超大城市向县级市产业转移背景下的人口迁移

摘 要：针对当下新型城镇化进程中农民工“落户难”与“不愿落”共存的现实难题，从产业转移带动人口迁移进而推进城镇化进程的客观依据出发，探究超大城市与县级小城市产业转移背景下，超大城市农民工再迁移行为的内在机理，明确包含迁离超大城市、选择县级市、落户县级市三个阶段的农民工再迁移行为决策路线图。结果表明，产业转移实现了超大城市农民工在周边县级市的转移就业，加上县级市的落户政策优势，解决了城镇化发展中“就业机会与落户机会相互分离”的现实矛盾。最后，提出加大力度推进以超大城市为核心的城市群建设，充分发挥超大城市周边县级市和小城镇的人口吸纳、产业承接作用等政策建议。

关键词：产业转移;农民工;再迁移

中图分类号：F323.6        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）03-0017-03

引言

我国目前城市化进程中突出的问题是农民工“落户难”与“不愿落户”现象并存，其原因在于“就业机会与落户机会相互分离”。大城市、超大城市提供大量就业岗位，却难以容纳这些农民工落户;中小城镇全面放开落户限制，却无法提供充足的就业机会，这一矛盾随着近年来超大城市部分产业向周边县级市转移带来的人口迁移而有所缓解。“十二五”期间，上海加快产业对外转移步伐，众多企业通过新建厂房、整体搬迁等多种方式，逐渐将产能转移至市外。受劳动力成本上升及环境承载力等因素的制约，广东省政府不断把劳动密集型等产业从珠江三角洲地区转移至山区及东西两翼区域的小城市。随着超大城市产业转型升级，周边的县级市承接大城市低端制造业等劳动密集型产业转移成为常态。

伴随产业转移过程还有人口的迁移。例如，产业的大规模转移带来了上海常住人口数量的巨大变化。截至2016年年末，上海市外来常住人口980.2万人，与2015年相比减少1.45万人。超大城市与周边县级市间的产业转移不仅缓解了超大城市与日俱增的人口压力问题，并且，随产业迁移至周边城市的农民工也为承接地经济发展提供了劳动力支撑，促进了区域的协调发展。课题组在昆山调研时发现，诸多昆山的外来人口有在上海工作生活的经历。通过承接地有效承接相应产业不仅有利于实现大中小城市的协调发展，还有利于解决农民工落户的难题。鉴于此，本文基于超大城市与县级小城市产业转移这一现实背景，以上海和昆山两座典型的城市为案例，探究产业转移背景下超大城市农民工再迁移行为的内在影响机理，为解决城市化进程中的“大城市落户难”“小城市无人去”难题提供参考借鉴。

一、研究现状与案例

本文研究农民工城市间的再迁移问题，是一个正在发生的客观现象，研究背景复杂变化，因而适合采用案例研究方法[1]。课题组在前期调研中发现，昆山作为一个县级市之所以能够吸引众多流动人口从上海迁移至此定居生活，其背后必然存在着多方面、深层次原因。考虑到上海昆山产业转移下的农民工迁移具有一定的典型性，故以此为案例展开研究，探讨农民工从超大城市迁移至附近县级市的内在机理问题。20世纪末的昆山还是个农业县，市域面积931平方公里，人口总数不足60万，经济发展非常落后，在苏州六县中经济排名倒数第一。现在的昆山凭借毗邻上海的地理优势，主动接受上海辐射，已然成为人流、物流、资金流交汇的国内“百强县”之首。数据显示，昆山市外来流动人口约达170万，是整个苏州市流动人口登记数最多的区域，外来人口占全市总人口近70%。与此同时，昆山2016年全市实现地区生产总值3 160.29亿元，城乡居民人均可支配收入达54 400元、28 370元，蝉联中国综合实力百强县、最具投资潜力百强县“两个第一”。事实上，昆山发展的奇迹除了昆山人民自身的努力，“上海效应”也是绝对重要的因素。昆山毗邻上海，因而有着上海作为全国金融、信息及航运中心的优势。同时，昆山又克服了上海的某些劣势，如昆山拥有更低的土地和人力成本，因而成为上海部分产业转移的首选之地。此外，昆山当地的政策红利也使得昆山成为了许多企业的理想投资地，成就了昆山“全国百强县”之首的伟绩。

二、资料收集与案例分析

案例資料主要源于一手实地访谈：课题组于2016年4月至5月前往昆山市进行了多次调研。通过访谈、问卷调查等方式获取昆山市农民工迁移、落户状况的一手资料。此外，统计年鉴数据、媒体报道等二手资料也是本案例的重要资料。梳理相关访谈资料发现，回答三个基本问题对理清产业转移背景下上海昆山间的人口迁移具有重要意义。

（一）迁离超大城市上海

一直以来，大城市所拥有的就业机会多、工资水平高、医疗条件好等资源优势不断吸引着众多农民工离开农村进入城市工作、生活。但这种吸引力正不断减弱。在此次访谈过程中，诸多农民工表示“自己是从邻近的大城市上海离开后来到昆山工作的”。是什么原因迫使农民工离开上海？通过访谈调研和反复讨论，总结出以下几个关键因素。

1.高落户门槛。目前北上广深等超大城市都实行积分落户政策，而上海是唯一一个“居转户”不实行积分落户的城市。上海市现行的户籍政策规定，持有上海市居住证的外地人员如需申请上海市常住户口，还需同时满足以下五大条件：持居住证满七年、社保缴纳年限满七年、持证期间依法纳税、在上海市被评聘为中级及以上专业技术职务或具有技师（国家二级以上）以上职业资格、无违反计生政策及不良行为记录。由此可见上海的落户条件之多，落户门槛之高。农民工由于受教育程度不高、技术水平较低，很难满足上海的“居转户”条件，从而难以获得申请落户上海的资格，因而也就不能享受本地人所拥有的子女教育、医疗养老等城市福利。加之上海居高不下的住房价格，很多农民工根本难以支付，这些都最终迫使他们产生离开大城市，进行再迁移的想法。

2.低城市融入度。访谈中一些受访者表示，“就算我能在上海有房，落户，也未必会觉得有归属感。”相比小城市，上海的人情淡薄，排外心理较为严重。同时，农民工在文化程度、技能水平上的弱势限制了其工作属性，使其多在二级劳动力市场从事临时性、辅助性工作，人力资本和社会资本的缺失也使其很难融入当地主流社会，从而成为城市的边缘群体，削弱其城市定居意愿。

3.子女入学难。在我国，父辈对子女利益的考量有着深刻的文化传统，多数农民工进入城市定居的动机不仅仅是为了自己，还有着对子女利益的考量。通常来说，农民工对子女教育都有着较高的期望，且子女教育期望越高，城市定居意愿越强[2]。目前，农民工子女入学途径主要有：进入教学资源较好的公办学校，或者选择借读费较高的私立学校，或者选择农民工子弟学校。然而由于公办学校吸收能力有限，私立学校学费高昂，大部分农民工只能将子女送到城乡结合部的民工子弟学校。而这些农民工子弟学校多数尚未通过当地教育部门的审批和认可，其在办学条件、教学质量、师资条件等方面也存在很大的不规范性，因而难以保障农民工子女的受教育质量。农民工对子女教育的高期望与其子女入学难现状冲突，逼迫农民工重新考虑城市定居问题。

4.就业压力大。近年来，随着超大城市经济结构转型升级的需要，产业由东向西、由大城市向中小城市转移的趋势日益明显。上海这一发达经济体也不例外，受土地成本、劳动力成本等的持续上升、资源环境压力的不断增大以及自身经济转型、产业结构升级的影响，上海产业不断向沪外进行转移。有关数据显示，“十二五”期间，上海累计对外转移项目344项，约占到调整总量的11.5%，且主要集中在钢铁化工、建材、轻工等行业领域[3]。低端制造业等产业用工量骤减，就业机会减少，就业压力不断加剧，一些农民工在上海市难以找到合适的就业岗位，只能二次迁移到其他城市就业。

（二）选择迁移至县级市昆山

面对上海的落户难、人情冷、生活成本高等现状，许多农民工选择离开上海，转去其他城市定居生活。那么，离开上海的他们为什么会选择昆山这一县级市呢？通过实地访谈和相关资料收集，发现如下昆山吸引农民工流入的重要拉力。

1.上海都市圈。昆山地处苏沪交界处，是长江三角洲经济圈核心区域。随着昆山城市建设与上海接轨，城际交通得到发展，如从上海到昆山的高铁、动车5—10分钟就有一班，11号线从迪斯尼直通花桥，昆山的区域优势则显得更为明显。依靠上海作为全国经济中心的多重溢出效应，不断发展自身，提升城市实力。

2.就业机会多。昆山是苏州地区外向型经济的代表城市，经济发展迅速，二三产业发达。其依靠自身沿沪优势，主动承接上海产业、资金、人才、技术等溢出效应为己所用，推动了昆山产业创新发展。数据显示，2016年昆山市第三产业增加值1 421.4亿元，比去年增长10.8%，占地区生产总值比重高达45%[4]。迅速发展的服务业逐渐成为带动整个昆山经济发展的主力军，与工业共同发力，为昆山这一县级市创造了数量庞大的就业岗位，不断提升着昆山的就业吸纳能力。

3.生活环境佳。良好的环境感知是促进外来人口主动融入城市，实现市民化的重要基础和基本前提[5]。较之上海的难以融入，昆山这座小城市则显得更加温暖宜居。访谈过程中当问到“为什么选择来昆山呢”时，部分已落户受访者表示“昆山社区服务很好，邻里关系和睦，不像上海人那样排外”。除了拥有温馨的人文环境外，昆山良好的生态环境也为吸引农民工流入做出了重要贡献。2016年昆山市通过加快城区污水管网建设、城市绿化增量提质工程等多项举措，使昆山市的生态环境质量得到持续改善。为流入人口提供了良好的居住环境，因而吸引着农民工的不断流入。

（三）落户昆山阶段

农民工从上海转移至昆山仅仅只是实现了就业的转移，制定合理的落户政策，帮助其获得城市户口，并享受到政府提供的各项福利，城市才能真正留住他们。通过实地调研和访谈，总结出昆山在吸引农民工落户的几方面优势。

1.落户门槛相对较低。目前，昆山落户途径主要有以下三种：一是买房落户，二是人才引进，三是户口随迁投靠等。考虑到农民工自身的受教育程度和工作技能水平，其大部分是通过第一种途径落户昆山。根据《昆山市户籍准入登记暂行办法》条例规定，购买本市成套商品住房，房产证办理三年以上，面积达80平方米以上，且被本市单位合法聘录用五年以上，参加社保、医保三年以上的，允许其本人、配偶及其未成年子女整户迁入。据统计，2017年上海二手房均价54 886元，昆山二手房均价11 469元，仅为上海房价的1/5，以农民工的工资水平在昆山买房更具可能性。

2.落户政策宣传到位。为了吸引高技能、有贡献、符合条件的外来务工人员扎根昆山，满足昆山产业发展的需要，昆山上至市公安局下至各街道社区全部都在积极开展落户政策的宣传工作。昆山市政府不仅通过电视、报纸等传统媒介方式宣传本市的落户政策，还积极利用微博、微信等自媒体高效传播落户政策消息，努力提高外来人员对本地落户政策的知晓度。与此同时，还开通了落户政策便民热线，帮助农民工正确解读昆山的落户政策，解答落户疑问，确保昆山市外来务工人员落户工作的顺利进行。

3.落户办理程序简捷。昆山市政府在不改变现有户籍准入办法的前提下，对昆山户籍准入审批程序、登记办理流程及相关证明材料都进行了相应简化。户口迁移审批中除疑难复杂户口由省辖市公安机关审批外，其余一律由县级公安机关负责审批。同时，对一些可相互验证的证明材料也进行了相应简化，如工资收入证明、劳动合同等不再需要提供。简单来说，昆山市外来人口购房落户迁入流程包括以下几个步骤：一是申请人提出落户申请;二是昆山公安机关受理户口迁入申请材料;三是材料齐全者呈报上级审批;四是符合条件者，2个工作日内发放证件。落户办理流程简便、不烦琐，办事效率高。

（四）农民工上海昆山迁移落户行为过程

通过上述分析可以梳理农民工从超大城市上海迁移至县级市昆山的决策路线，包含迁离超大城市、选择县级市、落户县级市三个阶段（见下圖）。三阶段中各主客观因素共同作用于农民工的流动决策，最终促成了农民工在县级市昆山落户定居这一现实行为。

三、结论与启示

通过上海昆山的案例分析发现，建设以超大城市为核心的城市群，充分发挥超大城市周边县级市和小城镇的人口吸纳、产业承接作用，对于缓解大城市人口超载难题具有重要意义。据此，为疏解当前我国大城市人口压力，进一步推进农民工市民化进程，本文提出以下几点建议。

第一，通过城市群建设吸引大城市农民工转移就业。发展城市群是推进我国新型城镇化的重要契机。本文案例中提到的上海与昆山间的产业转移及其引起的人口迁移现象，事实上就是长江三角洲城市群建设发展的结果。通过核心城市上海的经济辐射及产业调整，周边中小城市跟据自身特点合理引进、承接核心城市的产业项目，推进区域产业合理化布局，各级城市之间高效分工协作，最终实现长江三角洲地区各城市近年来经济的快速发展。由此可见，通过城市群建设，合理将核心城市内非主导产业梯度转移至以县级市为主的中小城市，既可以实现超大城市农民工的转移就业，缓解超大城市人口压力，又可以帮助县级市实现产业结构升级转换，不断提高其人口集聚能力，实现县级市工业化、城镇化共同发展。

第二，完善县级市社会服务功能，提升其人口承载力。新型城镇化“新”在人的城镇化，完善的城镇配套设施和公共服务，是县级市推进新型城镇化建设，实现“人的城镇化”的必要支撑。因此，县级市要留住流动人口就必须加快补齐城市基础设施、公共服务、生态环境三大块短板，不断提高自身的综合承载力，提高县级市的宜居性和舒适度，从而吸引核心城的大量农民工流入县级市。其次，整合教育资源，提升县级市教育水平。多数农民工对子女都有着较高的教育期望，政府应重视县级市的教育建设问题，均衡教育资源，缩小城市群中核心城市与周边县级市之间的教育差距，以此来满足农民工日益增长的子女受教育需求，吸引并留住外来农民工。

第三，按比例折算城市群内核心城市和县级市间的社保年限，降低落户门槛。要推进城镇化进程，仅把农民工吸引至周边县级市工作还远远不够，要让他们在县级市落户才算扎根下来。目前农民工落户途径多为购房落户，而多数城市落户条件除了需具备住房外，可能还要求农民工满足一定的社保缴纳期限，因此如果能采取相应方式按比例（下转23页）（上接19页）折算同一城市群内核心城市与其周边县级市间的社保缴费年限，并允许农民工在核心城市的社保缴费年限可抵其落户周边县级市的社保年限要求，相信会极大程度上吸引并促进农民工从主城二次流动且落户于县级市。

收稿日期：2018-09-29

作者简介：李倩（1994-），女，江苏宿迁人，硕士研究生，从事流动人口与新型城镇化问题研究。