上海市养老机构服务标准的演变分析

薛聪　沈勤

摘要：近年来，随着上海市老年人口的迅速增长和养老观念的转变，机构养老服务得到快速发展。文章以2001年以来上海市民政局、老龄办等相关部门出台的养老机构服务标准为依据，基于“结构-过程-结果”分析框架，分析了上海市养老机构服务标准的演变过程，阐述其标准化发展的三个阶段，并指出现行标准存在的不足;从需求和供给两个层面出发，提出了加强养老服务质量标准体系建设，促进养老服务业健康发展的建议。

關键词：养老机构;服务标准;演变

一、引言

2016年年底上海市老年人口调查显示，60岁以上老年人口占总人口的比重已达到31.6%，比上年增长5%。上海市养老服务业发展面临着老龄化水平持续攀升带来的巨大挑战。日益突出的老龄化问题要求政府建立与完善养老服务体系。

随着政策的引导和社会观念的转变，上海市养老机构服务标准的确立在完善养老服务体系中扮演着关键性角色，其地位可从21世纪以来养老机构服务标准经历的三个发展阶段来理解。通过对标准演变过程的梳理，可以看出上海市养老机构服务标准已初步形成，且在演变过程中得到不断完善。

二、养老机构服务标准的演变与发展

上海作为我国最早进入人口老龄化的超大型城市，老龄化问题一直受到政府的高度重视和社会的广泛关注。21世纪以来，上海市政府不断发展和完善养老机构服务标准，取得了一些成功经验。纵观10多年来上海市养老机构服务标准体系研究的相关重心，大致可分为以下三个阶段。

（一）养老机构服务标准的初步形成期（2001～2010年）

进入21世纪后，上海市政府为应对人口老龄化，积极贯彻国家老龄事业发展政策，开始重视养老机构的设施建设和相关制度建设。上海市民政局以国务院发布的《中国老龄事业发展“十五”规划》为指导方针，先后发布了《上海市养老机构管理和服务基本标准（暂行）》（2001）（以下简称《标准2001》）和《上海市关于进一步加强养老机构管理的若干意见》（2003）等政策文件。《标准2001》规范了上海市养老机构10余年的快速发展，直至2013年新标准的发布。

《标准2001》作为追溯上海市养老机构服务标准最早的政策之一，对养老机构内部的人员配备、管理规范、服务要求等提出了刚性要求，这标志着上海市养老机构服务标准的初步形成。较之前发布的《上海市养老机构管理办法》（1998）和《老年人社会福利机构基本规范》（2000），《标准2001》对于养老机构的膳食、精神心理护理、医疗保障和康复护理等服务的规定更为明确，更贴近老年人的需求。在此基础上，上海市正式提出全方位推进养老机构管理服务的规范化建设。

（二）养老机构服务标准的探索发展期（2011～2015年）

2011年至2015年，上海市养老机构服务标准处于探索发展期。在此期间，国务院先后发布了《中国老龄事业发展“十二五”规划（2011～2015）》、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（2013）、《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》（2014）等政策文件。上海市政府先后发布了《上海市老龄事业发展“十二五”规划》（2012）、《上海市人民政府关于推进本市“十二五”期间养老机构建设的若干意见》（2012）、《上海市地方标准：养老机构设施与服务要求》（2013）（以下简称《标准2013》）、《上海市养老机构条例》（2014）等一系列政策文件。

2011年，《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出统筹发展机构养老服务，推进供养型、养护型、医护型养老机构建设。上海市以此为目标，分阶段推进建设综合性养老机构。随后《标准2013》的出台标志着上海市政府开始探索建立养老机构服务的新标准，解决了上海市养老机构如何提供服务和如何管理等具体的操作性问题，在《标准2001》的基础上，对养老机构的基本设施、服务和管理等要求作了重要补充，提出了更加严格的定量化要求。

（三）养老机构服务标准的标准化建设期（2016至今）

2016年至今，上海市养老机构服务标准正处于并将朝着标准化建设方向不断发展的新阶段。2016年是“十三五”的开局之年，上海市政府发布了《上海市老龄事业发展”十三五”规划（2016～2020）》、《关于加快推进本市养老护理人员队伍建设的实施意见》（2017）、《开展养老机构“服务质量年”活动工作方案》（2017）等一系列政策文件。

上海市老龄事业发展“十三五”规划提出，优化养老机构的功能结构，重点发展面向失能失智老年人的照料护理服务，强化养老服务的政策支撑，全面实施老年照护统一需求评估等要求，旨在进一步提升养老机构的管理和服务水平。2017年，《关于加快推进本市养老护理人员队伍建设的实施意见》着重强调提升养老护理人员队伍专业化水平等问题。由此可见，这一时期的关注点开始向“养老服务质量”转变，并更加重视养老服务质量标准化建设，这标志着养老机构服务的标准化建设进入快速发展阶段。

三、养老机构服务标准演变的趋势

综观上海市养老机构服务标准的演变过程，可以看出各个阶段的标准在基本设施设备和法律责任等方面有不变的要求。在设施设备方面，明确规定养老机构内要有卫生间、餐厅、公用浴室等维持老人生活的基础设备等;在法律和权责方面，明确规定任何人不得侵犯老人的合法权益，应尊重老人的人身自由和人格尊严。除此之外，近年来相关标准在诸多方面具有显著改善的趋势，主要表现在以下四个方面。

（一）养老服务的内容更加丰富

从管理标准来看，《标准2001》对业务管理和后勤保障作了明确的规定。《标准2013》在此基础上对人员管理、出入院管理、安全管理、信息管理、服务质量监督等进一步细化。从服务标准来看，《标准2001》强调基本服务、分级护理服务、膳食服务等方面的要求，大多是从老人低层次需求的满足为出发点。《标准2013》加入了社交娱乐服务等标准，这表明老人的心理状况和社会参与受到了政府的重视，这与当下的“积极老龄化”观念相切合，政策鼓励老人在步入老龄化的过程中充分发挥自己的潜能，参与社会活动，并且这些活动都能得到充分的社会支持和法律保障。从设施配备标准来看，《标准2001》涉及养老机构的基础设施的规定并不全面，《标准2013》则强调了养老机构的场地、建筑物、设施设备安全等问题。

（二）养老服务的信息化程度逐渐加强

《标准2001》中尚缺乏信息化管理要求。随着信息技术的迅速发展，《标准2013》中着重提出了养老机构的信息管理，例如，建立入住老年人档案，机构的档案要有专人负责收集、传递和贮藏，同时机构的服务管理要运用信息管理系统，便于内部管理和信息公开。2016年，《上海市老龄事业发展”十三五”规划》中明确提出推进养老服务信息化、智能化发展，建立全市统一的综合养老服务信息化平台，支撑老年人群全覆盖、养老服务全方位、服務管理全过程、服务响应全天候的智慧养老体系。2017年，《开展养老机构“服务质量年”活动工作方案》提出养老机构要借助信息化手段和大数据平台，建立健全信用信息记录和归集机制，加强与相关职能部门的信息共享和交换。

（三）养老服务质量建设日益得到重视

从《标准2001》可以看出，养老机构基础设施设备的完善和更新已经受到政府的重视。《标准2013》对服务质量监督、服务质量评价与改进提出了新的要求。例如：开展服务满意度测评工作，每年至少一次由机构负责人主持进行服务质量评价，并采取必要的改进措施和跟踪评价，以持续改进服务质量。在2017年的“服务质量年”活动方案中，上海市提出“老人为本、质量先行”原则，紧紧围绕老年人的基本照护需求，坚持服务为上、质量第一的理念，全面提升养老机构的服务能力、服务品质，让入住老年人享受到安全、舒适、高品质的服务。

四、养老机构服务标准演变的局限性

尽管在政府的大力推动下，上海市不断探索养老服务标准的改革与实践，取得了显著的成就。但是，迄今为止专门针对养老机构服务标准建设的政策尚未形成一个完整的、标准化的体系。近年来，上海市政府愈益意识到这个问题的重要性并积极地研究和出台相关政策。然而，无论是从标准的制定依据或是实施效果来看，还存在着较多的局限性或亟待解决的短板。

（一）重视硬件设备数量而轻视结构性问题

目前上海市养老机构服务标准主要聚焦于养老机构设施设备的齐全性和供给量的大小等。从规范化文件中可以看出，近年来对于养老机构的基本设施、房屋及配套设施、建筑物等的要求偏高，这是值得肯定的，伴随国家政策的出台，上海市加快了养老机构建设的步伐，养老床位数量迅速增加，同时也导致了中心城区养老床位供不应求，郊区养老机构门庭冷落。可见，单纯地提高规模和数量使得养老服务机构的结构性问题更加突出;一方面突出表现在普通供养型床位和护理康复型床位的比例严重失衡，另一方面，表现在养老床位严重失衡。因此，上海市在发展机构养老服务的过程中，一定要处理好养老机构的数量与结构之间的关系。

（二）对服务过程重视不足导致标准的可操作性不强

养老服务标准关乎养老机构运营、政府权力与责任划分以及老人自身的利益等各个方面。《标准2001》对老人的基本服务、养老机构的设施设备、行政管理等方面作定性描述，然而某些规定比较模糊、片面、缺乏可操作性。《标准2013》从量化的指标入手，对建筑物、设施、用房等标准作了比较详细的规定，但是对于养老机构的服务和管理要求只是略作修改，在量化的指标说明和解释方面并未充分涉及和展开，这对于养老机构服务的提供造成了一定的难度。为了使服务效率更精进，流程更简化，更好地体现以人为本的理念，标准制定与实施部门需要从实际出发，对上海各区养老机构提供服务的全过程深入调研，要依靠大数据支撑，避免资源分配不合理等问题对养老服务的公平性和可及性产生不利影响。

（三）缺乏基于结果导向的养老服务质量标准体系

就养老机构提供服务而言，首先依据老年人在老龄化过程中的不同需求，提供多元化与多层级的服务; 从时间的长轴来看，服务的内容应该覆盖老人全生命周期。老人作为机构养老的最终客户，则是细致的生活照料、医疗服务和周到的膳食安排等养老品质的体验者，老人的反馈是服务质量提升的有力依据。例如电梯问题，诸多政策文件中只提到了电梯不应该与卧室、起居室贴邻设置，事实上，老人频繁地需要外出，据笔者观察，有些老人根本不会用电梯，失智失能老人更是无法使用电梯，但是鲜有护理人员愿意陪老人坐电梯，陪老人出去晒太阳。养老服务质量标准应该要以服务对象的主观感受为基础，而不是片面地由提供服务的专业人员来决定，从实现老人的需求着手，养老机构的服务应该致力于填补“老有所助”“老有所乐”的空白。

五、结语

上海市是我国最先进入老龄化的城市，在未来机构养老将为越来越多的老年人提供便利。养老机构的服务标准事关老人及其家庭现在和未来的生活质量，事关老年人对美好生活的持续追求。因此，对于上海市政府来说，更加合理高效、更加切合实际的养老服务标准的出台已经到了刻不容缓的地步。政府在进行相关政策规划时，要注意以下两点：一方面，从需求角度出发，厘清需求层面可能面临的各类问题，充分考虑老年人需求的真实性、发展性、独特性等问题，以此作为标准制定的重要依据;另一方面，从供给角度出发，需要理念和观念的革新，政府要认识到养老服务作为准公共物品的供给特殊性，同时引入新型的公共服务理念，鼓励公众参与养老服务质量标准的制定和完善。此外，由于养老机构服务质量的改进关乎养老服务的成本核算及其价格调整，养老机构服务性价比的不确定性会对养老服务业的发展造成影响，因而有必要对养老机构的定价机制进行深入研讨。

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*基金项目：上海市哲学社会科学规划课题（项目编号：2016BGL012）。

（作者单位：上海工程技术大学社会科学学院）