皖西革命老区脱贫攻坚的现状与建议

陈明明，王 凤，何其慧

（中共安徽省委党校（安徽行政学院），安徽 合肥 230022）

党的十九大报告中有6处论述脱贫攻坚，在历次报告中涉及脱贫攻坚内容最多、范围最广、分量最重［1］。2019年4月16日，习近平总书记在重庆考察时指出，“两不愁”基本解决了，“三保障”还存在不少薄弱环节。党中央制定了支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见，各地区各部门要高度重视，统一思想，抓好落实［2］。2016年习总书记视察安徽时指出，脱贫攻坚已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，必须横下一条心来抓。要强化目标责任，坚持精准扶贫，认真落实每一个项目、每一项措施，全力做好脱贫攻坚工作，以行动兑现对人民的承诺［3］。2018年6月15日，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》正式下发，明确到2020年“实现集中连片特困地区和革命老区等发展环境明显改善，深度贫困地区如期完成全面脱贫任务”［4］。2015年12月，安徽省出台《安徽省贯彻落实大别山革命老区振兴发展规划实施方案》，要求到2020年，脱贫攻坚取得重要阶段性成果，绝对贫困现象全面消除［5］。

近年来，皖西革命老区脱贫攻坚工作扎实推进，岳西县作为安徽省第一个申请退出的国家级贫困县如期实现脱贫摘帽，在安徽省脱贫攻坚进程中具有标志性意义。皖西革命老区2018年申请退出贫困县的潜山市、宿松县、裕安区、舒城县、金安区均已顺利脱贫摘帽。皖西革命老区脱贫攻坚取得阶段性成果的同时，也存在深度贫困地区脱贫难度大、扶贫脱贫政策及落实困境，贫困人口动态调整难，资源分配不平衡、帮扶机制不健全、监督管理机制不健全、内生动力激发不足等问题。因此，梳理和探究皖西革命老区脱贫工作开展情况，总结正反两方面经验，对今后的脱贫攻坚与全面建成小康，具有积极的理论意义和实践意义。

一、皖西革命老区脱贫攻坚的主要做法

（一）聚焦精准方略，明确工作思路

皖西革命老区各县（区、市）深入贯彻习近平扶贫开发重要战略思想，认真落实党中央、国务院和省委省政府关于脱贫攻坚工作的决策部署，聚焦精准扶贫、精准脱贫基本方略［6］。《大别山革命老区振兴发展规划》和省《实施方案》出台后，各地区坚持把振兴发展和脱贫攻坚有机结合，进一步明确工作思路，出台适宜本地区的政策措施，积极落实取得实效。

（二）健全责任体系，加强督查整改

一是完善并落实单位包村、干部包户制度，要求帮扶干部驻村开展工作，定期走访贫困户。确保每个贫困户都有干部帮扶，都有对应的帮扶措施。主要领导认真履行“第一责任人”职责，层层签订责任状，明确县乡村三级职责任务。二是建立完善工作推进制度。为加快任务落实、措施落地，各县（区、市）均制定了工作推进制度。如金寨县要求县领导每月组织召开脱贫攻坚推进会不少于1次，开展脱贫攻坚调研不少于4天，走访农户不少于20户，乡镇村每周至少召开一次脱贫攻坚推进会。三是强化督查整改。叶集区成立脱贫攻坚专项巡察组，分批次进行专项督查巡察，对准薄弱环节、关键领域，对落实不力、行动迟缓、弄虚作假、形式主义的进行约谈、严肃问责。

（三）聚焦机制完善，创新工作方法

有效的机制和方法能形成事半功倍的效果。寿县出台脱贫攻坚成效考核办法，对完不成年度脱贫任务的乡镇和县直单位，实行“一票否决”。出台了《关于巩固脱贫成效提高脱贫质量确保2018年摘帽的实施意见》，并围绕此文件相继出台“1+5+N”政策体系文件，建立边缘户帮扶、正向激励、教育资助等六项机制。安庆市制订了《2018年脱贫攻坚工作要点》，确立“清单管理、闭环调度、四大公示、一季双调”的工作思路；制订《2018年脱贫攻坚“四大攻势”行动方案》，按照春季会战、夏季攻坚、秋季提升、冬季决胜的思路，明确阶段工作重点，细化工作任务，稳步推进工作落实。太湖县出台《脱贫攻坚工作要点》、《十大工程责任体系清单》、《太湖县关于组建脱贫攻坚“七大专班”的通知》、《太湖县开展扶贫领域作风问题专项治理实施方案》，实行一月一次指挥长会议和常委扩大会进行调度，着力推进重点工作补齐短板，全面提升扶贫工作质量水平。

（四）推进重点工作，落实政策措施

在产业脱贫上，加大扶贫资金投入，把产业扶贫作为治本之策，发挥龙头企业带动作用，切实稳定贫困户收入来源，增加贫困地区村级集体经济收入。各县（区、市）结合贫困地实际情况，持续推进产业奖补。霍山县围绕特色资源，制定贫困户产业发展奖补政策，重点扶持贫困户发展茶叶、中药材、经济林果、稻虾共养等特色产业。潜山县大力推行“四带一自”产业扶贫模式，出台“四带”主体奖补办法，扩大补助范围，降低补助门槛，引导贫困村、贫困户因地制宜发展茶叶、瓜蒌等农特产业。

在金融脱贫上，按照“户贷户用户还”工作要求，截至2018年，寿县累计发放小额贷款2.12万户、9.83亿元，今年新增贷款5.1亿元，任务完成率达86%。潜山市规范小额贷款用途，坚持“户贷户用户还”，全市累计投放扶贫小额信贷资金5.6亿元，收益贫困户1.2万户。

在健康脱贫上，认真落实健康扶贫“351”、“180”政策，皖西革命老区各县（市）纷纷制定健康脱贫工作方案，设立健康脱贫“专班”，组织卫健委、医保局、残联等单位落实健康脱贫工作任务。紧紧围绕“基本医疗有保障”工作要求，进一步投入资金改建、新建镇卫生院、村卫生室，提高基层诊疗服务能力。同时加大健康政策宣传,市、县两级卫生健康部门加大了政策宣传普及力度，知识普及和政策宣讲到户到人。望江县在各乡镇开展了健康脱贫政策宣传黄梅戏巡演活动，创新了宣传形式，提升了宣传效果，相继被新华网、人民网等媒体宣传报道。

在住房扶贫上，坚持“应改尽改”的原则，针对不同情况，通过新建改造一批、异地搬迁安置一批，全面消除危旧住房，实现住有所居。金寨县紧抓农村宅基地制度改革试点机遇，叠加易地扶贫搬迁、移民避险解困、美丽乡村、危房改造等优惠政策，动员激励贫困户搬出深山、挪出穷窝。2016年到2018年，全县共完成贫困户7000多户26 000多人的贫困人口易地搬迁工作，基本消除了贫困户D级危房和无房等住房保障和安全问题。

在社会扶贫上，充分利用社会资金，扎实开展对口帮扶，积极搭建社会参与平台。太湖县充分利用芜湖市繁昌县、安庆市大观区帮扶契机，统筹安排繁昌县2017年1 000万元、2018年1 050万元和大观区1 000万元帮扶资金。裕安区统筹使用包河区县域结对帮扶资金1 050万元，开展“联合扶贫，百企帮百村”村企结对活动，筹得捐赠资金资助在校贫困大学生。霍山县优化“村企联姻”，落实45家规模以上企业结对帮扶43个贫困村，精心谋划组织“10.17”全国扶贫日活动，广泛开展中国社会扶贫网推广和应用。

在教育扶贫上，寿县对建档立卡贫困户子女，实行营养餐费用全部减免，累计发放各类建档立卡贫困家庭学生资助三万多人次，金额4 000多万元。怀宁县摸清在校就读各类贫困学生4 000多名，发放教育资助资金数百万元，实现了教育扶贫“学段全覆盖、标准最高档、对象无遗漏、项目可叠加、结果全告知”的目标，呈现了专班调度到位、示范带动到位、帮扶包保到位的良好形势。

在兜底扶贫上，将农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接，提高低保五保标准，加强农村低保对非建档立卡贫困户重病残个体救助，严格按时按标准发放。裕安区落实贫困人口救助资金1 400多万元，贫困残疾人人身意外保险五十多万元。金寨县发放困难残疾人生活补贴8 000多人次600多万元，重度残疾人护理补贴资金1 1000多人800多万元。

在特色扶贫上，各地区发挥自身地理、交通、环境、产业等优势，积极制定相关扶持政策，加快特色扶贫项目落地，产生了很好的扶贫效果。金寨县结合六安茶谷、西山药库、江淮果岭建设，探索“虚拟到户”收益分配机制，实现2.2万户入股贫困户户均增收2 000元。通过实施“四带一自”和“三有一网”点位产业扶贫模式，新建油茶高效经济林产业扶贫基地六万多亩，带动贫困户近三万户。怀宁县聚焦聚力蓝莓产业，采取劳务用工等有效做法，有力促进了贫困人口稳定脱贫、持续增收。一是流转促增收。积极推进荒地、空地、山地的合理流转，由蓝莓公司承租。截至目前，全县共流转荒地、空地、山地近4万亩，每亩租金约150元，既盘活农村闲置资产，增加群众收益，又扩大了蓝莓种植面积，形成产业优势。。二是务工促增收。蓝莓产业链长，用工需求量大，吸纳了当地大量农村富余劳动力就地就近就业，其中有近800名贫困劳动者常年在蓝莓基地或蓝莓服务中心务工，给当地贫困户带来了一笔可观稳定的收入。三是合作发展促增收。通过“龙头企业（合作社）+基地+贫困户”的方式，带动贫困户参与蓝莓种植，带动贫困户1 951户，户均增收1 266元。

二、当前皖西革命老区脱贫攻坚的实践困境

近年来，皖西革命老区积极落实国家、省市脱贫攻坚有关政策措施，取得了一定成效，但也存在以下问题：

（一）主动脱贫意愿不够强烈，意识转变难

部分贫困群众由于长期处于贫困状态，脱贫信心不足，消极应对；部分贫困群众因为受教育程度不足，综合素质较低，不知道如何脱贫；还有少部分贫困群众是因为自身好吃懒做，不愿劳动，存在“等、靠、要”思想以及贫困户之间相互比懒思想，自立更生艰苦创业的脱贫意识不够强［7］。

（二）基础设施相对薄弱，硬件提升难

一是皖西革命老区由于历史、地理、国家交通规划等原因，基础设施建设还相对薄弱。太湖县所辖15个乡镇中有8个山区乡镇，均为深山区或者库区，交通、水利等基础设施建设还相对滞后，抵御自然灾害风险能力不强，存在因灾致贫和因灾返贫的风险。霍山县地处大别山腹地，交通、水利等基础设施建设历史欠账较多，交通结构单一、干线道路等级低，是省内少数不通铁路的县。其他皖西革命老区县市不同程度存在着基础设施相对薄弱现象。二是扶贫资金大多投入贫困县、贫困村，对非贫困村的投入较少，基础设施及基本公共服务设施欠账严重，部分非贫困村基础设施条件远落后于重点贫困村，非贫困村的贫困人口脱贫成为脱贫攻坚的薄弱环节。

（三）扶贫资金来源单一，整合不到位，资金使用难

一是扶贫资金来源单一。当前的扶贫行动更多的是自上而下的国家力量推动，扶贫资金主要来源于政府财政投入，而有效调动社会参与程度不高;社会资本的挖掘不够，如贫困村的互助资金试点较少；扶贫资金的市场化运作机制尚未有效开展，还没有形成多元化的投入机制，因此总量偏小。二是财政性涉农资金整合困难。涉农资金的整合在实际的推行过程中,存在着多头管理、投资分散、疏于监管等问题，造成资金的使用效益不高，难以形成资金合力［8］。

（四）脱贫数字化，巩固成效有待加强

一是数字脱贫。当前的扶贫开发考核评估工作呈“周期化、常态化、例行化”态势，各贫困县、贫困村在常规的数字生产外，还要不定期上报“见成效”的数据。驻村干部、村委干部工作时间被耗时耗力的数据工作大量占据，而实际帮扶贫困户的时间却减少，扶贫干部甚至产生了较大抵触心理，往往出现为应付考核，出现数字脱贫。调研中部分干部对此问题反映较为强烈。二是脱贫成效巩固难度大。调研发现，皖西革命老区因病、因灾返贫现象一定程度存在，如何巩固脱贫成效是今后脱贫攻坚中着力要解决的重大难题。

三、皖西革命老区脱贫攻坚的对策建议

（一）坚持扶贫同扶志、扶智相结合

运用政策引导、教育引导、树立先进典型等多种方式，树立勤劳致富光荣脱贫导向，加快补齐“精神短板”，形成良好风气，激发贫困群众从“要我脱贫”转变为“我要脱贫”。

（二）强化教育培训，开展智力扶贫工程

通过教育培训，提高劳动力素质，有助于阻断贫困的代际传递。皖西革命老区各地首先要做到的是转变观念，寻求并建立智力扶贫的路径，针对不同教育群体，精准施策。一是加大实施学前教育三年行动计划，解决普惠性学前教育资源不足的问题。二是义务教育阶段儿童，进一步优化教育资源布局，标准化办学，提升教学质量，切实解决好农村留守儿童、随迁子女等群体的教育问题。三是重点解决贫困地区高中阶段教育资源不足问题，没有升入高中的初中生进入中职学校，掌握一技之长，促进家庭脱贫。四是高等教育阶段的群体，拓宽其纵向流动通道。五是开展成人职业培训，提升职业技能和就业创业能力，帮助他们形成一技之长，成为专业人才。

（三）加大对皖西革命老区的政策倾斜力度

贫困县要脱贫摘帽进而实现乡村振兴，离不开中央省市的政策支持。建议进一步加大对皖西革命老区的政策、资金支持力度，出台一些倾斜优惠或先试先行的政策。加大基础设施建设支持力度，推动皖西革命老区铁路、公路、水利等项目尽快评审立项建设。加大对非贫困村资金的投入，确保不管是非贫困村的贫困户，还是贫困村的贫困户，都能享有同等的基础设施建设和公共服务配套红利。

（四）继续加大产业扶贫力度

产业是发展的根基，产业扶贫是“造血式扶贫”，产业兴旺是脱贫攻坚的核心动力。目前，皖西革命老区扶贫产业有了长足发展，扶贫项目覆盖率大幅提高，但有的贫困县市产业扶贫大多存在特色高效主导产业不突出，产业结构相对单一，产业联动机制不够完善等问题。建议一是增强产业发展联动性，深化工业+扶贫、电商+扶贫、旅游+扶贫、种植养殖+扶贫等；二是不断强化扶贫产业与贫困户之间利益联结机制，坚持市场引导、产业引领、依法自愿的原则,运用市场手段和契约方式,建立相对紧密、稳定的利益联结和利益保障机制，实现政策扶持资金保值增值和贫困人口持续收益；三是引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务,进一步发挥财税激励约束政策与财政扶贫贴息政策，充分发挥对产业精准扶贫的杠杆作用，增加贫困地区有特色、有潜力的扶贫产业的信贷投放力度，以便更好地为产业精准扶贫提供资金保障。

（五）大力推进旅游产业发展

伴随着我国经济的发展，居民收入水平有了大幅度增加，消费快速升级，用于旅游休闲人群越来越多，旅游支出也越来越高。皖西革命老区有丰富的旅游资源，如天柱山、天堂寨、皖西大裂谷、红色革命根据地等。建议打造大别山旅游品牌，建立六安、安庆等旅游区域协调机制、信息共享机制，形成“生态旅游”“高铁旅游”“养生旅游”“红色旅游”“周末旅游”等差异化优势，建成跨区域精品线路，努力将旅游产业打造成经济发展中最具活力的增长极。

（六）强化制度建设，构建精准扶贫监管机制

皖西革命老区贫困人口多，精准扶贫的力度大，直接用于扶贫对象的资金就会越多，精准扶贫监管的压力就会越大。一是鼓励群众参与监督。村一级要不折不扣地落实公示公告制度，及时将扶贫资金计划和项目实施情况按规定公示公告，特别是扶贫对象的识别，扶贫资金的使用，必须合法合规，真正做到公开公正［9］。二是整合相关力量建立起多部门沟通协调的长效机制。建立起社会监督主体与纪检、监察、审计等部门的联席会议制度，建立信息互通机制，形成各监督主体的协同合力。三是强化重点工作调度和巡察。各县区市成立脱贫攻坚专项巡视组，分阶段制定巡察计划，对准薄弱环节、关键领域，开展督查巡察，对落实不力、不作为乱作为、弄虚作假、搞形式主义的进行约谈，严肃问责。