新中国城乡关系70年的演变与城乡融合发展

华兴顺

（中共安徽省委党校（安徽行政学院），安徽 合肥 230022）

一、七十年来我国城乡关系的历史演变

新中国成立70年来，我国的工农、城乡关系在复杂的国际环境下经历了一个曲折的发展过程。在这个历史进程中，城乡分割的户籍制度及其相应的政策，对我国的经济社会发展造成了重大影响。1958年1月9日，我国第一部具有法律意义的户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》颁布，自此有了界限分明的农业与非农业户口，城乡隔离的户籍制度由此诞生。这个制度一直持续了37年。2014年7月《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》出台，其中提出建立城乡统一的户口登记制度，不再区分农业、非农业户口，宣告了城乡隔离户籍制度的结束。

新中国成立以来我国的城乡关系及其发展战略的历史演进大体经历了六个阶段。

（一）城乡互助交流与土地改革阶段（1949-1952年）

1949年10月新中国宣告成立，由于经过多年的战争破坏经济变得非常困难，党和政府面临的首要任务就是恢复和发展国民经济。为巩固新生政权和促进经济好转，国家一方面在广大的新解放区立即进行土地改革，通过把土地无偿分配给农民极大地调动农业生产者积极性；另一方面在城镇推出了“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”鼓励发展的经济政策，尽力促进工商业繁荣。一系列政策的实施，促进了商品、资金和劳动力等要素在城乡之间的自由流动，形成了城乡互助互惠、互动交流的关系，国民经济很快得到恢复和发展。伴随着土地改革和国家对农业投入的增加，农民个体和互助组的生产积极性得到极大地提升，农业生产水平大幅度提高。新中国成立的1949年全国粮食总产量只有1.13亿吨，仅相当于较好年份1936年的75%，而1952年全国粮食总产量达到1.64亿吨，农业生产和农村经济恢复明显［1］。

（二）城乡隔离制度与“剪刀差”战略阶段（1953-1978年）

1953年我国开始实施优先发展重工业的“一五”计划，由于当时不发达的农业不能满足快速工业化和城镇人口增长的需要，政府不得不实行“统购统销”政策，并在乡村开展农业合作化运动。为阻止农民过多地向城镇流动，减轻城镇人口农产品供应量增长过快的沉重负担，1958年我国颁布了第一部《中华人民共和国户口条例》，严格地区分了农业与非农业户籍，随后不断地形成与户籍制度相联系的城乡分离的一整套制度。为解决工业发展资金不足问题，借助于城乡户籍分离制度和人民公社体制，国家取消了城乡之间工农业产品的自由交易，对工业品实行“计划生产、高价销售”，对集体生产的农产品进行统一“低价收购”并低价计划配给城镇人口，如此获得“剪刀差”带来的利益。这一时期，国家以工农业产品“剪刀差”形式取得的经济剩余约为6 000～8 000亿元［2］。相互封闭、彼此隔绝的城乡二元结构，重工业化优先的发展战略，造成了我国城乡关系、工农关系失衡。

（三）城乡隔离制度的解构与小城镇战略阶段（1979-1991年）

1978年的“大包干”揭开了中国农村改革的序幕。随着农村普遍实行联产承包责任制和人民公社体制的解散，城乡隔离的状况开始被打破，统购统销的政策于1985年在农业发展较好的基础上被废止。整个20世纪80年代以粮食为主的农业经济获得全面发展，乡村经济逐渐好转。1978-1984年，粮食连年丰收，不仅解决了长期以来粮食短缺问题，而且在1984年粮食产量突破4亿吨，新中国第一次出现了粮食相对过剩的问题。农业的结构也发生了显著变化，农业总产值构成中种植业比重下降，畜牧业上升。农业经济获得良好发展的同时，中国特色的乡镇企业异军突起，大量的农业剩余劳动力进入乡镇集体企业，小城镇出现空前繁荣和建设热潮，城乡居民收入差距被缩小，城乡社会矛盾一定程度上得到极大缓和。1984年城乡居民收入之比为1.54:1，这一数据一直保持着新中国城乡收入差距最小的历史纪录。

（四）城乡矛盾加剧与城市化战略时期（1992-2001年）

1992年，邓小平南巡讲话加快了国家对外开放和城市经济改革的步伐。1992年10月召开的党的十四大，提出建立社会主义市场经济体制，经济体制改革特别是国企改革开始大规模推进，经济活力大大增强。对外开放和开发区建设带动中国经济发展驶入快车道。随着城市化的快速发展，农业领域出现新情况，从事第一产业的劳动力开始减少，进入城市的农民工越来越多。1991年、1992年第一产业就业人数分别为39 098万人、38 699万人［3］。这意味着过去那种乡村经济发展依赖于农业劳动力增加的时代已一去不复返。与20世纪80年代农民工在本地乡镇企业就业为主的情况不同，90年代的农民工大多数走向沿海发达地区和大城市并且常年在外。这一阶段的“三农”问题愈加凸显，城乡社会矛盾有所加剧。主要表现是，一方面城市尤其是大城市吸引力增大，另一方面乡村农民税费负担重，农民因种田收益不高。

（五）城乡统筹与社会主义新农村建设阶段（2002-2016年）

2002年，党的十六大报告第一次提出要“统筹城乡经济社会发展”、全面繁荣农村经济和建设现代农业，“三农”问题受到全社会普遍关注。2004年召开的十六届四中全会，提出了“两个趋向”的理论，总结了世界城乡发展规律，并宣告我国总体上进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段。在减轻农民负担的社会压力下，2003年有部分省市开始减免农业税，2005年12月全国人大常委会决定从2006年1月1日开始全面免除农业税。与此同时，2004年国家开始对主产区种粮农民进行直接补贴。一系列政策表明了城乡对立关系有了根本的方向性的扭转。从2002年提出新型城镇化到2005年提出建设社会主义新农村、2011年提出“四化”同步再到2012年十八大提出建设美丽中国，一系列重大战略实施使农村的基础设施、生产生活条件得到明显改善，农村居民收入水平有了较大幅度提高，尤其是在十八大以后惠农政策进一步得到落实，城乡居民收入差距逐年缩小。2012年城乡居民收入之比为3.10：1到2018年缩小为2.68：1。十八届三中全会进一步提出：必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系［4］。随着全面深化改革举措和政策的落实，城乡居民的获得感、幸福感明显增加。

（六）我国城乡融合与乡村振兴战略历史新阶段（2017年至今）

2018年中央一号文件提出要加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

通过对历史的回顾，我们看到：城乡之间天然地存在着相互依存、相互作用的关系，应该促进两者优势互补、良性互动和共同发展，但城乡协调、融合是一个历史过程，不可能一蹴而就。70年来，我国城乡经济社会发展取得了举世瞩目的成就，发生了翻天覆地的变化，城乡社会从缺衣少食到全面小康，巨量的贫困人口基本脱贫，建立了城乡居民全覆盖的社会保障体系，城乡发展环境优化。70年来，我国城乡关系经历了从城乡矛盾、城乡隔离、城乡对立到城乡联系、城乡统筹的不同发展阶段，并且开始走向城乡融合的新阶段。同时也看到，城乡分离对立的体制政策造成了城乡经济社会发展水平差异，这是制约我国经济社会持续、健康发展的重大障碍。

二、当前我国城乡关系中存在的突出问题与矛盾

由于城乡关系的演变在一定程度上依赖于国家整体发展战略的调整，我国城乡经济社会发展一直处于非对称、非平衡的状态。在我国现代化进程中，农民农村承担了我国工业化、城镇化的大量成本，农业现代化一直滞后于工业化、城镇化。当前，我国城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题依然十分突出。城乡空间布局不够合理，城乡统一、公平的要素配置机制和社会保障机制尚未完全形成。

（一）新型城镇化质量有待提高

改革开放以来城镇化快速发展，城镇化率由1978年的17.92%上升到2018年的59.58%。由政府特别是地方政府推动的、人口游走于城乡间“候鸟式”的城镇化使我国经济尤其是工业长期高速增长，但过快的增长速度带来了城区规模盲目扩张、城镇化质量不高等问题。不少城市虽不乏高楼林立气势恢宏、现代建筑富丽堂皇，但阴暗拥挤、破烂不堪的棚户区、城中村也比比皆是。在居民生活质量方面，小区设施老旧落后，管网不通畅，一车难停，上下班耗时长，城镇管理水平不高，公共服务跟不上，生态环境、医疗、教育、养老等不能满足人们的需要。在发展能力方面，城镇对乡村的辐射带动能力弱，对农业转移人口的吸纳力不强，对农业农村需要的专业服务不能有效供给。计划经济时期形成的依附于户籍制度上的各种不平等的制度没有彻底消除，大量的农民工仍不停地奔走在城乡之间，不能安居乐业。2018年我国户籍人口城镇化率仅为43.37%，流动人口有2.41亿。这种不彻底的城镇化，不仅影响城镇化的健康、可持续发展，也影响乡村发展的统筹规划、农业资源的合理利用和乡村社会的繁荣稳定。

（二）农业农村发展不充分

农业市场体系不完善、社会化服务体系不健全、农业科研能力严重不足、经营组织化程度低、经营主体竞争力弱、乡村集体经济发展不够等问题一直制约着我国农业现代化进程。随着城乡居民收入水平不断提高，社会需求、消费结构升级加快，对农业农村发展提出了更高要求。70年来我国农业供给能力大大提升，粮食生产能力达到6亿吨，但供给质量仍不够高。农兽药残留超标、土壤及其他生长环境污染等问题普遍存在。现代农业和美丽乡村不仅要具备生产功能还要具备生态功能、文化功能，在提供优质农产品的同时尽可能为城镇居民提供旅游观光、休闲娱乐、生活体验等方面的服务，需要为城乡居民提供多样化、优质化、绿色化、个性化的产品和服务。然而，目前乡村社会人气不够旺盛，虽然乡村住房条件普遍改善，多数农民盖起了漂亮的小楼，但很多新房常年无人居住，很多村庄仅有一些老弱病残者留守，大量的乡村资源不能够被开发利用。公共设施投资不足，偏远地区乡村基础设施建设欠账多，交通不便，雨雪天气道路泥泞不堪，污水处理和卫生厕所普及率不高，生态环境有待进一步改善。乡村基本公共服务在制度层面上已取得一些积极进展，但总体服务水平和质量仍然较低，乡村人员的素质和服务能力尚需提升。农业生产管控、农产品质量追溯、农业农村综合管理服务等数字化水平须进一步提升。2018年全国县域数字农业农村发展水平仅为33%［5］。

（三）城乡资源要素流动不通畅

70年来我国城乡间的联系大大加强，资源要素的市场化程度显著提高，然而我国农村区域广大，受资源禀赋限制和体制改革滞后的制约，现阶段城乡人才、土地、资本等要素流动的单向性并没有根本改变，流通渠道不畅，资源不能平等交换。一方面乡村居民入城其就业、子女教育、医疗等民生问题得不到应有的保障和平等对待，另一方面城乡土地制度约束使双重占地问题不能有效解决，土地资源浪费。人力资源方面，由于受乡村创业创新环境的制约，一边是乡村难以吸引和留住人才，一边是城镇农业科技、经营管理等人才长期闲置无用武之地。城市的科技成果、工商资本、金融保险等进入乡村仍有不少的障碍，农业规模经营的风险难以控制。作为城市的水源地和河流湖泊保护区的乡村，生态补偿机制没有建立，在绿水青山变成金山银山方面缺乏制度保障和机制创新。公共资源配置不科学、不合理，城乡基本公共服务的标准不统一、制度差异大。

（四）城乡差距有待进一步缩小

在工业化、城市化进程中，乡村衰落现象在全世界普遍存在，乡村衰落对经济社会协调发展构成一定的威胁。虽然党和政府在经济社会发展中十分重视并一直强调“三农”问题，近年来农民收入增长速度也高于全国人均收入增长速度，但城乡发展的差距仍旧很大。在产业发展方面，一边是大城市的先进制造业和高端服务业，一边是乡村低效的传统农业、缺乏二、三产业支撑，城乡劳动生产率差距明显。2017年我国一产与二产劳动生产率之比为1：5.15。在生态环境方面，一些村镇脏乱不堪、饮用水未达标、土壤污染和水土流失等问题严重，乡村生活条件难以改善。在居民收入方面，保持农民收入稳定增长、拓宽农民增收渠道、增强农民就业能力的长效机制还没有完全形成，城乡居民收入仍存在着不小的差距。2018年城乡居民人均可支配收入之比为2.69：1。乡村致贫的根源一时难以根除，相对贫困人口在一些地区还会长期存在。

三、实施乡村振兴战略，实现城乡融合发展

以新发展理念为引领，实施乡村振兴战略，促进城乡经济社会融合发展，既是拓展我国发展空间增强经济发展新动能的重大举措，也是破解新时代社会主要矛盾的重要抓手，更是实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的必然要求。

首先要树立“城乡等值”的发展意识。城与乡是人类社会存在的两种不同的形态，城乡功能互补、相互作用、相互促进。虽然工业化时期城镇发展较快，乡村衰落，但这并不意味着城市只能是唯一的存在。随着生产力发展水平提高，乡村广阔的空间、优美的环境、多样性的生物等不仅能成为乡村经济发展的优势，还能为我们提供更好的生活质量，也为城镇高质量发展提供必要的条件。发达国家的“逆城市化”同样也说明了乡村具有城镇所不具备的生态、环境价值。我国已进入中等偏上收入国家的行列，未来的城镇化速度会减缓，但即使实现了现代化目标仍会有3～4亿左右的人口生活在乡村。因此，推进我国现代化进程，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，必须树立“城乡等值”的发展意识，实现城乡融合发展。

第二，要建立城乡要素自由流动和资源平等交换机制。乡村土地相对富裕，如何利用好土地资源？要进一步探索和完善农村承包地、宅基地“三权分置”的制度创新，发展乡村集体经济组织，建立农民承包地、宅基地入股分红或有偿退出的制度，统一城镇和乡村集体经营性建设用地同权同价的入市制度。保护好绿水青山、建设好生态宜居的乡村，是实现高质量发展的要求。要加大生态环境保护政策支持力度，落实好河长制、湖长制、林长制等生态环境建设责任，建立和完善生态产品价值实现机制，不断探索绿水青山变成金山银山的新途径。要加大建设富有特色的文旅小镇的政策支持力度，为城乡人文交往提供广阔的空间。建立和完善对农业农村大力支持的财政投入保障机制，引导更多的社会资本投入农业农村。建立和完善乡村农业技术、金融保险服务体系，促进工商资本进入乡村发展现代农业、旅游休闲、养老服务等产业，延伸乡村产业链条。

第三，要促进城乡人员双向流动和城乡文化交流。如何切实解决好乡村人口入城能够安居乐业、激励城镇人才入乡创业干事、促进城乡人员的双向流动的问题？要积极建立和完善城乡劳动力的培训体系，增强其发展能力，为乡村振兴提供更多的新型农民，为新型城镇化提供更多的产业工人。城乡文化融合是新型城镇化高质量发展的重要体现，也是农民市民化的条件。现代城市不仅要有高楼大厦，更要有包容、友善和人文关怀，让更多的农村人口喜欢城市。现代乡村要有现代乡村文化作支撑，要把乡村文化建设作为一项重要任务。与城镇相比，乡村的价值与魅力在于乡土文化和绿水青山。在乡村振兴战略中，乡风文明是其重要内容，乡村振兴不仅要有优美的自然环境，还要有良好的社会风气、文明举止和现代乡村精神。乡村精神是乡村历史文化的沉淀，也要结合现代社会的价值观加以提炼和培育。乡村文化是开放包容的，一方面要传承乡村传统文化，让人们感受到浓浓的乡土气息；另一方面要创新发展，汲取城市文化甚至国外优秀文化的涵养。

第四，要形成城乡公平、平等的社会保障和社会治理制度。实现城乡融合发展，要下决心解决城乡二元管理制度问题，推进城乡基本公共服务标准统一、社会保障和社会治理制度并轨。要统筹城乡建设，现阶段要对乡村基础设施建设倾斜，补齐乡村道路、水利、电力、网络等短板，努力实现城乡基础设施的统一规划、统一建设和统一维护。必须建立健全有利于城乡基本公共服务的普惠制度，推动城镇拥有的公共服务向乡村延伸和社会公共事业向乡村基层覆盖，保障乡村居民拥有较好的医疗条件，乡村孩子能够获得良好的教育机会。要加强乡村基层组织建设，培养熟悉乡村的青年干部，鼓励城镇的公务员、教师、医生、科技人员和各种人才志愿为乡村提供服务。由于乡村工作的艰苦，乡村工作人员的待遇应该高于城镇工作人员的待遇。要持续对乡村贫困人口给予帮扶，增加财政对贫困地区的转移支付，缩小城乡居民生活水平差距。