政府权责清单制度研究的演进与发展——基于CNKI文献的知识图谱分析

赵志远

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

政府权责清单制度始于旨在促进政府权力运行公开化、规范化的权力清单，后来逐步形成“权力清单+责任清单”的基本模式。总体上，清单制度的行政实践先于理论探讨：2013年以前，相关文献主要是对各地政府实践探索的媒体报道；2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”的要求，学术界开始围绕清单的定位与内涵、功能与价值、具体操作方案以及相关配套措施等问题展开了一系列研究。2018年3月，党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的重要决定》，就政府机构设置和职责划分的科学性，指出“中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理”这一关键问题，并明确提出“合理设置和配置各层级机构及其职能……全面推行政府部门权责清单制度”的要求。

作为中国特色政府职责体系构建过程中的创新性制度安排，权责清单制度在政府纵向间权力配置和关系调整上的核心功能开始逐渐凸显，在法治政府、责任政府和服务型政府的建设上体现出其重要的制度价值［1］。然而各地在权责清单制度构建的过程中，受政府职责同构［2］的管理模式、压力型体制下“层层加码”的工作机制［3］等因素的影响，在发展导向和具体实践中遇到了诸多困难。本文聚焦于权力清单出现至今（2005-2019）收录于中国学术期刊网络出版总库（CNKI）的相关文献，通过考察相关研究的理论热点和前沿问题，把握其阶段性发展特征，从而为权责清单制度的进一步深化研究与实践提供参考。

根据回归方程计算方程自变量对因变量之差的绝对值小于20%时因变量的定义域范围。令0.8Y＜ X＜ 1.2Y，则 0.045＜ X＜ 1.37；0.8Y＜ Z＜1.2Y，则0.162＜Z＜0.494。

陈小华：任何一个行业都是这样，开始时万众瞩目，视频网站、分类信息、O2O、团购，包括现在的人工智能都曾经成为浪潮，从业者前赴后继纷纷关注；然后行业进入洗牌探索期，很多人开始唱衰这个行业，行业内也开始沉默，比如团购行业当年在这个阶段也都在唱衰美团和大众点评；在第三个阶段，开始有人发现，这个行业原来还有存活的企业在慢慢崛起。

一、数据选取与研究方法

权责清单制度构建经历了从权力清单到权责清单制度的演进过程，通过对各地政府政务服务网站的梳理发现，目前主要形成两种主要模式：权责分离的“权力清单+责任清单”模式（浙江、海南、贵州等）以及权责一体的“权责清单”模式（安徽、辽宁、湖北等）。为了相对全面覆盖权责清单制度的研究文献，在进行高级检索时，以“‘权力清单’或‘责任清单’或‘权责清单’”为主题词检索条件，时间范围覆盖2005年到2019年（见图1）。在检索过程中发现，权责清单制度的相关文献特别地兼具理论研究和实践探索的特征。在历年可查询的文献中，期刊文献占一半以上。一方面，考虑媒体报道主要是对各地实践探索和具体做法的描述；另一方面，考虑CSSCI与核心期刊收录的相关研究相对具有代表性和影响力，本研究最终选取了收录于CSSCI与北大核心期刊（2014-2019）的420篇权责清单制度研究文献，将处理后的文献数据分别导入可视化分析工具CiteSpace 5.3，以供分析。

事实上，随着各领域改革的不断推进和权责清单制度研究的深化与细化，权责清单在政府权责配置和结构调整上的定位愈加清晰和突出了。在“事权、职责和利益合理‘归位’”［16］的思路下，权责清单的目标是明确提出“哪一层级的政府行使哪些权力”［17］的职责体系，为政府管制权实现“事物管辖权”和“层级管辖权”的合理配置提供基础［18］，而这个过程恰恰就是政府确权的过程［19］。作为政府内部自上而下的一次行政自觉［20］，权责清单制度兼具推进政府职能转变和机构改革、深化行政执法体制改革和继续深化行政审批制度改革的功能［21］。有研究指出，清单在规范权力运行上的作用只是辅助性的，其核心是政府内部结构的重构［22］；其制度价值体现在法治政府、责任政府和服务型政府的建设上［1］。通过权责清单制度的构建，能够实现以功能性权力制约带动结构性权力制约［23］，优化权力运行的制度性结构［24］。

图1 文献检索结果对比

统计2011年6月至2017年6月这6年中每年的破坏性手术总量与当年住院手术总量比较，从图1中可以看出破坏性手术量在温州医科大学附属眼视光医院住院手术总量中所占比例呈轻度下降趋势。

二、权责清单制度研究的聚类分析

现代风险导向型的内部审计工作还在初步阶段，很多信息资源还不够成熟，就算经济全球化不断升温发展，现代风险导向的内部审计模式也是会顺应时代的发展而持续下去。不论是从企业内部审计工作的环境考虑，还是为企业的发展局势考虑，这种新型的审计模式势必会对社会的发展带来不可估量的利益和价值。

图2 权责清单制度研究的关键词聚类知识图谱

表2按年份统计了权责清单制度研究的高频词，能够反映一段时期内研究的重点与热点。从历年研究重点来看，研究对象从权力清单转向权责清单；研究内容从宏观权力运行逐步聚焦“放管服”改革、基层治理、省级政府的清单制度构建路径的具体内容。就行政实践来看，2013年年底，权力清单制度在全国范围内铺开；2014到2016年之间，各地方政务服务网站开始陆续公布配套的责任清单；随后，权责清单作为集“权”与“责”一体的清单形式被大多数地方政府所采用。其内容包含权力行使主体、行使层级、依据、责任主体、责任边界、事中事后监督等。

如上文所述，本文采用文献研究的方法，通过使用CiteSpace软件对搜集到的文献信息做可视化分析。CiteSpace软件的设计基于共引分析和寻径网络算法等理论［4］，是一种有效的科学知识图谱（mapping knowledge domains）［5］绘制工具。“科学知识图谱兼具‘图’和‘谱’的双重性质与特征：既是可视化的知识图形，又是序列化的知识谱系”［6］。采用这一方法对权责清单制度的发展历程、演变趋势、研究领域热点和前沿问题进行分析，具有填补理论空白和指导实践探索的双重意义。

表1 关键词网络聚类表

（一）权责清单制度的功能定位

作为研究的起点，权责清单制度的功能定位影响着制度构建的方方面面。它“影响人们对其效力的看法，从而影响了其在实践中的运用”［8］。学术界对权责清单制度功能定位的研究可以概括为政府信息公开说、行政自制规范说和权责配置与结构调整说。政府信息公开说将清单本质视为“对行政法律、法规中有关行政权能的细化、整合和集中”［9］。它有两个重要的理论源头：其一，制定权力清单的初衷是为了抑制腐败现象，保障行政权力运行的公开、透明；其二，遵循“法无授权不可为”的原则，它特别强调清单的法律效力限于政府“在授权范围内应当履行的责任”［10］，而不应该僭越法律［11］。针对这一点，行政规范自制说提出，信息公开确实是清单的部分功能，但其制度性作用不应仅限于此［12］，从政府自我改革的角度，它还是“推进地方政府行政审批制度改革的主要抓手”［13］。也有研究直接指出，清单构建是一项法律活动［14］，之所以没有产生相应的法律效力，问题出在主体、标准和程序上［15］。

江城县水果园地普遍存在基础设施落后的问题，道路系统及农田水利设施年久失修，损毁严重，主道路不通畅。每逢雨季，连生产所需的农资都不能运进，收获采下的水果果品很难运出，缺乏基本的设施条件。

（二）权责清单制度的执行过程

如果说研究权责清单制度的功能定位是对其进行价值性分析，那么研究其执行过程则更侧重于技术性分析。这部分的既有研究主要集中于权责清单制度的构建与执行，涉及主体、标准和路径等内容。在主体方面，由于政府部门牵头进行清单制定缺乏权威性［25］，学界的主流观点是由立法机关人大及其常委会牵头进行清单的编制工作。关注多元主体的研究认为，可以组成包括人大代表、行政相对人、部门负责人和科研院校专家等的“综合型编制委员会”，以确保清单编制的科学性与合理性［26］。在此基础上，也有研究从过程入手提出分层级划分主体［15］和分环节划分主体［27］的方法，即根据地方政府部门层级或分据清单制定的梳理、清理、统筹、监督等环节分别设立清单编制主体。在划分标准方面，现实做法是按照9+X的行政权力类别进行划分，学术界针对这种做法提出，这种抽象的分类标准［28］为“单外权力”创造了空间［29］，应当在中心职责和衍生职责的制定上分清主辅，避免事权偏移［30］。与此同时，关注权力属性的学者认为行政权是立法权、执法权和司法权的复合体［31］，其中包括执行权、决策权和监督权［32］。进一步来说，要根据公共事务的不同层级属性进行政府职责划分［33］。基于相同的思路，有研究认为应当以地方管理和权力行使的有效性作为清单制定标准［34］；也有研究提出外部性、信息处理复杂性和激励相容三个事权划分的具体原则［35］。在构建路径上，自上而下主要体现为中央政府的统一推行［13］，缺陷是在一定程度上造成了“任务导向”的改革特点［36］；自下而上则体现在地方试点经验的上升［37］和具体梳理结果的层层上报［38］，尽管往往造成了权责清单体系的“整体性”不强［39］，但已经有大部分省份，（如安徽省）探索各级政府在事项名称、类别和依据上进行统一的标准化规范工作［40］。

自2006年提出“简政放权、放管结合、优化服务”以来，政府开始把纵深推进“放管服”改革作为行政管理体制改革的一个重要部分。权责清单在政府管理领域的迅速推广，使其得以积累大量的实践经验，在社会经济等各方面事务不断复杂化的背景下，成为中国特色的政府管理模式之一。权责清单通过依法梳理、清理、调整政府权责，力图实现纵向各层级政府和政府各部门之间职责的科学配置和动态调整。实施权责清单的最终目的是以政府内部权力结构，尤其是纵向间权力结构的调整，带动政府角色的转变，形成政府、市场、社会良性互动的多元治理格局；而要形成治理主体、治理手段以及治理机制多元的治理体系，还需要以各类管理、服务、监管型清单作为治理工具，促使各个主体实现有效的自我治理，促使各主体理念与手段的双重转变。总体来看，现有文献研究视角丰富，覆盖内容广泛。在权责清单制度的阶段性定位与长期发展目标、顶层统筹设计与局部技术操作等问题上，相关研究还有进一步探索空间；对于制度的持续推动力和制度变迁的逻辑，在下一阶段的研究过程中还应当给予更多关照。

三、权责清单制度研究的演化与前沿分析

2014年到2019年之间，权责清单制度研究一方面不断随实践而调整，产生了一些创新点；另一方面又在变化中保持着一定的连续性（见图3）。图3对2014年以来权责清单制度研究的高频关键词做了时序化的处理，从而呈现出研究的演化过程和阶段性特征。图中不同时区关键词的连线丰富程度体现出时区之间传承关系的紧密度［41］。可以看出，权责清单制度的研究并不是分散化的。从2014年到2018年，围绕“清单”“简政放权”“政府职能转变”等关键词，研究形成了一条比较清晰的逻辑脉络。2014年到2016年是清单制度研究的集中增长阶段，关联了行政审批制度、档案行政管理、国家治理体系、法治政府建设等诸多领域；2017年起，权责清单制度的定位逐步清晰化，一些相关性较弱的领域退出主要研究范畴，研究内容开始逐渐聚焦于政府职责配置、政府职能转变等核心领域。

图3 2014-2018年权责清单研究的趋势图谱

从进一步形成的关键词网络聚类表（见表1）可以看到，10个主要聚类的标识词之间有着内在的逻辑关系。通过对这几个主要聚类进行分析和归类，可以将其归纳为两条逻辑线：“简政放权（‘放管服’改革、公共服务）—治理体系（治理方式、权力边界）—法治化（依法行政、权力边界）”的逻辑线以中国特色的政府职责体系建设为核心，特别地呈现出权责清单制度在构建政府职责体系过程中作为一项创新性制度安排的制度性功能；“舆论监督（权力运行、小微权力监督）—信息公开（行政职责、公众参与）—责任制（责任清单、司法监督）”的逻辑线则明确指向权责清单制度构建过程中权与责、权力运行过程中的执行与监督，以及国家治理过程中的合理性和与合法性之间的关系。基于此，本文从权责清单制度的制度性功能和执行过程两个角度综述现有研究。

表2 按年份高频词统计表

根据对2005年到2018年国务院相关领域文件关键词的统计（见表4），2017年到2018年之间，国家政策大力导向“互联网+政务服务”“放管服”改革、政府职能转变、政府间事权与支出责任划分等领域。2016年年底，国务院出台《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，指出要围绕权、责、利的统一，实现中央与地方在财政事权上的合理划分，并将2017年到2018年定为总结经验、推进改革阶段。十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，更是明确提出了“合理设置和配置各层级机构及其职能……全面推行政府部门权责清单制度”的要求。

文献的关键词是对文献主要内容和研究方向的高度概括，对关键词进行聚类图谱分析，能够在一定程度上呈现权责清单制度研究的全貌。在CiteSpace中将三组阈值分别设定为（2、2、20）、（2、3、20）、（2、3、20），采用MST聚类法，形成关键词聚类知识图谱（见图2）。在网络模块化评价指标中，模块值Modularity用以衡量网络能够被拆分成独立模块的程度；平均轮廓值Mean Silhouette用以评估聚类本质的不确定性［7］。分析结果显示，模块值Modularity Q=0.6789＞0.3,平均轮廓值Mean Silhouette=0.5651＞0.5,说明该学术网络聚类结构合理：从聚类图谱中能够明显看到，围绕权力清单、责任清单、权力清单制度等关键词，网络中的各个模块之间既有紧密的联系，同时又都具备一定的独立性。

表3 突现词表

除此之外，本文通过使用CiteSpace的突现词探测功能，形成了突现词表（见表3）。根据CiteSpace探测结果，2017年是权责清单制度研究的关键转型节点，产生了清单制度、基层治理以及“放管服”改革三个突现词。其中，“放管服”改革一词的突现强度达到了3.1359，这与国家政策的导向高度相关。

表4 2005-2018年国务院相关领域文件关键词

四、研究不足与展望

通过集中梳理2014到2019年的相关文献，能够反映出权责清单制度研究的阶段性特征以及在时间维度上的连续性。尽管研究视角丰富，涉及权责清单制度构建和执行过程中的各个方面，但仍旧存在一些不足。

其一，以政府职责体系建设为核心的权责清单制度研究不足。2015年以来相关研究篇幅的大量减少，与对政府职能转变、科学划分政府职责的强调格格不入。在权责清单制度构建的逻辑上，相关研究缺乏一套有力的解释框架来描述制度变迁的全过程。在权责清单制度构建的过程上，相关研究或是从宏观层面论述权责清单的功能定位，缺乏对各级政府间博弈的分解式研究；或是以省级政府或个别试点地区作为研究案例，归纳总结经验，得出的政策建议在适用性上有待论证。尽管权责清单制度与下一阶段政府改革推进的关系已经相当明确，但这方面的研究成果还尚未形成体系。

研究区土壤重金属内梅罗综合指数平均值为1.02，超过了警戒线，属于轻度污染等级，土壤安全、警戒线、轻度、中度和重度污染样点的比例分别为50.72%、23.56%、17.98%、4.00%和3.74%，污染样点的比例为25.72%。对比单项和综合污染指数空间分布图可知，As和Cd的单项指数污染评价划分区域与综合污染评价结果高度一致，中度、重度污染区域包含在As和Cd的中度、重度污染区域内，警戒线区域包含As和Cd的轻度污染区域。As和Cd是造成局部区域污染指数等级较高的主要影响元素。

其二，类别化研究不足，理论研究对政策制定的指导作用十分有限。权责清单制度是中国政府职能转变过程中的产物，无法直接从其他国家引进相关经验；对国内各地方政府试点的经验总结成果丰富，但是却缺乏细化分类的研究。由于不同地域间社会发展程度与政府管理模式的差异，尽管通过对个别试点或典型案例地区进行调研能够得到一些经验性的资料，但不进行类别化的研究，就无法形成具有解释力的框架、无法从整体上把握权责清单制度构建的条件、无法在政策制定的实践中运用理论研究的成果。

行政体制改革的不断深化，为构建以“政府职责调配”为核心功能的权责清单制度创造了条件与进一步发展的空间：截至2019年，各地方政府政务服务网站已经公布了“省—市—县（市、区）—乡（镇、街道）”贯通的权责清单体系，为制度的标准化和整体统筹创造了条件；各地大力发展“互联网+政务服务”，便捷、高效提供政务服务的要求成为“以外促内”的重要动力，这为权责清单制度在解决政府内部的过程性问题上充分发挥职责调配功能创造了空间。基于这种发展现状，权责清单制度的相关研究也有待进一步创新。

第一，在政府职能转变和“放管服”改革的大背景下，对权责清单制度的构建做理论研究。事实上，如同权责清单制度在执行过程中陷入了“碎片化”的困境，权责清单制度研究也在某种程度上呈现出“碎片化”的特征。一方面相关研究缺乏系统的理论支撑；另一方面进行连续性研究的学者并不多。权责清单制度发展的前十年，行政实践总是走得比理论研究更快一点，也因而造成了后者被前者“牵着鼻子走”的惯性。随着对权责清单制度定位的明确，相关研究有望打破这一惯性，逐步形成有别于“职责异构”国家的、具有中国特色的政府职责理论体系。

第二，基于中国政府与社会环境的特殊性，对权责清单制度构建的主体、要素、程序、标准做深化、细化的类别研究。例如，是不是每一级政府都可以作为权责清单制定的主体？它们在制定过程中进行了怎样的博弈？这一过程对权责清单制度功能的发挥产生了怎样的影响？又如，在权责清单构建的过程中，哪些制度要素是适合标准化的，哪些制度要素是适合弹性化的？如何能够在避免改革“一刀切”的基础上，保证制度变迁符合科学的顶层设计？这是权责清单制度研究产生现实意义的基本要求。