构建适应“一带一路”战略和国际产能合作的新型政策性保险机制

(武汉大学经济与管理学院 湖北 武汉 430072)

伴随“一带一路”战略与国际产能合作的推进，中国的对外开放和经济发展势必迎来全新挑战。“一带一路”沿线国家众多，其中绝大部分都是欠发达国家。与部分发达国家国内“逆全球化”倾向抬头形成鲜明对比的是，中国作为最大的发展中国家已经开始在国际事务中承担越来越重要的引领作用。2017年达沃斯论坛上，习近平主席对中国经济发展的解读以及对世界经济问题的剖析受到广泛关注，习主席提出的“人类命运共同体意识”更是为国际社会审视当前共同关心的问题(如，欧洲难民潮问题等)、以及为寻求世界经济复兴等问题的解决提供了新的思路。显然，“一带一路”战略与国际产能合作是中国率先行动、践行这种“人类共同体意识”的具体行动计划，“一带一路”战略与国际产能合作的全面推行，将不仅有利于中国和“一带一路”沿线国家，其影响辐射全球，惠及世界最广大的国家(地区)和人民群体。

中国作为最大的发展中国家主动承担国际责任和义务，创新性地提出以实施“一带一路”战略和国际产能合作为切入点，来回应“逆全球化”质疑、为全球经济发展注入新的动力，凸显了中国引领的国际经济合作模式的创新性。与此同时，我们也应该看到，这种全新模式在创造、展示新的发展机遇的同时，也意味着全新的挑战，这种全新挑战对于仍处在经济结构调整和转型期的发展中大国——中国而言——就显得更为突出。政策性出口信用保险机制的形成在中国时间不长，但是，经过近20年的发展，我国出口信用保险业务规模持续扩大，为中国对外开放与国际经济合作发挥了极为重要的保障和促进作用。以中国出口信用保险公司为代表的政策性出口信用保险机构，产品和服务种类不断丰富，在优化商品结构、推动出口市场多元化、促进企业“走出去”等方面发挥了积极的作用。“一带一路”战略与国际产能合作的落实，要求进一步完善和发展有中国特色的政策性出口信用保险机制，通过发展中国出口信用保险公司的业务和实力来为“一带一路”战略及国际产能合作保驾护航。

一、政策性出口信用保险支持“一带一路”战略和扩大国际产能合作的优势与隐忧

(一)政策性出口信用保险支持“一带一路”战略和扩大国际产能合作的优势与成绩

1.“中信保”政策性职能的界定和定位

中国出口信用保险公司(简称“中国信保”)是由国家出资设立、支持中国对外经济贸易发展与合作、具有独立法人地位的国有政策性保险公司。其经营治理围绕服务国家战略，通过提供政策性保险服务，在支持我国外经贸发展、实施“走出去”战略、保障国家经济安全以及促进经济增长、就业和国际收支平衡等方面，发挥更为重要的政策性作用。

通过对公司经营治理目标分析可以看出，“中信保”对其政策性作用的认识上有以下特点：

(1)重点支持货物、技术和服务等出口，特别是高科技、附加值大的机电产品等资本性货物出口，对大型成套设备出口应保尽保。

2017年，政府工作报告提出：“促进外贸继续回稳向好。落实和完善进出口政策，推动优进优出。扩大出口信用保险覆盖面，对成套设备出口融资应保尽保。”中国出口信用保险公司围绕国家战略与政策，响应国家号召，积极完善服务手段，形成了涵盖短期出口信用保险、中长期出口信用保险、海外投资保险、担保业务、资信评估、国内贸易信用保险和应收账款管理等在内的一系列产品(服务)体系，在“一带一路”战略及国际产能合作中发挥了不可替代的支撑作用和保障功能。2016年11月，《中国出口信用保险公司政策性职能履行评估报告》发布并提出：“对大型成套设备出口融资应保尽保，全年承保大型成套设备出口222.9亿美元，支持“一带一路”建设和国际产能合作成效显著。”

(2)全力推动我国对外经济贸易发展、积极促进我国经济增长和保障就业、切实保障企业稳定发展。

出口信用保险以服务国际战略为企业发展的核心使命，以服务中国企业海外经营为目标，以提高效率和控制风险为重点，初步探索和建立了一套较为完善的业务运作流程和管理机制，并先后推出中小企业综合险、再融资产品、利率平衡产品、来华投资产品和租赁保险产品等。此外，公司在经营过程中，还开发了中国企业财务信息分析库产品，提高了信息运用能力和分析水平，推广了“信保通”客户服务系统，实现了与客户无缝隙的网络和流程对接。产品有销路，企业就能稳定发展、劳动力需求就能得到满足。

(3)不以盈利为目的，保本经营。

中信保不以最大化公司利润为目的，而是以最大化国家利益为目的，其主要经营目的是为了促进企业出口业务，增强国际竞争力。“中信保”作为促进出口的排头兵，在与国际市场的交流合作中占据有利位置，几乎所有的对外业务都要通过“中信保”这座桥梁，它既控制着走出去的企业，又影响着走进来的需求者；此时此刻公司已不仅是一家促进“优出优进”的企业，更是肩负履行中国大国担当、践行习近平主席构建“人类命运共同体”构想的特殊使命。

2.“中信保”已成为政策性金融机制服务“一带一路”战略与国际产能合作的核心与支柱

为了助推“一带一路”战略及国际产能合作计划的实施，中国信保积极履行政策性职责，业务规模快速发展，为“一带一路”战略及国际产能合作提供了强有力的支撑和保障功能。

具体体现在以下几个方面：

(1)公司业务规模和实力不断发展壮大

自公司成立至2016年末，公司各项业务累计承保金额达28748.5亿美元，承保保费达182.4亿美元，已决赔款94.8亿美元，追偿收入22.3亿美元。其中，2009年至2016年末，各项业务累计承保金额26999.3亿美元，承保保费163.0亿美元，已决赔款82.7亿美元，追偿收入18.7亿美元。

截至到2016年末，公司资产总额1185.6亿元，所有者权益367.5亿元，责任余额2274.7亿美元，准备金余额108.4亿美元，偿付能力充足率237.2%，保持在较高水平。

(2)对“一带一路”战略与国际产能合作计划的支持力度不断强化

在全力助推“一带一路”战略及国际产能合作政策落地方面，中国信保在2013年至2017年1月累计承保中国企业向“一带一路”沿线国家出口和投资4231亿美元，支付赔款超16亿美元。其中，2016年承保沿线国家项目303个，实现承保金额1133.1亿美元。可见，中国信保对“一带一路”战略与国际产能合作计划的支持力度在不断强化。

(3)为适应“一带一路”战略与国际产能合作要求，“中国信保”不断创新和完善业务和产品，细化落实政策性职能履职措施

自“一带一路”战略与国际产能合作提出以来，中国出口信用保险公司主动围绕国家政策，响应国家号召，积极完善服务手段，形成了以短期出口信用保险和中长期出口信用保险为主导，包括投资保险、担保业务、资信评估、国内贸易信用保险和应收账款管理在内的产品体系，可以向企业提供全方位的信用保险和风险管理服务。

为了适应“一带一路”战略及国际产能合作的新要求，中国信保有针对性地制定了《二〇一五年度公司承保政策指引》、《二〇一六年度公司承保政策》，针对“一带一路”沿线国别业务实施差异化的积极承保政策，支持“一带一路”建设制定出台了《落实国家重大战略加快中长期业务发展的政策措施》、《落实支持装备“走出去”和推进国际产能合作工作方案》等一系列针对性措施，对国家重大项目在项目甄选、业务流程、承保要求、工作效率等方面进行规范优化。有代表性的承保项目包括中亚天然气管线、巴基斯坦大沃风电、斯里兰卡科伦坡港口扩建、中白工业园区等一批重点示范性项目。

(二)政策性出口信用保险支持“一带一路”战略和扩大国际产能合作的隐忧

一方面，作为政策性出口信用保险助推“一带一路”战略及国际产能合作的主渠道，中国出口信用保险公司发挥着中流砥柱的支撑作用。另一方面，面对国际国内环境变化，落实国家各项政策的压力有增无减，以中国出口信用保险公司为代表的政策性出口信用保险在政策性职能的战略定位、业务发展与管理优化方面都还存在着尚需进一步探索和完善的地方。

1.政策性职能设计需要体现构建“人类命运共同体”构想，着眼于“一带一路”战略和国际产能合作的动态整体效益。

“一带一路”战略与国际产能合作的核心构想是，通过对“一带一路”沿线国家基础设施建设加大投资，进而推动相关国家(地区)融入全球价值链、全球产业链的分工体系，通过连接、打通亚欧大陆，形成新的生产网络和消费市场，为亚欧经济乃至全球经济的发展创造新的增长空间。俄罗斯科学院远东研究所所长谢尔盖·卢贾宁认为，“一带一路”是一个世界级的倡议，它能引导好经济全球化，消解全球化的负面影响，更好地惠及每个国家、每个民族。

与此同时，我们也应该看到，“一带一路”与国际产能合作这种全新模式在创造、展示新的发展机遇的同时，也意味着全新的挑战，“一带一路”沿线国家众多，其中绝大部分都是欠发达国家，法律制度，市场经济体系不完善。作为主要发起方和倡导者的“一带一路”战略及国际产能合作，没有既定的经验和模式可以模仿，中国需要面对的风险和不确定性都是前所未有的，中国及“一带一路”有关国家都需要审慎思考应对和化解这些风险和不确定性的机制和手段，毋庸置疑，以中国出口信用保险公司为代表的政策性金融机构的作用和重要性就凸显出来。但是，现有政策性出口信用保险机制对政策性业务的界定还不能全面体现习近平主席倡导的构建“人类命运共同体”构想，也难以满足“一带一路”战略和国际产能合作持续推进的相关要求。

具体而言，就当前制度设计和业务界定来看，对政策性出口信用保险机制的政策性职能的要求主要体现在两个方面：促进对外开放水平的进一步发展，支持国内企业“走出去”战略的实施；通过扩大对外开发，力保外经外贸发展对国内经济运行发挥积极拉动。

从践行“人类命运共同体构想”的视角来看，“一带一路”战略与国际产能合作不仅成为我国全方位对外开放的旗帜和主要载体，同时也是推动经济全球化深入发展的一个平台。我们认为就践行“人类命运共同体”构想，推动“一带一路”战略与国际产能合作发展的需要而言，要求中信保的政策性职能设计突破单方面促进中国对外开放和支持国内企业“走出去”的传统思维。在制度设计和职能界定时，需要将中国的对外开发、结构调整与“一带一路”沿线国家经济的可持续发展真正统筹规划，要求政策性制度设计和职能界定的范畴突破一国的领域限制。

2.政策性出口信用保险公司的治理机制落后于现实需求

政策性出口信用保险公司作为政策性金融载体，是国家公共财政的延伸。从现有的治理结构来看，是具有特殊职能的企业法人，从履行国家政策责任、助推“一带一路”战略和国际产能合作计划的视角来看，政策性出口信用保险公司的授权经营与公司治理问题首要地必须解决以下两方面的内容：

(1)总体风险承担能力授权

如前所述，“一带一路”沿线国家经济发展差异较大，政策性出口信用保险机制对“一带一路”战略和国际产能合作计划的支持要求出口信用保险公司更多地着眼于互利共赢的动态持续性效应，因此，国家和部委监管层面应该就中国信保在“一带一路”战略及国际产能合作计划中的总体风险承担能力给予一个授权上限。在上限范围以内，对于涉及“一带一路”沿线国家有关主权、政治、战乱等导致的风险判断和评估交由中国信保掌握。

(2)法人治理结构管理授权

随着“一带一路”战略和国际产能合作计划的全面铺开，政策性出口信用保险需要面对的业务和国家战略使命的涉及面更广、要求更高，既有模式在实践中也开始显现出不足，比如，一个业务的开展可能要在各部委都同意的基础上才能生效，这种决策模式不仅严重拉低了效率，而更重要的是，在“一带一路”战略和国际产能合作全面铺开的大背景下，面临的市场形势复杂、瞬息万变，需要政策性出口信用保险机制能够灵活、迅速地作出反应；此外，由于目前各方尚未完成对公司董事会的授权，政策性出口信用保险机构在面对市场和企业需要时，造成很多难得的机遇由于授权缺乏而错失，很多预知的损失因授权不充分而无法避免；这些情况都表明，目前的管理模式和运行机制亟待优化和完善，公司法人治理结构、董事会管理模式不能满足现实需求；特别是与同类型外国出口信用机构相比，部际协调委员会的职能还远未达到预期要求。董事会对对出口信用保险的重大决策缺乏真正的决定权，进而影响了决策效率和政策性职能发挥。

3.“一带一路”战略及国际产能合作的深化落实可能进一步导致中国信保资本约束紧张，削弱其风险承担能力

政策性出口信用保险机构与其他政策性金融机构类似，本质上是为了弥补市场失灵和缺位，特别是通过发挥其逆经济周期调节作用，服务于商业性金融机构或公司难以覆盖的领域，以增进整个社会的福利。与此同时，政策性金融机构也必须以市场参与者的身份参与各种业务与市场活动，作为市场参与主体，作为政策性出口信用保险机构的中国信保也要遵循市场规律，坚持市场化运作，综合考虑风险和收益，实现稳健经营和可持续发展。以中国出口信用保险公司为代表的政策性出口信用保险机构，为了实现坚持市场化运作、实现稳健经营和可持续发展，对于资本充足率和资本—风险约束的考虑还是极其必要的。目前，如果按照资本金规模和充足性要求，中国信保的很多市场行为已经违背了市场规律，在运行中面临着比较高的风险，换言之，其承担风险的能力也随之减弱。

4.政策性业务与自营业务范围划分标准有待明确和细化

履行国家战略使命与遵循市场规律的双重要求决定了政策性金融机构的双重性。如果以政策性出口信用保险机制助推“一带一路”战略及国际产能合作计划为目标，特别是具体到中国信保在“一带一路”战略和国际产能合作中要求重点支持货物、技术和服务等出口，特别是高科技、附加值大的机电产品等资本性货物出口，对大型成套设备出口应保尽保的目标上，政策性业务与纯粹商业性出口信用保险业务可以在公司总体风险承担范围内进行切分。

5.担保条件与“一带一路”战略与国际产能合作计划后续发展不适应

如前所述，伴随“一带一路”战略和国际产能合作计划的全面铺开，将有更多的市场主体参与进来，包括大量的中小型企业(项目)、民营企业等等，对于中国出口信用保险公司的业务开展既是机遇也是挑战，风险与收益相伴；建立在以往基础上的风险管控和担保条件可能不再不再适应现实的需求，例如，现行判断国别风险可控的具体标准主要适应国家主权担保类型，比较适应类似央企等规模、实力雄厚的企业参与的大型项目，对于中小企业(项目)则不太合适，如果不加区分地将主要针对大型央企参与的大型项目的有关要求直接应用到中小规模项目和企业，将不利于“一带一路”战略和国际产能合作计划的全面铺开。又比如，在实际执行中，关于国别(项目)风险的评估，目前的操作原则基本上是只要一个国别下有一个项目出现风险，那么该国所有的新项目都将重新审核或被暂停受理。

这种简单、一刀切式的风险管控方式，本质上与国家管理层面对中国信保的授权经营不到位有关。在实际操作中既与现实需求不符，使许多安全有利的项目也被白白牺牲掉，造成极大的损失，也不利于“一带一路”战略和国际产能合作计划的全面铺开。

二、中国信保支持“一带一路”战略及国际产能合作的动态一般均衡分析：以大型成套设备出口业务为例

中国信保的政策性业务定位与评价体系需要关注互利共赢和可持续发展，为此，我们需要在动态一般均衡的背景和框架下考虑政策性出口信用保险机制的着力点和政策效应评估。

(一)关于政策性出口信用保险支持大型成套设备出口的模型设计

针对“一带一路”战略与国际产能合作构建动态一般均衡模型难度较大，学术界和政策评估领域都没有现成的成果可以借鉴。

首先，关于出口信用保险与出口买(卖)方融资的有关研究主要集中在信用风险评估相对完善(如主权不存在违约风险)的交易主体之间的贸易融资问题，这与“一带一路”沿线国家经济发展水平参差不齐、法律制度环境迥异的现实大相径庭；

其次，传统出口信用保险和贸易融资的分析都是局部和静态分析为主；

第三，考虑主权信用违约的有关研究主要以新兴市场经济体的主权违约为研究对象，鉴于新兴市场经济体的经济体量、辐射影响都较为有限，因此，这类研究通常都通过“小型开放经济分析框架”展开研究；

“一带一路”沿线涉及情况复杂，我们需要构建一个能够同时涵盖发达经济体与发展中经济体的动态一般均衡框架。具体而言，我们的分析框架具有以下几个特点：

1.“一带一路”沿线国家经济发展状况很不均衡，既存在新兴市场又存在发展已经比较完善的经济市场。

2.“一带一路”项目推进过程中，大量如大型成套设备体现中国技术、中国标准、中国质量的中国产品参与其中，并在项目实施过程中发挥着不可替代的作用。

3.由于高科技、高附加值的机电产品和成套设备价格高，“一带一路”的项目又大多是投资额相当的基础设施建设项目，项目国家或项目企业存在着自身拥有资本不足以购买中国设备或不足以支持项目顺利推进的情况，需要进行额外融资。

(二)政策性出口信用保险机制与商业性出口信用保险机构在助推“一带一路”战略及国际产能合作中的区别

与商业性金融机构不同的是，中信保可以出于助推国家战略性使命而不以盈利为目的，在风险和收益上具有更高的容忍度，从而最大限度地支持“一带一路”建设和国际产能合作，其重要性和影响机制可以从以下的动态反馈机制予以说明。

如图一所示，当项目企业经营状况不佳时，其产出效益降低，违约可能性增加。此时，如果依照商业性金融机构对于风险和盈利性的评判，则要么提高风险溢价——也即融资利息或者保费价格，或者是停止对项目企业融资或者承保。

如果要求更高的风险溢价，就会使得该项目企业的融资成本增加，造成其产出和效率进一步损失，这种损失进而会继续反馈到其产出效益冲击中，进一步造成产出效益下降，使得项目企业经营状况越发困顿，违约可能性再一次提高。这样的恶性反馈不断循环的结果，直至金融机构停止对项目企业融资或者项目企业违约。

图一 恶性循环

以大型成套设备出口为例，这类贸易货物体现着中国技术，对于其它国家尤其是“一带一路”经济发展水平相对落后的国家具有很强的不可替代性，同时，这类货品价值较大，投入使用需要花费较高的成本，“一带一路”沿线国家企业投入使用需要融资进口。中信保作为政策性保险公司在大型成套设备出口上采取“应保尽保”的态度，如此，一方面对中国此类高兴技术产品走出去有着推动作用，另一方面对进口国的经济发展起到了促进作用。

前述分析基于一个均衡循环机制，在“一带一路”项目顺利开展的情况下，中国技术和中国标准能够走出国门，我国建筑材料、钢铁、水泥、玻璃等富余产能也能得到转移；同时，对“一带一路”沿线国家而言，此类项目促进该国经济发展、惠及民生。

但是，“一带一路”沿线国家经济发展落后，一旦融资成本过高或者资金链断裂使得企业经营难以为继，便有违约的风险。而一旦违约，如图二所示，项目中断，缺少中国产品后该项目面临着无法顺利完成的风险，同时，我国的企业和产品走出去的步伐也会受到限制。因此，中国信保在这一过程中要发挥其作用，在项目开展过程中不断监测“一带一路”沿线国家有关项目的执行情况，如果是主权信用担保，则还需要监测器总体经济运行状况及债券水平，并统筹判断决策以使中国利益能够得到最大化的体现。

图二 “一带一路”项目企业违约

(三)政策性职能业务与商业性出口信用保险业务的划分

如前所述，由于政策性出口信用保险机制肩负国家战略性使命，可以不以盈利为目的，因此，具有较高的风险容忍度和较低的盈利性要求，这种特征也可以作为划分政策性职能业务与商业性出口信用保险业务的参考标准和依据。

1.政策性授权风险承担上限与商业性出口信用保险业务盈利边界的下限

基于前述模型环境，项目各方的关联关系如图四所示。在项目开展过程中，项目企业方在项目进行过程中如果违约，则有关金融机构对其后续进口不再提供贸易融资和信用担保；而出口信用机构在项目进行过程中也需要根据项目及企业运营状况决定是否继续提供金融支持，并严密监控项目企业方的违约风险。不难理解，项目企业决定违约，其背后的原因则是在权衡违约的利弊时发现负债经营的情况难以进行下去，而违约则可以缓解窘境，即项目企业权衡违约后承受损失的经营状况和恪守合约持续经营的利弊得失。

图三 项目推进过程存在问题

如图四所示，当商业性金融机构由于对项目(企业)风险和收益的测算无法满足有关风险控制和利润最大化要求时，便不再提供融资贷款，选择不参与项目；而政策性出口信用保险机制，如中国信保则可能通过对项目企业或国家的违约概率进行测算后，如果确认测算出的违约概率尚在其风险授权界限以内，则可以通过对项目(企业)进行担保、对项目及有关企业“融资增信”，则能保证其他商业性金融机构愿意(继续)参与其中，为项目企业提供贷款，从而避免因资金不足项目难以进行下去的困境。因此，政策性授权风险承担上限与商业性出口信用保险业务盈利边界的下限就可以作为划分政策性职能业务与商业性出口信用保险业务的参考标准和依据。

图四 中信保参与项目避免资金链断裂

这种业务划分不仅对政策性出口信用保险机构本身具有实际意义，同时，对于“一带一路”战略及国际产能合作计划的深入推进也意义重大。“一带一路”项目大多是大型的基础建设项目，项目融资时间长，项目实施过程中要求有很多金融机构参与其中。同时，“一带一路”沿线国家大多是发展中国家，经济发展落后，而“一带一路”战略是带动项目国家经济发展，实现构建人类命运，实现共赢发展的伟大构想，于项目国家而言是惠及国计民生的重大战略，因此项目国家或企业在项目实施过程中违约的成本极高，其违约的概率很低。然而，这种项目在初期其收益率很难预见，商业性金融机构可能会因为收益薄弱，而不愿向项目企业或国家提供贷款，因此，作为政策性出口信用保险机构，中国信保有必要担负起其政策性使命，通过提供信用担保，使得项目融资风险降低，从而吸引商业性金融机构参与到项目其中。