追问党委领导下的院长负责制

2018年6月，中共中央办公厅印发了《关于加强公立医院党的建设工作的意见》 （以下简称《意见》），明确了公立医院党委在医院改革发展中发挥着把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用。这是党的十九大后加强党对全面工作的领导，坚持全面从严治党，在卫生健康领域的贯彻落实，也是第一次就公立医院加强党建工作作出最为系统全面的要求。新制度、新理念的认知碰撞，也需要党政团队合作自恰的磨合时间，如何解读新制度，这在医疗界颇受关注。

2018年12月2日下午，第十二届中国医院院长年会之尖峰对话“谁说了算——追问党委领导下的院长负责制”论坛座无虚席，颇具话题性的论坛题目是个很好的引子，来自各医疗机构的书记和院长们对新制度进行了分析和解读，论坛由浙江大学医学院附属邵逸夫医院党委书记刘利民主持。

集体领导：党委说了算

“谁说了算？答案不是院长或者书记说了算，而是制度说了算，是‘三重一大’这个决策程序说了算。”中南大学湘雅二医院党委书记罗爱静如此表示。

首都医科大学附属北京天坛医院原党委书记宋茂民追溯了过往的医院管理制度体系，他分析认为，“原来是院长负责制，从行政决策上就是院长说了算，只是通过什么形式说了算。今后的体制是党委领导下的院长负责制，是一个集体决策，也就是集体说了算，决策有一个基本原则，即少数服从多数，重大的决策还要三方以上人在场才能通过。”

刘利民也分析认为，党委领导下的院长负责制，不是党委书记领导下的院长负责制，这是完全不同的概念，党委是实行集体领导，而院长负责制是行政负责人说了算，这是非常明确的两个概念。

中国医科大学航空总医院党委书记、院长王文标认为，“工作一定是坚持集体领导，不能一个人说了算，你的责任是无限的，但权力是有限的，将来公立医院党委会是医院最终决策机构，院长则负责医院临床教学科研等事务。弄清一个概念很重要，即党委≠党委书记。党委领导下的院长负责制，是民主集中制的领导与个人分工负责的结合体，二者并不矛盾。”

“院长负责制”的历史使命

改革开放以来，1984年10月24日，中共中央十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》规定：企业实行厂长（经理）负责制，这是在经济领域。宋茂民说，“那时候厂长经理的权力比院长的权力大多了，因为当时的社会最主要是以经济建设为中心，更加关注效率，强调‘效率就是速度’，就是基层党组织领导下的经理、院长负责制。”

1985年国务院批转原卫生部《关于卫生改革若干政策问题的报告》，要求各级卫生机构要积极创造条件实行院、所、站长负责制。

2000年中共中央组织部、人事部、原卫生部《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》指出，卫生事业单位实行并完善院(所、站)长负责制。

院长负责制的全面实施，意味着工作重点是以发展卫生事业为中心，更加注重效率。

宋茂民认为，“那个年代，从效率和速度角度讲，医疗卫生事业缺钱、缺管理人才、缺技术人才、缺大型设备，和国际卫生水平差距甚远。需要杰出的管理人才脱颖而出，以院长的主观判断的决策来让医院获得快速发展，为社会提供服务，应该说过去的二三十年当中，‘院长负责制’起到了不可替代的作用，使我国公立医院得到了快速的发展，谁再诟病说我们改革开放40年公立医院改错了，那是胡说八道，我不承认，我认为是成功的，但是所有的成功一定伴随着负面的东西。有的是改革当中带来的，有的是改革当中产生的，需要我们在发展中解决。”

从20世纪80年代第一次改革“医院实行党委领导下的院长负责制，到1997年第二次改革转型“实行院(所、站)长负责制”，到2000年第三次医改强化“实行并完善院(所、站)长负责制”，院长负责人一直处于主导地位。

那么，在那些年中，党章对“院长负责制”的医院党组织地位的描述是怎样的呢？

十二大党章第33条中“企业事业单位中党的基层委员会”，“这些基层党组织应对重大原则问题进行讨论和作出决定，同时保证行政负责人……”

十三大党章第33条中“企业和实行行政首长负责制的事业单位中党的基层组织”，“对党和国家的方针政策在本单位的贯彻执行实行保证监督”。

这些说明党委要“支持行政负责人按规定充分行使职权，并对重大问题提出意见和建议”。

十四大～十八大党章第33条中“实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，发挥政治核心作用”。“实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中，党组织对重大问题进行讨论和作出决定”。

再到十九大党章第33条：实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，发挥战斗堡垒作用。实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，对重大问题进行讨论和作出决定，同时保证行政领导人充分行使自己的职权。

“院长负责制”下医院决策机制，基本原则是会前沟通，会上决议。决议规则：少数服从多数作出决定（举手、记名或不记名投票）。关于“三重一大”的集体决策是党组织相关的“三重一大”由党委会决策，行政管理相关的“三重一大”由行政办公会决策。如果院长一个人的意见与其他班子成员相反，仍可以成为行政办公会决定，即可以“力排众议”。

有业内人士表示，此前公立医院实行院长负责制。医院的党委工作重点放在了医务人员的思想和组织建设方面，医院的决策、运行等具体事务基本上是不参与的。实际上，公立医院的党委也没有多少实际权力。而且在许多地方，医院院长、书记一肩挑。

院长负责制实行多年以来，也出现了很多问题。从中纪委通报的一系列院长贪腐的案件来看，都有一个共同的特点，就是院长的权力太大而且不受制约。院长不仅主管具体业务，而且人事、财政一把抓。

新医改以来，一系列医改文件中以及很少再提“院长负责制”，一些涉及公立医院改革的文件里，除了进一步要求落实院长负责制之外，更多地强调要强化院长任期目标管理，建立问责机制，完善激励约束机制，探索建立院长任职资格管理制度。直到如今，中办正式发文，明确了“党委领导下的院长负责制”。

新时代 新要求

宋茂民表示，十八大以来中国共产党更加重视民生，注重公立医院的管理和服务质量，以及人民群众的获得感，公立医院所承担的政府职责关乎党的使命和人民的福祉，关乎党的执政基础。中国现在进入了一个新时代，这个新时代“新在哪”？宋茂民认为，这是我们中华民族走向崛起的一个关键时期。

公立医院实行党委领导下的院长负责制后，医院党委和院长在定位上发生了很大变化。《意见》指出，公立医院实行党委领导下的院长负责制。党委等院级党组织发挥把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用。实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党委集体讨论，作出决定，并按照分工抓好组织实施，支持院长依法依规独立负责地行使职权。院长在医院党委领导下，全面负责医院医疗、教学、科研、行政管理工作。同时，医院党委要按照有关规定讨论和决定医院改革发展、财务预决算、“三重一大”、内部组织机构设置、涉及医务人员权益保障等重大问题。

罗爱静认为，充分发挥公立医院党委领导作用，首先是贯彻落实“四个全面”战略布局的根本要求。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。“没有全民健康，就没有全面小康”,公立医院改革发展是建设“健康中国”和全面建成小康社会的重要保障。全面从严治党是推进党的建设新的伟大工程的必然要求， 要坚持思想教育从严、干部管理从严、作风要求从严、组织建设从严、制度执行从严，统筹推进党的建设和组织工作各项任务。

其次，是坚持公立医院公益性的根本保证。要毫不动摇地把公益性写在医疗卫生事业的旗帜上，切实保障人民健康权益。保持公立医院的公益性，是践行以人民为中心发展思想、坚持为人民健康服务这一根本点的必然要求。发挥公立医院党委的领导核心作用，才能保证公立医院改革发展的社会主义方向，切实践行全心全意为人民服务的宗旨。

最后，是深化医药卫生体制改革的关键所在。全面深化改革，关键在党；深化医药卫生体制改革，关键在党。药品零加成、分级诊疗、大型设备检查价格降低，社会资本、外资创办医疗机构不断壮大、专科医院发展迅速，分级诊疗、多点执业、移动医疗等快速推进，医药卫生体制改革已经进入深水区，公立医院综合改革全面推进。

决策正确更重要

《意见》明确，党委会议由党委书记召集并主持，研究和决定医院重大问题，不是党委委员的院长、副院长可列席党委会议。院长办公会议是医院行政、业务议事决策机构，由院长召集并主持。

重要行政、业务工作应当先由院长办公会议讨论通过，再由党委会议研究决定。健全医院党委会议、院长办公会议等议事决策规则，明确各自决策事项和范围，不得以党政联席会议代替党委会议。坚持科学决策、民主决策、依法决策，坚决防止个人或少数人说了算。

宋茂民表示，“今后更多强调了我们决策的正确性和正确的概率，但是同时强调效率，如果党委委员和行政班子成员重叠的很少，这个效率就会低下。”

值得注意的是，《意见》特别提出，二级及以上的公立医院、市属及以上的公立医院、设党委的公立医院，应当实行党委书记、院长分设，其他公立医院根据规模大小等实际情况宜兼则兼、宜分则分。

党委书记和院长分设的，院长是中共党员的同时担任党委副书记；党委书记和院长由一人担任的，可设立专职副书记，专心专责抓党建。党委班子成员应当按照章程进入医院管理层或通过法定程序进入理事会，医院管理层或理事会内部理事中的党员成员一般应当进入医院党委班子。

浙医二院长兴院区党委书记兼执行院长徐翔表示，作为书记，现在在公立医院里面廉政建设是压力最大的。他笑言，“以前是医院发展让我睡不着觉，现在当书记之后，抓廉政让我睡不好觉，所以清廉医院的建设，大家一定要放在心上，一定要从体制机制上去把它建起来。”

喀什地区第一人民医院党委书记、院长邹小广认为，“书记和院长不是对立的，是统一的，应把公益性，把患者利益放在心上。”有人问，谁说了算？他总结道：应该换个问法，“书记和院长谁的责任大”，要尊重责任大的人拥有相应的权力，即责权要一致。书记的政治责任大，政治权力应与政治责任相匹配。院长的行政责任大，行政权力应与行政责任相匹配。

怎样避免党委领导变成党委书记领导？怎样防止名为“集体负责”实际上“无人负责”？没有了人事调配权、财权、决策权，院长会不会成为鸡肋？显然，《意见》已有考虑，在《意见》中已有部分内容被提及和安排，但最终看各地具体文件的落地。最近，湖北省《关于加强全省公立医院党的建设工作的实施意见》明确规定：党委书记主持党委全面工作，对医院工作负总责，履行第一责任人的责任，支持院长依法依规独立负责地行使职权，每年底向上级党组织述职。院长在医院党委领导下，全面负责医院医疗、教学、科研、行政管理工作，组织实施党委有关决议并向党委报告决议执行情况，每年底向党委会议述职。其他地区也会相继出台相关文件。

靴子落地，也许更需要相关配套制度护航。