“民主”和“法治”协同中的党组织引领功能*

黄 丽 萍

提 要：当前社会治理中，如何有效促进“民主”与“法治”协同发展与明确党组织功能定位，有效提升和发挥其核心意识与功能自觉，是实现社会治理能力现代化的关键。在社会治理体系中，不仅需要民主与法治的协同产生良好的治理绩效，还需要政党组织的引领与功能发挥，政党组织在社会治理中处于核心地位，对社会治理效果与发展趋势具有导向性的作用，要坚持在治理进程中始终加强政治引领、统筹引领、机制引领、智慧引领和多元协同引领，全方位地锻造基层党组织治理能力。

基层民主与法治建设是社会治理创新的根本保障。社会治理进程中遇到的各种矛盾、纠纷和冲突，也只能依靠民主和法治的思维理念和制度方式才能彻底解决；在社会治理中不仅需要依靠民主与法治的思维理念与制度方式，同时还需要凸显基层党组织的功能引领。因为“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第65、49、49页。。 在社会治理中只有明确基层党组织的核心地位，切实有效发挥基层党组织引领，社会协同、公众参与、法治保障的现代社会治理体系才能够有效建构，充满活力、和谐有序的善治社会才能够实现。

一、党组织在基层治理中的核心意识与功能自觉

党的十九大提出“共建共治共享的社会治理格局”②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第65、49、49页。，把国家治理能力建设和现代化水平建设更加聚焦、明确和具体，即如何充分体现“共”的丰富内涵与特质，是对治理能力和治理现代化水平的直接考量与评价。党的十九大还进一步突出了“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”③习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第65、49、49页。。如何坚持以治理体制推进共治共建共享发展，不断解决人民对“美好生活”的需求性变化，这是当前最大的民生、民情与民意。推进基层社会治理必须充分考虑以下要素的变化，即如何有效通过组织、民主与法治三者联合发力形成合力，优化社会治理机制，推进治理发展是当前社会基层治理的重中之重。在社会治理中，基层党组织的治理能力主要靠组织的引领与推动，其关键在于组织力的能力与水平，以组织力推进社会各个组织、群团携手并进。对于组织力在马克思主义经典作家中早有论述。1906年12月6日，列宁在《无产者报》发表《同立宪民主党化的社会民主党人的斗争和党的纪律》一文指出：“组织性就是行动一致，就是实际活动一致。”①《列宁专题文集·论无产阶级政党》，北京：人民出版社，2009年版，第341页。其后，随着党的组织框架、结构与功能的越来越复杂和多样化，其组织力的内涵不断延展。毛泽东在《组织起来》一文，从党群关系角度分析了组织力，提出 “把群众力量组织起来，这是一种方针”②《毛泽东选集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年版，第930页。。 在新时代，习近平同志明确指出要加强组织力建设，激活基层党组织，增强基层组织力，尤其强调了政治功能与服务功能。在新时代推进社会基层治理中，要把组织力提升融入社会治理的各个方面，以组织力来统帅治理中的民主与法治的协同。

在推进民主治理方面，基层党组织的组织力主要表现在，要尊重党员的主体地位，重视保障党员民主权利，保障党员的知情权；要广开民主参与渠道，鼓励党员发表意见，提高党员的参与意识，保障党员的参与权和监督权；以民主行为凝聚人心、汇集力量，增强组织的生机和活力，实现以民主促治理、以民主促规范、以民主促监督、以民主促发展的良好局面。“基层历来是民主政治的发源地和实验田。民主精神的培育、民主素质的锻炼、民主实践的操作，都是在基层产生、在基层发展、在基层得到检验的。”③习近平：《基层民主越健全 社会越和谐》，《人民日报》2006年9月25日。可以说基层民主是中国特色社会主义民主最普遍的实践形式与样态，人们的民主参与、民主管理与民主监督主要通过基层民主机制、民主方式进行落实。

“法者，治之端也。”没有法治，社会必将陷入无序与混乱当中，可以说法治是社会治理的基本方式也是主要目标，更是政治文明走向成熟的重要标志。基层党组织在推进法治治理方面，首先要做到学法、懂法、守法与敬法，提升组织法治素养与法治能力，同时又能够积极推动和引领广大民众投身于法治建设，让法治精神深入人心，使尊法守法学法蔚然成风。当尊法守法学法成为全社会的共同遵循，法治就会释放出无尽力量，成为基层治理的创新原动力。法治建设，关键在于基层社会，只有广大民众在全面依法治国中的获得感不断提升与增强，才能让法治社会的根基不断夯实。在基层党组织的领导下，村居、社区、企业等基层单位的民主法治理念需要被进一步激活，积极引导民众依法进行自我管理；其核心就是要求在想问题、做决策、办事情时,必须牢固树立法治意识，时刻牢记“法定职责必须为”。因此，要积极发挥党组织在基层治理中的核心意识与功能自觉，把民主与法治融入基层治理的方方面面，用法治的力量推动社会发展，为法治中国建设积累生动的实践经验。如果弱化和虚化了基层民主与法治，必然导致基层治理的低效甚至无效，不可能实现真正的善治。

二、基层“民主”与“法治”协同发展与党组织功能定位

为了推进国家治理体系和治理能力的现代化，实现基层社会的良好治理，这一切都亟需加强基层党组织引领下的基层民主与法治的社会治理创新良性互动。当前我国正处于进一步改革与开放的关键时期，人民群众的民主法治意识随着矛盾的需求变化而不断增强。如何适应新时代的发展，统筹与协调好基层社会治理中的民主与法治关系，加快完善中国特色社会主义发展的总体布局，是一个重大、迫切的现实问题。

（一）“民主”与“法治”的治理绩效

当前社会治理状况总体上在发生改变，由传统的“效率途径”向“治理途径”迈进，由“绩效管理”向“绩效治理”转变，社会治理更加注重公共事务与多方协同参与，在治理过程中，更加注重有效性、质量性、综合性、生态性与回应性，目的在于推进社会发展更加和谐有序。在参与社会治理的所有要素中，民主与法治的要素最值得关注，可以说民主与法治建设是社会治理发展的基本方向和根本保障；社会主义民主与法治越健全、越规范和越成熟，社会治理创新的基础就越坚固牢靠。

社会主义民主是社会治理创新的内核和基石。社会主义民主政治的特质在于坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，这也是社会治理创新的内在要求。党的十九大报告提出了要进一步加强人民的日常政治生活建设，指出“众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第38、38页。，“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”②《十八大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2014年版，第21页。，“保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”③习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第38、38页。。在社会治理中，真正落实好人民民主，要广泛发动众人有效参与社会治理，通过科学有效的民主参与机制，保障人们能够有效行使民主权利，并承担有效责任，使民主选举、民主决策、民主管理与民主监督真正能够发挥其作用。依靠民主制度、民主机制与民主程序，促进民众在社会治理的各个领域、各个层面，能够真正实施自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，切实防止民众形式上充分享受民主、实质上没有民主的情况。基层社会治理中，必须适应基层发展的具体情况，顺应民情、民生与民意的真切感受，切实把民主制度、民主机制与民主程序落实到基层决策管理的各个环节与层面，凡是涉及群众具体权益的决策都应当充分听取群众意见，让群众充分参与其中；只有在民主决策、民主管理和民主监督这些后续环节上把基层民主真正做实，才能有效推动基层社会治理共建共治共享，才能为更高水平的社会治理创造基础性条件。

法治，在基层社会治理中最明显的功能效应主要体现在维护社会稳定，保障社会秩序，推进社会发展和谐有序进行。法治对于社会稳定与秩序的维护和支撑，主要通过规制和惩罚违法主体，规约权力、救济与维护权利等方面。在权利方面，当权利被侵害时可以求助于法治按照规定的途径和程序进行权利救济，保障权利免于侵犯，维护社会和谐稳定；在权力方面，当权力执行过程没有按照相应的规则程序进行，导致以权谋私或以公权力侵犯私权利的时候，通过法治进行规约和严惩保证社会公共事务的有序推进和私权利的正当性，维护社会公平正义；在个人自由方面，法治保障每个人的正当自由，促使每个人都能够成为积极活动的主体，社会才会具有活力和后劲，释放社会活力。法治正是以保障每个主体的权利和自由为其圭臬。通过这种保护，通过对社会多样性的宽容，法治得以激发人们充分利用自己潜能的积极性，从而激发劳动和创造，推动社会不断地发展进步。

社会治理中民主与法治的治理绩效如何，主要取决于两者之间的兼容、互动与张力。现代社会中无论是政党、国家与政府，都离不开民主与法治的协同发展，可以说民主和法治是现代国家、政党构建的重要内容与根基。在社会治理中，民主与法治的协同性表现更加明显，民主和法治不仅保存着文明、延续着文明，同时也在创新着文明。民主与法治共同表达、保存人类的经验和智慧，并且传播之，扩大之。法治与民主密不可分，民主是法治的灵魂和价值支持，如果缺乏民主性的法治，必然失去了灵魂和价值性，沦为酷法和专治之法。可以说“民主是法治的精神向度之一，如果缺乏起码的民主，法治一般也无法完善和发达”①邓少岭：《法治在社会治理中的功能和作用》，《上海法治报》2014年11月19日。。 反过来说，民主也离不开法治，离开法治规约与保障的民主可能沦为专制统治和暴民统治；法治是对民主的保护，民主需要法治加以规范和引导，同时也需要法治加以制约，以防止民主的非理性成分泛滥。法治以理性精神对民主轨道加以设计，对民主的范围、程序和效力提供清晰的界限，对民主中的争议加以预防和裁断。

民主和法治不仅是社会治理的最基本理念与价值诉求，同时也是广大民众有序有效参与社会治理的制度性保障。人们通过民主去争取自由、公正、参与、平等等各项正当权益，可以说民主是人们最基础、最重要的基本性的权利需求；人们通过法治协调利益关系就必然涉及到各种价值，如自由、民主、平等与秩序等；规范个人和社会组织的行为,协调社会关系、监督限制公权力、保护公民合法权益,纲立文顺、纲举目张，使各种价值各得其宜，形成了和谐的共存关系，这就是法治要义所在。

目前，在社会治理中，民主与法治协同性制度建设与体系建设还比较滞后，与党提出的推进国家治理体系现代化和治理能力现代化建设要求还存在一定的差距；保证人民依法行使各项民主权利的方式、渠道和手段还不够丰富；在社会治理中，法治的功能发挥不够，在一定程度上抑制了广大民众多元、差异的权益需求，导致了一些矛盾与纠纷的发生，影响了社会和谐有序发展；民主法治建设与社会治理的现代性需求还不完全相适应，需要进一步加强与完善。

（二）基层党组织功能定位

在我国现代国家的治理体系中，不仅需要民主与法治的协同产生良好的治理绩效，还需要政党组织的引领与功能发挥，政党组织在社会治理中处于核心地位，对社会治理效果与发展趋势具有导向性。在社会治理中，党组织与法治、民主这三者之间是相辅相成又互相制约的关系。如何正确看待和处理好它们之间的关系，是一个复杂而具有挑战性的任务。

社会治理中，政党的民主性在于“在治理过程中以及制度安排中必须充分体现主权在民原则。政党的执政理念、政策与方针等必须从根本上体现人民的意志和人民的主体地位”②赵宬斐、吴刚：《中国共产党治理能力现代化研究》，北京：红旗出版社，2006年版，第6页。。 政党执政的核心理念在于人民性，检验一个政党是否民主的关键在于能否充分体现主权在民原则，真正落实民主执政的治理诉求。政党的法治性在于“在治理过程中必须严格遵守国家宪法和相关法律，把崇尚法律作为治理的最高权威，积极倡导法律面前人人平等，任何组织和个人都没有凌驾于法律之上的权力”③赵宬斐、吴刚：《中国共产党治理能力现代化研究》，北京：红旗出版社，2006年版，第6页。。政党依法执政的精髓在于不仅要接受严格的党纪规约，同样要严格遵守国家的根本大法和相关法律，严格体现法律面前人人平等原则，任何组织与个人都不能凌驾于法治之上。在基层社会治理中政党的作用主要通过基层组织功能有效发挥体现出来的，基层党组织是社会治理中的根本政治保证。

基层党组织是基层各种组织的领导核心，无论是行政组织、经济组织、服务组织以及各种群众性自治组织都要接受党组织领导，按照法律和各自章程有序开展工作。始终坚持党在基层社会治理中的核心地位，就要始终不渝地发挥好党组织总揽全局、协调各方的主心骨作用。英国学者海克斯认为组织绩效既是一个多维概念，也是一个动态概念，它随着时间和主体的变化而变化。他从三个维度探讨组织绩效：一是组织是否做了应该做的事；二是组织的行动和方式是否具备有效性；三是组织对资源的使用是否达到最小化。美国学者斯坦利·E.西肖尔从组织目标管理方面研究了组织的绩效，提出把握组织目标不同层次的重要性，评估一个组织的绩效时，需要从组织长期总体目标的实现状况、组织短期目标与任务、组织的短期目标与长期目标之间协调性与效能关系等三方面进行考虑，最终促进目标的实现。基层党组织如何引导社会治理，推进治理能力现代化，同样要考虑其组织绩效问题，关键在于提升组织力，保障其功能发挥，尤其是如何做好其引导能力、回应能力、执行能力以及有效能力建设。真正做到坚持党的领导是社会治理创新的根本保证，人民当家作主是社会治理创新的根本目标与价值诉求；民主、法治建设与社会治理创新的共同归宿是保障最广大人民的根本利益，以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益为出发点和落脚点。

三、基层“民主”与“法治”协同中的党组织功能引领

当前，在社会治理的主体、形式、内容、领域以及层次日趋差异性与多样化等方面，社会治理面临前所未有的纷繁复杂局面，对于党的基层组织来说要勇于直面这些问题，通过有效解决问题来提升组织功能，夯实党在基层社会治理中的执政基础，是推进基层社会治理创新的必然要求。基层党组织必须在治理进程中始终加强政治引领、统筹引领、机制引领、智能和多元协同引领，在基层社会治理中全方位地锻造基层党组织治理能力。

（一）加强对基层治理的政治引领

党组织在社会治理中应当发挥好政治引领作用，这是根本和前提。党的十九大报告中明确指出“要以提升组织力为重点，突出政治功能”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第65页。，明确告诉我们要加强党的政治建设，就是要在凸显政治属性、强化政治引领、压实政治责任等方面下功夫，使基层党组织成为推进社会治理能力和治理体系的坚强组织保证，确保基层党组织能够有效引领基层各类组织自觉贯彻党的主张，确保基层治理的正确方向。首先，坚持一个中心。就是始终坚持以人民为中心，在处理各项公共事务中，永远把人民群众的利益放在首位，始终坚持人民主体立场，时刻关注民情、民生与民意，在治理中完善和创新党的群众路线，把握好基层治理正确方向和价值诉求；第二，坚持核心意识。要始终坚持和维护好全党的核心地位，树立党的权威，维护党的大局，实现党对社会治理的全面领导，确保社会发展的正确方向；第三，坚持问题导向。在社会治理中要始终树立起问题意识，基层党组织要率领社会各组织、各群体等，直面治理过程中可能遇到的各种问题与挑战，尤其是事关民情、民生与民意的迫切问题、具体问题和关键问题，必须想尽一切办法给予解决，充分满足人民群众对美好生活的需求；第四，强化认同。基层党组织，要通过率先示范，使人民群众在思想上认同组织、政治上依靠组织、工作上听从组织、感情上信赖组织，加强教育引导党员干部和群众增强对中国特色社会主义的政治认同，提升组织的凝聚力和向心力；第五，增强责任意识。基层党组织要明确责任、落实责任，要有责任担当，必须层层压紧责任、上下联动落实，落实好主体责任意识，做到有职必有责，有责要担当，失责必追究；第六，凝聚共识。基层党组织的政治引领还体现在凝聚共识方面，要通过治理行动，增强感召力、凝聚力和认同力，把人民群众团结在党的周围，把人民群众的思想统一到中国特色社会主义现代化建设中。

（二）加强对基层治理的统筹引领

社会治理中，要求的不是简单的自上而下的单一性的控制，而是如何引导各种主体共同参与治理之中，切实发挥各主体作用，不是简单地代替各个治理主体，实施大包大揽。对于基层党组织来说，要摈弃传统的单一的管控理念和管控方式，积极构建包括基层党组织、行政组织、社区居民自治组织、村民自治组织、农村社会组织和农民等多元化主体治理的新格局已是大势所趋，加强统筹引领，尤其实现共建共治共享的统筹引领，始终围绕“共”字做文章。首先，充分发挥基层党组织统筹引领。党组织要做好谋划、综合协调、督促落实作用。引领好各个社会群团组织，打破各种行业界限和行政隶属壁垒，签订共建共治协议，打造一元引领下的多元共治的和谐局面；第二，加强基层党组织的区域统筹引领，实现区域共育、共治、共享与共管，打造良好生态型区域治理样态，促进区域发展和谐有序；第三，加强基层党组织的开放合作统筹。任何治理都不可能是封闭、单一与孤立的，哪怕是一个社区或一个乡村的治理，都需要和外界发生多方面联系。基层党组织首先要树立自身的改革意识、开放意识与合作意识，紧密联系社会各界力量，而不仅仅是党组织单打独斗，要走出去，始终保持开放与合作的心态，积极有效整合社会各种治理力量，充分调动社会各方面积极性，实现基层党组织带“群建”、带“社建”，协调动员多种力量来满足群众的多元化需要；第四，加强基层党组织的资源统筹引领。整合各种社会资源，增强基层党组织服务群众和管理社会的能力，最大化地把社会资源有机整合、统筹利用，切实满足人民群众对美好生活的需求，发挥治理的最大价值效应。

（三）加强对基层治理的机制引领

机制引领的核心要义就是把党组织引领各类组织制度化，使基层党建制度与基层治理机制有机衔接、良性互动。当前社会治理中存在多种多样的治理机制，有影响最广泛的民主自治机制和民主协商机制，还有遍及社会各个层面、领域的各种群团治理机制、乡规民约机制、权利保障机制、权力规约机制、民众参与机制等等。这些机制在社会治理过程中都在不同层面上发挥着各自独特的功效，但如何更好地适应治理能力和治理体系现代化水平，需要一个主心骨进行统帅和引领，以增强治理机制民主化、法治化能力，才能更好地激发社会治理机制的活力，保证各个治理机制能够共同协商，相互促进，积极参与，以决策民主化、科学化促进治理现代化。首先，基层党组织要引领各个治理机制，加强自我约束、自我管理、自我教育、自我服务，进一步提升机制的各种治理能力；第二，要积极发挥市民公约、行业规章、团体章程等社会规范的作用；第三，社会共建共治共享的大格局需要多种治理机制积极参与，切实有效发挥作用。

（四）加强对基层治理的智能引领

在社会治理中，不断推进智慧党建发展，凸显基层党组织的智能引领。要充分运用互联网技术，积极提升人工智能服务意识，通过信息科技把社会治理中的一些基础数据、民生、民意与民情信息、系统服务等分成模块化，以文字、图片、视频等形式，实时上传至系统平台，建构一个基层治理“数据库”的智慧系统，以便更好地适应社会治理创新要求。基层党组织的智能引领，关键在于拓展和延伸传统党建功能，通过互联网的灵活性、开放性、扁平化和高效性开展治理，体现基层党建的时代性，彰显出智慧堡垒、智慧引领、智慧功能与智慧服务，真正实现基层党建和社会管理服务信息化、精细化，有效提升社会治理的精细化、科学化、便捷化和规范化水平。尤其在精细化方面下足功夫，突出精细服务意识，增强更加精细化的治理能力，提升精细化服务水平。

（五）加强对基层治理的多元协同引领

当代中国社会的治理也是一个多元治理主体渐进嵌入与逐步发展的过程，社会、市场、个人等主体不仅在逐步成长壮大，而且不断孕育分化出新的治理主体，由此使得社会治理更加多样与复杂。首先，要构建一个科学规范的一元主导和多元共治的框架，坚持以党组织引领和提升基层政府、自治组织的治理能力，提高社会民众自我治理意识，积极培育能切实代表群众利益的社会组织，引导它们发挥在具体治理问题上的能动性和有效作用；其次，要有效引领各个治理主体强化协同理念，增强认同度减少焦虑感，提高社会的包容度，促进多元行动主体平等参与、良性互动的社会协同治理网络形成；第三，要有效发挥协同治理主体作用。积极引导党员干部、贤达、民众和社会其他组织、群体与人士等各类社会力量协同合作，完善居民自治、民主协商、群团带动、社会参与机制，进一步完善以基层党组织为核心，社区居委会、驻区单位、社会组织、市场主体等共同参与、有序运行的基层治理格局；第四，要积极引领维护公共利益的协同治理方式。通过多元主体在民主、法治等方面协商合作方式，强化自我管理、自我约束和自我发展；真正投入到对公共事务的治理，实现社会和谐有序的治理。

四、基层党建引领社会治理的功效与前景

基层党建工作要赢得基层民主的支持和拥护，需要树立强烈的问题意识和服务意识，在引领社会治理中，“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第19页。。真切地了解人民群众在生产生活中所存在的困难和问题，并帮助他们去解决这些问题。基层党组织通过加强对群众在就业、教育、医疗、养老、住房、安全、环境等涉及民情、民意与民生方面的服务，及时化解基层矛盾，增强群众对党的认同感和归属感，增强党的凝聚力和执政合法性。尤其要积极倡导民主法治精神。民主是一项国家制度、社会成员的权利，民主是治国理政的核心价值。推进国家治理现代化需要社会主义民主的价值引领；倡导民众确立法治信仰，只有人人信仰、遵守和敬畏法律，才能真正确立法治信仰，必须提高司法公信力；积极培育法治思维，就是要崇法、懂法和遵法，处处根据法来处理社会的矛盾与纠纷；积极躬行法治实践，因为法治观念、法治思维归根到底要落实到法治实践，通过守法的具体活动感受法律对社会和民众带来的现实意义。在社会治理中切实“形成党委领导下多方参与、互动协作、共同治理的运行机制和制度体系”②李德：《从“碎片化”到“整体性”：创新我国基层社会治理运行机制研究》，《吉林大学社会科学学报》，2016年第5期。，实现民心在基层凝聚、资源在基层整合、问题在基层解决、服务在基层拓展，这对于维护基层社会稳定，加快基层治理体系和治理能力现代化具有重要的理论和实践意义。