财政转移支付规范目标的设置*

夏冬泓

(淮阴师范学院 法政学院，江苏 淮安 223001)

保障与改善民生，全面建成小康社会，要求健全中央与地方财力与事权匹配体制，完善公共财政体系，满足百姓日益增长的公共服务需求，这也是实现中华民族伟大复兴的内在依托。为此，实现财政规范化、法治化，保障央、地政府间以及地方各级政府间事权与支出责任的相互适应，便被提上议事日程。然而，财政法治化又是一个系统工程，涉及政府间事权的明晰划分，央地收支规范划分及财政转移支付的规范化，必然是一个渐进的过程。就财政转移支付规范化而言，要以政府间事权明晰划分与央地收支规范划分作为基础。而转型期，社会主义市场经济体制仍在不断完善之中，这两方面其实难免存在不确定性因素，给财政转移支付带来一定的挑战。作为政府间财政资源无偿转移的专门活动，财政转移支付对财政资源初次分配中各层级政府事权与财权不相匹配起着弥合作用，是一种财政资源再分配行为。即中央相比地方拥有获取更多财政资源的相对优势，通过参与国民财富分配获得充裕的财政资源后，再将相当部分向地方政府予以再分配，以满足各级政府公共服务提供的需要。如此看来，财政转移支付显然属于财政基本事项，按照《立法法》第8条第9款规定，基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度，须制定法律，财政转移支付自然应由代议机关进行专门立法予以规范。有鉴于此，财政转移支付规范问题，目前关注较多的是效力层级上面，认为对财政转移支付予以规范的，仍限于规范性文件及部分规章，并未制定专门的法律、法规，规范效力层级偏低。然而，为保障财政转移支付功能充分实现，在逐步解决财政转移支付规范层级偏低问题的同时，对财政转移支付规范目标予以明晰也显得尤为迫切，却并未引起足够重视。

一、明晰财政转移支付规范目标必要性分析

财政转移支付规范目标，是规范财政转移支付行为所要追求的目的，为财政转移支付主旨所在。不对转移支付规范目标进行明确设置，必然会妨碍转移支付功能的顺利实现。就目前而言，明晰转移支付规范目标，其必要性体现在化解基层财政债务风险、相比转移支付规范层级提升具有迫切性及助推转移支付结构优化等方面。

(一)基层财政债务风险的化解

1994年分税制后，由于之前财政承包造成的中央财政调控能力薄弱的状况得以改观，中央财政收入占总财政收入的比重与财政收入占GDP的比重均有了较大幅度提升。与此同时，地方仍承担着大量的公共事务。促使地方政府财力与其承担的事权相互适应的重要举措便是财政转移支付。实践中，已达相当规模的转移支付资金，对于促成各层级政府支出责任与事权的匹配，发挥着积极作用。只是，分税制事实上并未在地方贯彻到底，加之不同程度上存在事权下移、财权上收现象，地方基层政府在履行公共服务职责过程中背负沉重债务，地方债务风险凸显。这显然不利于实现国家治理能力和治理体系的现代化。就此，转移支付进一步公开、透明，不断提升转移支付规范化、法治化程度，固然十分重要，但同样不可忽视的是，财政转移支付规范目标的明晰。没有明确的规范目标设置，财政转移支付制度安排就可能偏离转移支付主旨，即便具有一定的规范化、法治化水平，往往难以达到合目的性要求，造成事与愿违的结果。从这个意义上说，财政转移支付规范目标设置的明朗化，可能是化解基层财政债务风险法治化路径的一个前置条件。

(二)相比提升转移支付规范层级的迫切性

不可否认，财政转移支付规范性方面存在缺失，正是造成财政转移支付行为失范的重要原因之一，甚至可能成为预算软约束的成因。为此，学界诸多探讨均主张尽快改变财政转移支付规范层级偏低的现状，主要以法律、法规对转移支付予以规范，而不是目前依靠部门规章与规范性文件进行调整。这种主流观点当然不无道理，也十分契合财政法治化理念。只是，相比财政转移支付规范层级的提升，财政转移支付规范目标的明确，可能显得更为紧迫。这是因为，从理论上讲，部门规章、规范性文件的大量运用，实践可能存在依法行政会被依“文件行政”所替代的风险，但部门规章、规范性文件与行政立法在内容上并无实质区别，在行政系统内部具有约束力的同时，事实上对行政相对人通常也具有强制力，因而对于所要实现的行政目的而言，部门规章、规范性文件同样是一种有效的途径，而且制定程序比行政立法更为便利[1]。也就是说，在暂无专门行政立法情形下，主要以部门规章、规范性文件对财政转移支付予以规范，虽存在一定的隐患，但由于其事实上具有的强制力，对于促使转移支付的规范运作还是会有一定的成效。而转移支付规范目标不予以明确，无论规范层级如何，制度设计可能会摇摆不定，立即影响到转移支付功能的实现。

(三)转移支付结构优化的助推

分税制后，中央通过财政转移支付拨付到地方的财政资金份额已达相当的规模。然而，受诸多因素的影响，财政转移支付功能未能得以充分实现。为此，《国务院关于改革中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)提出将一般性转移支付占比逐步提高到60%，以优化转移支付结构。显然，这是将转移支付视为包含一般性转移支付与专项转移支付的结构性安排。但结构优化事实上并不仅仅是一般性与专项两类转移支付占比的调整问题，还涉及到转移支付规范目标的设置，亦即转移支付制度安排中，转移支付整体以及其中的一般性转移支付与专项转移支付各自到底赋予怎样的目标定位。这种定位是否恰当，事关转移支付功能发挥，直接关系到转移支付结构能否得以切实优化。甚至不妨这样说，两类转移支付的占比调整，是转移支付结构优化上的形式要件，而转移支付规范目标的明晰，却是转移支付结构优化的实质要件。明确设置财政转移支付规范目标，有助于实现转移支付结构优化。

财政转移支付规范目标的清晰设定，涉及财政转移支付规范价值选择与转移支付规范调整主旨能否顺利实现及财政秩序能否得以持续维护。遗憾的是，一直以来财政转移支付规范目标的设定并不十分清晰，大多以基本公共服务均等化宽泛地指称财政转移支付规范目标。“基本公共服务均等化”是党的十六届五中全会就提出的改革命题，之后建立完备的公共服务体系被列为2020年远景目标。或是受此影响，诸多学者直接将公共服务均等化作为财政转移支付规范目标。然而，问题在于，财政转移支付本身并不以均等化为唯一目标[2]。如果财政转移支付规范目标也如同其中一般性转移支付一样，设定为基本公共服务均等化，那么属于财政转移支付主要类别之一的专项转移支付的规范目标又是什么，专项转移支付有没有自己的规范目标？一旦没有自己的规范目标，那么专项转移支付就可能没有作为一类转移支付存在的必要。当然，更多人还是倾向于将一般性转移支付与专项转移支付分别看待，将前者的规范目标看作基本公共服务均等化，将后者的规范目标视为克服公共物品提供的外溢性，发展公共事业，实现特定政策目标。即便如此，克服公共物品提供的外溢性、发展公共事业与实现特定公共政策这三者之间关系探讨仍欠不足。它们是否就是一种平行关系，能否归并成一种规范目标，与一般性转移支付基本公共服务均等化规范目标之间又存在何种关联？在一般性转移支付与专项转移支付各自的规范目标之上，是否存在一个统摄转移支付整体安排的规范目标？所有这些置疑，都与转移支付结构安排规范目标的清晰有关。为使财政转移支付安排具有合目的性，有必要明确财政转移支付安排规范目标，建立起内在统一、协调而又清晰的目标体系。

二、两类转移支付规范目标的分置

对转移支付安排类型，学界划分尽管并不完全一致，大部分学者还是比较认同将转移支付划分为一般性转移支付(无条件拨款)与专项转移支付(有条件拨款)。市场发达国家转移支付安排与我国大同小异，也是主要将转移支付分为这两大类，其他类别或者是这两类的变换形式，如英国的特定公式拨款、日本的地方让与税、加拿大的TFF，或者是这两类的融合形式，如美国的分类转移支付[3]。财政转移支付安排类型划分，在于促使两类转移支付功能发挥，推动财政转移支付关系良性发展。财政转移支付关系是中央与地方财政收支关系的重要协调机制，直接关系着在分权型财政体制中，中央与地方财政如何从财力上联结成有机统一体的问题[4]。无论在各级政府间如何安排收入和支出责任，政府间财政不均衡问题总是存在[5]74。为使央地财政达致均衡，便需要财政转移支付予以妥当解决。可以说，财政转移支付是财政分权与财政集权的协调机制。

财政集权与分权其实并非截然对立。被称作“分权”的原则的历史含义恰好在于：它与其说致力于赞成分权，倒不如说反对集权[6]。转换传统视角，对现实不乏启发意义。首先，财政集权与财政分权各有利弊。财政集权理论从国家整体利益格局出发，强调协调区际公共物品提供，旨在整体调控、均衡地方发展。对于中央是否能够真正了解地方公共需求信息，是否会抑制地方活力，没有给予过多的关注。财政分权理论认为由地方提供公共物品，更符合本地居民偏好，更有效率。至于地区间相对均衡与协调发展的必要掌控，没有过多顾及。二者各有自己的长项，也同时存有自身的不足。其次，集权的元素与分权的元素均不可或缺，关键在于把握合适的程度。既然财政集权与财政分权二者没有绝对优劣之分，处理它们之间的关系就需要谨慎权衡，不可偏废。亦即，中央政府与地方政府各自行使适合其行使的权力，既不跌出分权的底线，又不超出集权的上限[7]。否则，可能会带来不稳定因素。事实上，财政集权在实现整体控制时，总是要借助转移支付保持地方激励；财政分权在促进地方激励时，也需要契合中央长远统筹。无论将“控制”与“激励”中哪一方面要素推向极致都有失偏颇。再次，财政集权、分权搭配合适程度是一个动态调整过程。“在实践中，集权，分权，再集权，总是交替出现……分权的优点正是集权的缺点，反之也一样”[8]。归根结底，财政集权与财政分权均为提供适当公共物品的一种机制与途径。二者之间的搭配选择及合适程度，往往与一国文化传统、政经体制、疆域分布、地区差距乃至发展阶段有关，没有定规。有鉴于此，有学者甚至主张跳出集权—分权对立观，在处理政府间财政关系中寻求妥协的安排[9]。

财政转移支付在协调央地间财政关系过程中，一般性转移支付更多与财政分权联系在一起，而专项转移支付则更多与财政集权联系在一起。充分公平化预示着对无条件拨款的需要，而对溢出效应的调整需要有条件拨款。实现这双重目标则需要两类拨款方案[10]。可见，一般性转移支付旨在基本公共服务均等化的实现，以体现社会公平，而专项转移支付则旨在落实中央特定政策目标。一般性转移支付与专项转移支付不同规范目标的设置，其实是由二者不同的运行机制决定的。首先，二者分配财政资源依据不同。一般性转移支付主要采用因素法，依据一套比较客观的参数标准确定地方标准财政收入与财政支出需求数额及其差额，并参照各地因经济状况、地貌特征、人口分布、民族居住等不同情形而设定的调整系数，将地方收支缺口数额与调整系数二者相乘，计算出中央向地方省市转移支付资金额度，只有标准财政支出需求大于标准财政收入即有收支缺口的地方省市，才有资格从中央获得一般性转移支付资金。专项转移支付由中央部委代表中央政府行使职能，出于宏观上实现特定政策目标意图，根据各自不同领域具体调控需要，决定向地方拨付一定数额的财政资金。其次，地方政府自主权大小不同。一般性转移支付资金拨付到地方后，地方政府可结合本地实情自主支配使用，以便提供契合本地居民需求偏好的公共服务，为居民基本权益实现提供条件保障，中央一般不予以干涉。而专项转移支付资金由地方政府接受后，其使用的范围与方向必须按照中央相关部委的要求，而不是自主性安排，以达致一定的政策目标。再次，资金使用监督不同。一般性转移支付资金由地方自主安排使用，中央不对其进行具体监督。对一般性转移支付资金使用予以监督的，一般是地方权力机关与财政部门。基于一般性转移支付资金的使用旨在为居民提供公平可及的公共服务，牵涉到国民基本权益的实现，作为最终提供财政资源的纳税人，居民对地方公共服务提供状况其实最具话语权，也相应享有监督权。地方在使用专项转移支付资金时，需按照指定的用途，接受中央拨款部门的监督，只能在资金使用合乎既定指向的范围内，履行相应的管理职责。显然，虽同属于财政转移支付，一般性转移支付与专项转移支付各自运行前提与轨迹并不相同，功能发挥存在明显差异。为此，欲有效规范转移支付行为，促使央、地不同层级政府事权与支出责任的相互适应，一般性转移支付与专项转移支付规范目标也当有所区分，分别进行设置。

三、一般性转移支付规范目标：基本公共服务均等化

一般性转移支付是国家基于客观因素考量，根据不同省市标准财政收支差额状况而采取的规范化运作，通过将财政资源向财力薄弱地区倾斜，尽量缩小各地公共服务水平差距，提高财政均等化水平。财政均等化，从经济层面而言，可提高资源配置效率。一方面，将同样财政资源配置用于公共物品供给，根据边际效用递减规律，在贫困地区产生的效用相比在富裕地区产生的效用要大。在不改变富裕地区公共服务供给水平的情形之下，改善贫困地区公共品供给，帕累托改进就会出现，社会福利最大化得以实现。另一方面，无论财力状况乐观还是财力状况不乐观的政府，都有可能缺乏提升公共支出效率的动力，财政均等化有助于改变这种状况，从而提高有限财政资源的使用效率。从政治层面而言，财政均等化通过满足各地基本公共服务需求，也有助于维护社会稳定。一旦财政资源分配比较悬殊，局部地区基本公共服务供给难以满足，容易激发社会矛盾，产生潜在的不稳定因素，不利于国家凝聚力的增强与良好社会秩序的形成[11]。

一般认为，一般性转移支付规范目标在于通过财政均等化过程，实现基本公共服务均等化。但对于何谓基本公共服务均等化，并未达成共识。对此，我们不妨从两个层面进行理解。首先是基本公共服务的界定。基本公共服务是那种属于人类基本消费品范畴且与人口流动关联度较大的公共产品[12]。基本公共服务通过地区财政均等化予以供给，落脚点在于满足居民基本公共需求，实现形式则体现为居民对相应公共品的消费。此类公共消费品对居民而言具有同质性，即居民的迁徙、流动对此种消费影响不大，不论居民生活在哪个地区，均会面临着同类公共品的消费，涉及范畴大体一致。如居民无论身居何处，都会面临衣食住行、生老病死等一系列问题，面临正常进行社会交流、从事社会活动的社会化过程，这些便涉及到基本公共消费品或基本公共服务供给的问题。有鉴于此，就基本公共服务范围、种类进行大致厘定是可能的。有人认为，基本公共服务包括覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，涉及义务教育、医疗、住房、治安、社会保障、基础设施、环境保护等方面[5]70。也有人认为，可将基本公共服务范围划为社会保障和就业、医疗卫生、公共教育、公共管理、文化传媒、城乡社区、环境保护、公共安全、交通运输等九类[13]。还有人认为，基本公共服务均等化范围包括行政管理服务、基础教育服务、公共卫生与基础医疗服务、公共文化服务、基础科研服务、就业与社会保障服务、公益性基础设施服务、生态环境保护服务[14]。通过梳理可以发现，对基本公共服务范围看法大同小异。基于上述基本公共服务对不同区域居民消费具有的同质性、不可或缺性，可将基本公共服务范围划分为教育、医疗、社会保障、基础设施、行政管理服务、科学研究服务、文化体育服务及社区服务。

上述基本公共服务范围圈定，只是侧重基本公共服务广度这一层面，其实基本公共服务还涉及另一层面问题，即基本公共服务提供层次到什么程度。基本公共服务主要用于满足居民基本公共需求，即满足国民基本生存、发展与健康需求，保障与个体有尊严地生活相适应的起码的物质、文化条件。基本公共服务的完整界定，应涵盖基本公共服务范围与基本公共服务层次这两个层面。

接下来，便是对基本公共服务均等化中“均等化”的界定。无疑，这是国民享有公平权在政府公共服务领域中体现与贯彻。一直以来，对于公民的平等权，只是注重在私权领域中予以强调、保障，而在公权领域则多有忽视。其实，平等享有权利，不仅包括参与市场经济活动的平等权利，还包括享受公共物品方面的平等权利，这本是平等原则的题中应有之义[2]90。亦即，无论公民性别、身份、地位、职业、受教育程度如何，无论公民生活在一国之内富裕、发达地区还是贫穷、落后地区，均有平等享用基本公共服务的权利。这在政府广泛介入国民生活、福利行政大行其道的当今时代，对于公民基本权益的实现，对于公民公平获得发展的机会，已显得尤为重要。然而，对“均等化”又不能作过于绝对的理解。均等化程度可供选择的标准包括：平均化，即全国平均水平；基本标准，即全国平均水平的折扣数，小于均等化标准；最低标准，即底线标准，小于基本标准[13]21-22。考虑到维护区域经济协调发展与地方征税积极性的需要及不同地区提供同等水准公共服务的成本差异，均等化程度应确定为基本标准，即全国平均水平的折扣数。该基本标准与一定阶段经济社会发展水平相适应，并建立在一定社会共识基础之上。

如此，基本公共服务均等化通过一般性转移支付的运行得以实现。前已述及，一般性转移支付拨付额度取决于地方标准财政收入与标准财政支出差额以及相应调整系数。据以分配一般性转移支付资金的标准财政收入与标准财政支出的计算，采用因素法，是一种对财政收、支活动客观的模拟，使得经过这种计量化处理，一般性转移支付资金分配数额能够切实弥合各个地方现实存在的财政资金缺口，满足其正常公共物品供给需要。接收这种拨付的地方政府，通过公共支出满足居民基本公共服务需求，以保障国民在消费公共品方面平等权的实现。在现代社会利益多元化趋势下，居民公共需求也开始变得多样化起来。各个地方地理位置、经济社会发展与风土人情各不相同，当地民众公共需求可能就会有所差异。地方政府近距离接触本地居民，能够立足本地实际，提供更为贴近他们需求、更能满足他们偏好的公共服务。而这种合意性公共服务的达成，必然要以地方政府公共服务决策自主权的拥有为前提。也就是说，地方政府接收中央政府拨付的一般性转移支付资金后，依据一定标准，自主决定对基层政府的一般性转移支付资金分配；对一般性转移支付资金自主安排使用，便于其公共职责履行积极性与创造性的发挥。一般性转移支付更多地体现分权层面的要求，为地方自主应对当地公共事务乃至实现地方自治，提供了广阔空间，也为因地制宜地实现基本公共服务均等化提供了现实的途径。

四、专项转移支付规范目标：实现特定政策目标

中央政府职能部门通过不同专项转移支付的合理配置，可以在统一全国市场、优化产业结构、缩小贫富悬殊、扶持弱势农业等诸多方面实现中央政府的调控意图。如果说上述一般性转移支付体现出转移支付作为财政集权与分权制衡机制的财政分权的一面，那么专项转移支付则体现这一制衡机制中财政集权即宏观调控的一面。市场经济下，政府不宜直接介入或干预市场经济活动，而主要转向公共服务领域，为经济社会健康运行创造环境。但现代福利国家，政府早先“夜警”①角色已不符合现实需要，不得不积极作为，应对纷繁复杂的市场本身解决不了的社会治理问题。转型期不仅要同时面对发达国家无法避免的市场失灵与发达国家没有的市场失灵，而且需要由政府出面协调现代化造成的暂时的负外部性，减轻因经济社会结构变化引起的社会震荡及其对现代化的阻力，建立全国统一的大市场，并对受损者加以补偿，确保现代化的顺利进行和全体人民福利的增进。

专项转移支付的规范目标为实现特定政策目标，即国家为适应经济社会发展需要，出于全局考量而专门作出财政资源配置安排，以贯彻既定的宏观调控意图，具体包括克服外溢性与发展公共事业这两项目标。

(一)公共物品提供外溢性的克服

由于地方政府提供的部分公共物品具有外溢性，并不完全符合受益性原则，即公共物品正外部性溢出供给所在地区受益范围、成本与获益不相对等，结果出于经济理性考量，此类公共物品对地方政府而言，便缺乏提供动力与激励，从而影响居民对该种公共物品的享用。此时，中央政府便有必要以专项转移支付资金拨付的形式介入，满足这种这种公共物品供给，消除因外溢性的存在阻碍地方政府供给积极性的负面效应。

(二)公共事业发展的促进

出于对整体公共利益的考虑，中央政府会有意识地投入专项转移支付资金，来发展公共事业，优化产业结构，缓解社会性公共投入的不足，协调、平衡不同领域公共物品供给。从某种程度上说，就是用政府职能发挥出类似市场机制的作用，填补因为市场机制不完善而留下的制度空白，以加速经济发展[15]。在促进公共事业发展过程中，中央政府视具体情形，或与地方政府分担支出责任，或独自承担支出责任，委托地方政府履行管理职责，体现对效率的追求。

无论是外溢性的克服，还是公共事业的发展，实际上均是中央对地方某些公共物品提供发生短板而进行的补救与应对，表现为国家适应形势需要而作出的专门财政资源配置。但事实上，在特定政策目标下，除克服外溢性与发展公共事业外，还应包括狭义上的特定政策目标。

(三)狭义特定政策目标的实现

狭义特定政策目标的实现，指除克服外溢性与发展公共事业比较典型的情形之外，诸如国家在实施南水北调、西气东输、三峡水库等关乎国计民生特大工程，或发生重大自然灾害之时，为贯彻国家发展战略意图，保障民众生命财产安全，中央政府适合以社会公共利益代表者的角色，及时采用专项转移支付资金拨付方式，落实特定场合推行的政策目标。此时如仅由少数涉事区域地方政府出面应对，在当今风险社会背景之下，必然会出现独木难撑的局面，不利于社会资源的动员及社会力量的整合，难以有效化解社会风险。此外，狭义上实现特定政策目标还应包括保障一定公共政策实施的情形。如民族地区转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付，这些就是中央分别考量到实施民族政策、保障作为担负地方大量公共服务供给职责的县级政府财力、缓解地方因调整工资增加的财政压力、弥补地方因农村税费改革而减少的财政收入等现实因素，就贯彻相关政策而专门作出的财政资源配置安排，应属于专项转移支付范畴，只是由于目前财政转移支付规范目标仍不够清晰明了，被不恰当地归为一般性转移支付范畴。

实践中，宏观调控政策的推行，往往需辅以财政资源的支撑。中央政府通过专项转移支付拨付款项，限定用途并监督地方使用，实际上在利用更为柔性化的手段，达到宏观调控的目的。专项转移支付限定具体投向领域与用途，主要在于体现中央政府意图，许多时候并不带有直接强制性，而是显示出政策诱导性。地方政府对于是否接受专项转移支付资金，具有一定的选择权。它一旦接受专项转移支付资金，就对公共政策贯彻负有责任。也可以放弃专项转移支付资金作为条件，免除配合相应政策实施的责任。这样，能够将央、地关系间的张力维系在适度的范围内，避免由于信息不对称等原因，导致中央实施宏观调控过程中出现僵持与冲突。

五、一般性转移支付与专项转移支付规范目标的关联

从财政资源再分配的角度看，无论是达致特定政策目标，还是实现基本公共服务均等化，其实都是在实现一种宏观调控。它们同属于财政转移支付规范目标。二者均立足全国整体统筹的高度，属于不同层面的宏观调控范畴。实现特定政策目标这一专项转移支付规范目标，同与专项转移支付相对应的一般性转移支付规范目标即公共服务均等化之间，既处于对等地位，又密切相关。专项转移支付相比一般性转移支付，宏观调控意图更为直接一些。中央政府直接决定财政资金使用领域与方向，并监督地方政府具体管理职责的履行。而一般性转移支付中，固然存在基本公共服务均等化的中央意图，但基于地方支配财政资金自主权的存在，该意图需地方政府的积极配合才能得以实现。

就实现基本公共服务均等化与达致特定政策目标二者关系而言，一方面，实现基本公共服务均等化与特定政策目标并不必然冲突。基本公共服务均等化的实现，主要途径是将一般性转移支付资金拨付给标准财政收支有缺口的地方政府，经由该地方省市为本地居民提供公平可及的公共服务。但出于晋升锦标赛的压力，而且现实生活中居民“用手投票”与“用脚投票”机制②均存在缺失，这样一来，地方可能未必如中央所愿将所接受的一般性转移支付资金用于基本公共服务均等化，更为热衷经济建设投资或形象工程便成为政府官员作为理性经济人的必然选择。而中央通过专项转移支付实现特定政策目标，在将资金投向诸领域过程中，有时会客观上提升公共服务水平，产生一定的公共服务均等化效果。我国步入新世纪以来陆续新增的一些专项转移支付项目如基础设施建设、天然林保护工程、退耕还林还草工程、贫困地区义务教育工程、社会保障制度建设、公共卫生体系建设等专项拨款，证明出于矫正辖区间的外溢性目的而实行转移支付有助于实现区域基本公共服务的均等化[14]。另一方面，基本公共服务均等化与特定政策目标相互协调、配合。没有基本公共服务均等化的实现，居民平等享有基本公共服务权益及随之而来的生存权、发展权实现必然受到影响，通过专项转移支付实现特定政策目标就可能失去普通民众基础而困难重重。而一旦诸多特定政策目标难以达成，可能会影响宏观经济社会环境稳定，基本公共服务均等化实现过程也必然受到损害。

注释：

① 在资本主义早期发展阶段，提倡私有权神圣不可侵犯，政府职责主要在于维护社会秩序，相当于夜警角色，认为管得越少的政府就是最好的政府。

② 用手投票指居民通过参与民主选举，在决定地方政府官员中享有话语权，从而监督地方政府；而用脚投票则指某一地方居民对本地政府公共服务状况不满时，选择离开本辖区前往另一地区生活，从而无形中对地方政府公共职责履行形成一种督促。