我国养老保险体系发展现状分析

(武汉大学经济与管理学院 湖北 武汉 430072)

一、我国养老保险体系三大支柱

我国养老保障体系由基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄养老保险三大支柱组成。三大支柱的构成和管理方式差异较大，为居民提供的保障水平和程度也截然不同。

资料来源：《中国养老金发展报告2016》

目前而言，我国三支柱养老金发展较不平衡，基本养老保险基金覆盖面较广，支出规模较大，而企业年金作为第二支柱属于相对短板阶段，第三支柱尚处于起步阶段。以美国为例，第一支柱重在覆盖面广，缴费率低，退休后提供较低收入，可保证基本生活来源，第二、第三支柱拥有一定自主投资的灵活性，是退休后的主要经济来源，提供相对较高收入来源，保持良好的生活质量。因此美国养老金体系中，第一支柱占比较低，仅为10%，第二支柱占比较高为54%，第三支柱占比30%，这与中国是截然相反的。但随着养老目标基金、个人税收递延型商业养老保险的推出，我国第三支柱的建设逐渐提速。

图1：中国养老金投资额占GDP比重过低

资料来源：OECD

图2：与美国相比，中国养老金体系发展不均衡

资料来源：ICI，SCA，人社部，《中国养老金发展报告2017》发布会

二、第一支柱：基础养老承受重压，投资收益亟待提升

(一)人口老龄化加重，赡养率抬头

得益于长期推进的扩面工作，我国基本养老金的参保人数逐年增加，然而在人口老龄化加剧的背景下，制度赡养率(参保的离退休人员人数占参保职工人数的比例，是衡量人口老龄化的重要指标)仍在增长，若制度赡养率在一段时期呈上升趋势，说明国家或地区的老龄化形势日趋严峻，养老金财务制度压力将会增加。2011-2017年，我国的离退休人数增长率均高于职工人数增长率，使得制度赡养率在保持长期较低波动幅度后，开始抬头向上，从上世纪90年代不到20%增长至2017年的37.67%。

(二)统筹层次低，覆盖尚不完全

我国基本养老保险处在省级统筹层次，资金分散。在我国基本养老保险的收支体系中有三级准备账户，分别为县(市)级收支准备账户、省级调剂准备账户和全国社会保障基金账户。尽管目前我国已经基本实现养老基金的省级统筹，但由于我国基本养老基金长期遵循“属地管理”的原则，资金较为分散。对比美国，其基础养老保险为OASDI(遗嘱及残障保险计划)，由联邦统筹管理，州及地方政府不参与，统筹层次更高。另一方面，我国基本养老保险强制性较低，主要通过缴费的方式来筹资，在缴纳中仍存在雇主有意少缴、漏缴或不缴养老保险费的现象，对于部分自由职业者的覆盖尚不完全，但美国是以工资税的形式筹集资金，具有较高的强制性。

(三)规模增长主要来自征缴收入，投资收益有待提高

2017年的我国基础养老保险的整体规模为50202亿元，同比增长14.17%。城镇职工基本养老保险作为我国基本养老保险的主体，2017年累计收入43310亿元，累计支出为38052亿元，较上一年分别增长了23.54%和19.46%。而基金收入中77.13%来自于征缴收入，18.48%来自于财政补贴，只有很少一部分来自于利息费用。对于城乡居民养老保险，2017年累计收入达3304亿元，累计支出为2372亿元，同比增长速度分别是12.65%和10.66%。

(四)统账结合，“空账”问题严重

我国基本养老保险采用统账结合的模式，即包含现收现付制的社会统筹部分(工资基数的20%缴费)，又包含完全积累制的个人账户(工资基数的8%缴费)。本质上是创建了一个前所未有的混合型部分积累制，在制度的实际执行中，由于没人承担从现收现付制向部分积累制的转制成本，当前养老金账户社会统筹部分不足以支付当期的养老金支出，个人账户资金被挪用，从而形成了大量“空账”。截止2015年底，个人账户累计记账额达到47144亿元，同期基金累计结余为35345亿元，即使将累计结余全部计入个人账户中，仍有11799亿元的空账。更重要的是，近几年基金结余的增长率也低于个人账户的累计记账额增速，未来城镇基本养老保险资金缺口会持续扩大，这意味着养老金累计结余部分保值、增值的压力将会加剧。

(五)替代率水平较低，收不抵支现象凸显

作为衡量退休后生活质量的标准，我国养老替代率与国际建议的养老生活标准存在一定的差距。以当期城镇单位就业人员平均工资为参考标准，我国2007年到2017年替代率始终维持在47%左右的水平，低于国际警戒线水平55%。受制于较低的退休养老金支付标准，城乡居民的缴费意愿下降，城镇职工养老金未来支付能力减弱。从2010年到2017年，城乡居民缴费收入占比从49.63%下降至24.52%，而基金的年人均支出从699.95元增加到1520.71元，对财政支出造成一定的负担。另一方面，自2013年起，城镇职工养老金的当期结余率①开始下降，2017年基金的可支付月数②仅为13.84个月，直接导致基金的支付能力减弱。同时由于征缴收入增幅持续低于基金支出增幅，2014年后城镇居民养老保险征缴收入与支出差额由正转负，且不断扩大。

(六)养老压力和支付能力分化加剧

在基础养老金整体支付压力迎来更大挑战的同时，各个省份城镇职工基本养老保险基金的财务状况差异也在进一步扩大，2015年黑龙江成为首个制度赡养率超过70%的省份，其养老金的当期结余率为-18.7%，是全国财务状况最严峻的地区，吉林、辽宁养老负担排第二和第三，而广东和北京的养老压力相对较轻，赡养率为10.26%，19.94%，对应的当期结余率也较高，分别是39.7%和42.5%。地区的差异化意味着目前养老负担较重的省份以后负担会更重，而负担较轻的省份以后负担将会更轻，中央财政将持续对负担重的省份进行支持和补充，协调优劣势地区的养老支付能力是当下的核心矛盾。

三、第二支柱：企业年金遭遇瓶颈，税收优惠推动不足

(一)门槛较高，投资不透明不灵活

第二支柱的核心为企业年金，要求企业需参加基本养老保险并缴费、盈利状况达到一定标准并建立集体协商机制，审批流程较为繁琐。美国企业年金的主要组成部分为401(K)计划，只需满足雇员超过5人的盈利性组织即可。另一方面我国企业年金虽然在账户上设置了个人账户，但投资方式仍无法自行决定。每个员工无法根据自身的实际需求决定投资方向，仅能由公司统一管理。未来，类似于美国401(k)计划的运营模式和目标日期型基金的投资产品可以部分借鉴，建立更加灵活方便的年金制度。

(二)税收优惠力度不足

我国企业年金参考国际成熟经验，采用EET个税递延模式，在年金缴费和投资收益环节暂不征收个人所得税，将纳税义务递延到个人实际领取年金的环节。但我国目前税收优惠力度不足，激励效果有限。个人缴费仅在不超过本人缴费工资计税基数的4%内的部分予以免税，并且，职工岗位工资和薪级工资之和超过职工工作地所在设区城市上一年度职工月平均公司300%以上的部分，不计入个人缴费工资计税基数，与美国相比，税前可列支比例较低，同时在领取年金时缴税不允许扣除任何费用，无法达到很好的激励效果。自2014年税收优惠计划实施以来，我国企业年金发展进入瓶颈。

(三)覆盖面不足，规模增速放缓，尚未发挥支柱作用

截至2017年末全国共有8.04万家企业建立企业年金计划，参加总人数达2331万人。国家统计局数据显示，2017年城镇就业人员42462万人，企业年金的覆盖率仅为5.49%，与发达国家水平相去甚远。虽然企业年金的市场规模仍处于扩张阶段，2017年基金规模达到12537.57亿元，但近几年增速趋缓，资产规模增、参与企业、参与职工人数增长率持续下滑。2017年，全国基本养老保险基金规模为50203亿元，企业年金的规模仅达到前者的1/4，提升空间较大，尚未像发达国家那样，成为三支柱中的首要支柱。

(四)固定收益产品为主，投资风格偏保守

根据2013年新规，我国企业年金的投资比例中，货币类工具不得低于5%，债券回购不高于40%，固定收益债券、商业银行理财产品及债券基金等投资不高于95%，权益投资、投资保险、股票基金不高于30%。当前投资组合包括权益类产品、固定收益类产品和货币型产品，以固定收益投资为主导，2008年以来企业年金回报率为5%左右。与美国相比，我国企业年金权益类资产投资比重有较高的提升空间。2017年美国401K计划权益类投资占总资产投资比重为60.1%，我国企业年金仅为10.6%，较为保守，相比监管规定的30%的上限也有一定空间。

(五)地域分布不平衡，发展结构不均衡

从地域分布来看，年金的发展在沿海发达省份要好于内陆落后省份，北京、上海、广东、浙江等省份企业年金资产金额较大，覆盖率较高。截至2017年底上海备案参加企业年金计划的企业有8931家，资产金额达653亿元，远高于其他地区。从发展结构来看，企业年金在经济效益好的行业尤其是垄断行业发展较快，大多集中在石油、电力、电信、石化、铁路等行业。2017年，企业年金单一计划的组合数占比94.25%，期末资产占比90.10%，由于企业年金单一计划比较适合大型企业，中小企业一般参与集合计划，相较之下，中小企业年金计划发展缓慢，作为企业年金市场的参与者，政府与金融机构的表现更为积极，许多企业仍处于观望状态。

四、第三支柱：个人养老建设提速，规模提升空间巨大

目前我国养老保险体系第三支柱尚处于短板，但2018年以来养老金方面政策消息层出不穷，显示我国第三支柱的建设正在提速。2018年02月11日，证监会发布了《养老目标证券投资基金指引(试行)》，公募基金公司纷纷积极申报产品，目前已有多只产品获批。今年4月份，财政部、税务局、人力资源和社会保障部、保监会、证监会等五部委联合印发了《关于开展个人税收递延型商业保险试点的通知》作为配套优惠政策。该通知显示，养老目标公募基金将于2019年4月对接个人账务。届时，试点范围内个人购买养老目标基金等商业养老保险产品的金额可用于降低纳税总额，且持有期间投资收益暂不征收个人所得税，领取时亦享受优惠税收条款。

【注释】

①基金当期结余率=基金当期结余/基金当期收入

②可支付月数=(当年基金累计结余/基金支出)*12