有学者主张要建立基本信息平台共建共享机制、部门协作互助机制等［14］。通过信息共享和部门协调，社会保障制度能够实现程序上的稳定运行。统筹社会保障措施，还体现在不同社会保障类型之间的协调发展，即根据社会发展水平和人民群众需求，设置合理的社会保障体系。当前，我国社会体系以社会保险为主，社会保险中又以养老保险和医疗保险为主。未来应在突出重点的前提下，同时关注其他种类的社会保险，关注其他类型的社会保障措施，实现整个社保体系的结构合理及全面发展。关于社会保障政策的宣传，这在任何时候都是十分重要的。尤其是对于农民来说，其保险意识相对城镇居民而言更加淡薄，需要政府公信力来加以引导，吸引农民参加社会保险，参与就业培训。在具体措施上，可以借鉴如商业保险的市场手段，重点宣传效果，加强政策解读，以事实说服人。操作层面，要注重运用通俗易懂的语言和群众乐于接受的方式开展宣传工作。通过以上措施提升社会保障制度管理能力，能够促进乡村振兴战略和新型城镇化进程中社会保障制度改革的顺利进行。

（五）加强改革进程中的顶层设计

从实践层面看，实施乡村振兴战略和新型城镇化进程中社会保障制度改革必然需要一系列的规划实施，这一系列的规划实施一般是作为政府项目推进的，其主体是地方政府。从作为一个项目的角度而言，社会保障制度改革必然需要顶层设计，缺失了科学的顶层设计，社保制度改革进程就既没有目标也没有实现目标的路径。

为此，地方政府必须从两个方面加强顶层设计，保证项目实施。第一个方面，要在宏观层面加强顶层设计，即把乡村振兴战略和新型城镇化建设作为所辖地方社会经济发展过程中的一项任务进行统筹安排，也就是必须符合地方发展战略，符合更长远时期和更广泛区域的发展规划。以天津华明示范镇为例，华明新型城镇化进程不仅要符合华明镇的长期发展战略，还要在东丽区和滨海新区的发展框架之内，还要与天津市甚至京津冀地区发展规划相适应。这样，乡镇一级的新型城镇化建设才能在县级、市级、省级甚至跨省地区的规划与支持下顺利开展，这对于建设进程具有极为重要的支撑作用。失去了这一支撑，缺少了各方资源的支持，新型城镇化建设将会困难重重，即使建成了也只是“孤城”一座，难以长久发展。这一要求对乡村振兴战略同样重要，地方政府落实中共中央和国务院的战略要求，需要在本级政府所辖范围的整体规划之下进行。乡村振兴和城镇化在时间上是同时进行的，在地域上是交叠重合的，在对象上是不可分离的，更加需要顶层设计、统一规划。第二个方面，要在微观层面加强顶层设计，即把社会保障作为实施乡村振兴战略和新型城镇化进程中的重要一环进行规划安排。乡村振兴和城镇化进程涉及方方面面，从土地到户籍、从金融体系到社会治理，从社会保障到区域定位；其中，社会保障制度改革是体现乡村振兴战略是否做到“以农为先”以及新型城镇化进程是否做到“以人为本”的关键环节。因此，地方政府要树立系统观、战略观、持续观，将社会保障作为关键环节进行安排。

（六）健全社会保障相关制度和配套措施

社会保障制度改革是实施乡村振兴战略和新型城镇化进程中的关键一环。系统地看，为广大农民尤其是城镇化进程中的进城农民提供社会保障是解决其失去土地后生活问题的保障措施，是促进其转变身份实现市民化的基本措施；独立地看，为他们提供社会保障是体现“以人为本”这一核心理念的突出表现，是尊重人和促进人的全面发展的必要举措。此外，社会保障还是维护社会和谐稳定的重要保证。如前所述，在促进社保制度改革的过程中必须树立系统观和战略观，做好相关制度和配套措施的保障工作。

首先，与社会保障制度改革密切相关的就是土地制度改革和户籍制度改革。土地问题解决得好，社会保障工作就能“事半功倍”，不仅能起到“保健”的作用，还能起到“激励”的作用。可以说，土地问题和社会保障问题是“一荣俱荣，一损俱损”的关系，关键是不能把社会保障当作土地问题的“补充剂”，用社会保障来消解因土地问题带来的社会冲突，这样的“短视行为”势必为今后的社会和谐埋下深深的隐患。具体地，要在完善土地确权的前提下实现承包地的所有权、承包权和经营权的“三权”分置，建设城乡统一的用地市场，促进集体经营性建设用地顺利入市，实现宅基地所有权、资格权和使用权的“三权”分置，不断完善土地征收制度。此次新修改的土地管理法规定，在土地征收补偿问题上，要坚持被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障的基本原则，也就是在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上增加农村村民住宅补偿和社会保障费，从法律上为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系。同时，要推动宅基地制度改革，允许农民自愿有偿退出，通过农房抵押、有偿退出、流转等制度设计，增加农民的财产性收入。在集体经营性建设用地入市方面，本次土地管理法修改实现了重大的制度创新，集体建设用地拥有了与国有土地同样的权能，可以在国有建设用地市场公开交易，实现了城乡土地平等入市、公平竞争，这一创新对于增加农村集体组织和农民收益大有裨益。户籍制度主要是针对新型城镇化进程中的社会保障制度改革来说的，当然在实施乡村振兴战略的过程中，也要考虑促进农村劳动力转移后的社会保障问题。新型城镇化的目标之一是实现农民市民化，需要户籍身份的转变，但更重要的是观念和生活方式的转变，社会保障则是实现观念和生活方式转变的助推器。也就是说，只有有了和城镇居民一样的社保待遇，进城农民才不会觉得“低人一等”，才会在日常行为和生活方式上实现转变。具体地，要以实现公民自由迁徙和保证公民平等权益为核心，消除身份等级差异，剥离户籍制度的附加功能，恢复其认可登记和普查功能，给予公民迁徙自由权利，努力实现社会平等化，以期推进城镇化建设［15］。2014年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，标志着进一步推进户籍制度改革进入全面实施阶段。该意见就进一步推进户籍制度改革提出了3方面11条具体政策措施。其中，涉及切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益：具体包括完善农村产权制度，扩大义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，加强基本公共服务财力保障等。

此外，还要注重配套措施的完善。所谓配套措施，即社会保障制度改革所需要的人员、物资、场地等实物，以及实施细则、标准、流程等程序的到位和完善。“巧妇难为无米之炊”，任何改革都需要这两个方面的准备，否则理论再科学也无法变成实际。实施乡村振兴战略和新型城镇化进程中的社会保障制度改革，其配套措施最关键的是组织的构建和人员的配备。因此，需要设立专门的工作小组或单位部门负责专项工作，并配备在素质和能力上都符合要求的工作人员。