乡村振兴战略背景下农村土地制度改革的“浏阳路径”

邓彬

摘要：农村土地制度作为农村制度体系的基础与核心，其优化与否，既是有效破解“三农”问题的前提，也是深入实施乡村振兴战略的关键。文章针对全国33个试点地区之一——湖南省浏阳市农村土地制度改革三项试点改革的经验做法进行了分析，寻找出一条如何唤醒“沉睡资产”，使农村土地资源“活”起来的现实路径。

关键词：农村土地制度改革;浏阳路径

浏阳市是湖南省重点建设的五座县市级大城市之一，已连续多年进入全国百强县。2014年就首次入选中国全面小康十大示范县市，成功跻身福布斯中国大陆最佳县级城市榜第28位，是中部地区唯一上榜县市。但随着社会的发展，浏阳在农村土地使用中也和其他诸多县市一样出现了一些问题——“空心村”、“一户多宅”、“建新不拆旧”等，宅基地退出不畅，基层管理利用粗放，大量土地闲置浪费等问题依然突出。土地是农民的“命根”，但同时也是“沉睡的资产”，在实施乡村振兴战略过程中，如何唤醒这些“沉睡的资产”，使农村土地资源“活”起来？浏阳市通过宅基地制度改革，农村集体经营性建设用地入市和农村土地征收制度改革三项试点，探索出了一条“三破一统”的“浏阳路径”。

一、农村宅基地制度改革“破冰之旅”

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，乡村振兴的实现路径有哪些？以农村宅基地制度改革为突破口是可选之策，浏阳市农村宅基地制度改革的先行先试为我们提供了宝贵的经验借鉴。

2015 年3月，浏阳市作为国务院确定的 33 个农村土地制度改革试点县（市、区）之一，开启了农村宅基地制度改革的“破冰之旅”。

大瑶镇南山村是浏阳农村“宅改”的典范之一。来到位于浏阳南部的南山村，村口红色粗体的“先行先试”彰显其“宅改”自信。大瑶镇通过以点带面，逐一击破，牢牢紧握四大重锤，催生出一个个生动的改革案例。

（一）破冰重锤一：跨村镇流转

跨村镇流转是指农村宅基地使用权流转突破本农村集体经济这个界限，允许在浏阳市内流转，条件是只要符合“本市农村户口、一户一宅、原有的宅基地已退出复耕”。浏阳农民刘亚光，或许会被载入湖南土地改革史，是最早受益新政的当地农民之一。刘亚光原来住在原杨花乡老桂村，因为老家宅基地处于地质灾害易发区，而且非常贫困落后。他通过易地搬迁在大瑶镇南山村芙蓉小区新建了一栋2层小洋楼，日子过得非常惬意。

宅基地制度改革后，浏阳市将宅基地流转扩大到除4个街道、2个园区规划外的全市范围，农民有了更多的居住选择权。截至目前，全市共跨村镇流转376户。

（二）破冰重锤二：有偿使用

跨村镇流转，“外来户”享受本地的公共资源，“本地户”会同意吗？这些人的权益如何维护？基于这些问题，浏阳积极探索有偿使用制度。

有偿使用的对象之一跨村镇流转的“外地户”。跨村镇流转的“外地户”，在一次性缴纳择位竞价费后，还需每年缴纳有偿使用费，才能获得相应的宅基地使用权。有偿使用费“村收村支”，主要用于农村基础设施建设，“本地户”享受到了更加优越的村庄环境和更加完善的配套服务。刘亚光通过有偿使用，在大瑶镇南山村芙蓉小区新建的2层小洋楼办理了《不动产权证书》。

有偿使用的对象之二是超面积使用宅基地的农户。通过对试点区域的全面调研和深入研究，浏阳市出台了《农村宅基地管理办法》，对宅基地法定面积标准予以明确，未超过法定面积的，无偿使用;超过法定面积的，超过部分实行有偿使用。

有偿使用的目的并不是收费，将有偿使用与自愿退出相结合，对不愿意缴纳有偿使用费的，主动拆除多占部分的建筑物，既解决农民住房保障问题，又促进节约集约用地。

（三）破冰重锤三：有偿退出

湖南省浏阳市按照改革要求，探索建立了自愿有偿退出机制。在群众自愿的基础上，通过找补差价或有偿收储等形式，由本集体经济组织有偿收回群众自愿退出的宅基地。

浏阳市大瑶镇南山村新河小区集中居住了28户农民，其中26户来自外村镇。在南山村新河小区集中居民区，一栋栋造型别致的别墅错落有致，一条条乌黑发亮的柏油路纵横交错。小区曾经所在地有7栋散落的宅基地农房，为了腾出土地建设这个集中居民点，其中3户是有偿退出，4户无偿退出。村民张贤告是3户有偿退出者之一，也是大瑶镇首批选择有偿退出的“吃螃蟹者”之一。他选择以置换找补差价的方式有偿退出，意思就是先有偿退出宅基地用来新建集中居民点，再就地重新选择一块土地回迁。按照农村宅基地退出补偿标准，他一共拿到24.6万元房屋补偿款。这个价格是通过评估中介对房屋估值，再与集体经济组织协商后确定并公示后确定的。

（四）破冰重锤四：退出复垦

2018年，浏阳将“一户多宅”清理整治纳入深化统筹农村土地制度改革“五大行动”，在全市全面实施“一户多宅”拆除工作，盘活利用闲置、废弃的农村宅基地。大瑶镇迅速响应，积极行动，拆除“多宅”384宗、面积6万平方米，在全市率先实现拆除任务“清零”。截至目前，全市共拆除“一户多宅”8720宗、面积132.7万平方米。

房屋拆除退出后，结合城乡建设用地增减挂钩政策，大力推进复垦工作。现大瑶镇已完成復垦资源调查和测量工作，预计可复垦耕地240多亩，为实现耕地占补平衡做出了积极贡献。

二、农村集体经营性建设用地入市改革“破颈之旅”

城乡统筹和区域一体化的快速推进，浏阳各项建设用地的供给面临巨大压力。如何突破用地瓶颈，推动经济可持续发展？农村集体经营性建设用地入市改革给出了新答案。

（一）入市后土地性质未变，集体土地“火起来”

浏阳市大瑶镇南阳村的金色摇篮幼儿园，两栋色彩艳丽的建筑成为小镇上的一道风景线。过去，这里是一所闲置多年的小学，破旧的校舍不仅影响小镇形象，还造成土地资源浪费。

2016年9月，浏阳市开始了农村集体经营性建设用地入市改革试点，制定了民主表决、入市申请、乡镇审查、部门审核、方案审批、公开交易、结果公示的一套完整的入市程序，建立了“城乡地价一体化”基准地价体系，开发了集体经营性建设用地网上挂牌出让系统，探索了协议出让、挂牌出让等多种市场交易方式。2017年1月，这宗3.18亩地块通过浏阳市国土资源网上交易系统公开挂牌出让。刘润香以90万元最高报价竞得湖南省首宗集体经营性建设用地入市地块，土地出让年限40年。区别于国有建设用地出让，出让年限到期后，该地块土地性质仍为集体所有。

集体土地与国有土地实现了“同权同价”，使用起来更加方便，民营经济、小微企业以及新产业、新业态发展有了更快捷多元的用地选择，有效促进了农村经济一二三产业融合发展。截至2018年4月，浏阳完成集体经营性建设用地入市18宗，面积649.27亩。

（二）复垦后异地置换使用，存量用地“活起来”

部分农村集体经营性建设用地，随着产业布局调整，该部分存量建设用地无法发挥作用，在当前用地指标愈加趋紧的形势下，形成了极大浪费。浏阳市镇头镇双桥村湘和化工厂因经营不善而倒闭，随着该镇环保科技示范园的建立，产业向园区聚拢，该厂83亩建设用地一直闲置。

集体经营性建设用地入市改革后，浏阳市积极探索调整入市途径，将闲置、荒废的建设用地复垦复绿后，其建设用地指标可置换到其他产业集中区使用。结合该政策，镇头镇政府因地制宜组织对该厂区用地进行复绿，其建设用地指标置换到该镇北星社区使用，进一步优化了功能分区，保障了项目建设用地需求。

（三）增值后收益公平分享，集体经济“壮起来”

2018年1月，高坪镇人民政府作为入市主体，将高坪镇农民集体所有的一块集体经营性建设用地通过网上挂牌出让，成交总价款1333.9万元，其中10%作为收益调节金缴纳财政，其余1200万元全部由集体分享。

长期以来，土地出让收益“取之于乡，用之于城”，直接用在农村建设的比重较低。土地增值收益这块“蛋糕”上，如何切出更大部分用于乡村振兴？

浏阳市探索建立了兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制，采取累进递增方式收取收益调节金，其余收益由农村集体和个人进行合理分配。目前全市18宗集体经营性建设用地入市地块成交总价款7233万元，农村集体和农民获收益6836万元。

三、农村土地征收制度改革“破壁之旅”

宅基地能跨村镇流转，集体经营性建设土地还能入市创收，土地的价值进一步凸显，农村土地征收制度这堵“硬墙”不再坚不可破，改革成为必然。

（一）缩小征地范围

2016年9月实施土地征收制度改革后，浏阳制定了《土地征收试点目录》，严格界定公共利益项目用地类型，不在目录范围内的用地一律不准征收，达到了缩小征地范围、缩减征地规模的要求。2017年，全市按照试点要求实施征地27宗，面积502.31公顷。

（二）规范征地程序

蒙华铁路浏阳段创下了征地拆迁的“浏阳速度”，仅花了1个月时间，完成征地4836.4亩、拆迁房屋624栋，没有群体性、越级上访和负面舆情等情况发生，征拆工作的快速推进离不开群众的理解与支持。

浏阳严格规范征地程序：创新实施“三榜公示”制度，强化征前听证行为，前置社会稳定风险评估，推行民主协商机制，维护了被征地群众的知情权和参与权，有效推动了征拆工作顺利开展。

（三）健全多元保障

浏阳市选定关口街道长兴安置区作为探索多元保障机制的试点，提供多途径安置选择。对选择安置房源的安置户，提供高层和多层两种安置方式，做到留房、留门面、留物业;对选择自行购买商品房的安置户，出台安置房源指标回购办法，为其提供人均20.8万元的安置房源指标回购现金。同时，建立被征地农民困难补助基金，将被征地群众全部纳入城镇职工医疗和社会养老保险等，完善了多元安置保障机制。

四、农村土地制度改革三项试点“统筹之旅”

浏阳坚持系统性思维和“一盘棋”思想，注重“三个统筹”，最大限度释放改革的综合效应和政策红利，增添改革的含金量。

（一）三项改革试点间的统筹协调

浏阳永安镇有大小家具企业400多家，但多为家庭作坊式生产，“小、散、乱”，急需打造一个家具制造产业集中区，实现转型升级。然而，这么大的一个项目，怎样快速落地，怎样解决指标，怎么分配收益？成为摆在面前的难题。

在此形势下，浏阳把握三项试点间的内在联系，顺势而为。围绕项目怎么落地，浏阳严格界定征地范围，合理划分入市与征收界线。明确以入市方式保障项目落地。

围绕用地指标怎么来，按照建设权证管理办法将沙市、镇头等乡镇退出的宅基地、廢弃的工矿用地等。复恳复绿后折算为建设用地指标，异地调整解决该项目用地指标352亩。实现了宅改与入市的有机结合。

围绕土地收益怎么分？坚持土地增值收益集体所有，全员共享，该项目中沙市、镇头等乡镇获得集体建设用地复垦项目收益980多万元。

（二）与其他改革试点的统筹协调

跨村镇流转为农民抵押贷款带来了新希望，何明水作为第一批试水的村民，十万贷款额立马翻番成了二十万。而就在三年前，同样的楼房，贷款能批下的金额，却只有十万。

浏阳市自1998年在全国率先试点农房抵押贷款试点，农房抵押贷款更多的是一种“信誉贷款”，财产价值无法得到真正体现，农村宅基地成为了“沉睡的资产”。

农村土地制度改革后，有偿使用为历史形成的超面积宅基地确权发证，流转范围扩大畅通了抵押权处置渠道，不动产统一登记让房地一体更具财产价值，一纸不动产权证书真正成为了贷款的“硬通货”。目前全市共发放农房抵押贷款37.1亿元，惠及农户1.86万户，为农民群体创新创业提供了活水源泉。

（三）与重点工作的统筹协调

结合全域美丽乡村建设，通过宅基地有偿使用、自愿有偿退出、扩大流转范围等举措，精心打造一批规划科学、布局合理、环境优美的美丽乡村建设样板。目前，全市成功创建古港镇梅田湖村等21个美丽乡村、永安镇华山屋场等45个幸福屋场。

结合精准扶贫工作，充分利用农村土地制度改革政策，盘活农村土地资源，激发贫困村的发展动力，带动广大群众脱贫致富。永安镇美栗谷入市项目，16户建档立卡贫困户以土地入股，并通过赠送5000元/户的股份和优先安排工作岗位的方式，使其既是股东又是员工，带动了贫困户脱贫增收。改革试点以来，全市实现脱贫6246户、2.1万人，贫困发生率由3.2%下降至1.8%。

调研中发现，浏阳市农村土地制度改革三项试点虽已取得了阶段性成效，也有许多可复制推广的经验，但也面临着一些困难。比如农民主动申请办理农房不动产登记发证积极性不高、“一户多宅”清理拆除难度大、收益分配有待完善、集体经营性建设用地入市有待提质扩面、宅基地“三权分置”探索有待深入、农民集中居住意愿不强等问题，仍然需要进一步研究。

参考文献：

[1]陈锡文，韩俊.中国特色“三农”发展道路研究[M].清华大学出版社，2014.

[2]韩长赋.认真学习宣传贯彻党的十九大精神 大力实施乡村振兴战略[N].人民日报，2017-12-11.

[3]张守夫，张少停.三权分置下农村土地承包权制度改革的战略思考[J].农业经济问题，2017（02）.

（作者单位：湖南省委党校经济学教研部）