城市居民最低生活保障制度运行状况、问题及对策

(四川大学 四川 成都 610065)

一、问题的提出

自党的十八大以来，贫困问题仍然是全面建成小康社会的“短板”，中央把扶贫纳入“四个全面”战略布局，扶贫开发已由解决温饱问题，转向加快贫困地区和贫困人口的脱贫致富、实现全面建成小康社会的阶段。在新的历史起点，完善城市居民低保制度的对实现全面建成小康社会这一战略设想具有重大意义。

二、城市居民最低生活保障制度的运行现状

(一)城市人口和城市低保人数不断增加

从2010年-2017年的统计数据中我们可以看出：十几年来，随着城市化的不断深入，我国城市人口逐年增多，低保人口数呈现下降趋势，从2310.5万下降到1264.0万人，城市贫困人口所占比例也逐渐缩小，制度解决了越来越多的人的贫穷问题。(见表1)

(资料来源于历年中国经济社会发展统计公报)

(二)财政投入资金逐年提高

随着经济的发展和社会的进步，财政收入不断增加，政府也越来越重视社会保障对于保障社会成员生活、稳定人心的功能，对于社会保障特别是城市居民低保资金的投入逐年加大。2010-2017年财政支出从689874.2亿元上涨为203330.0亿元，全国财政社会保障总支出从6804.3亿9130.6元上涨为24812.0亿元，两者都上涨了约2.7倍，这说明城市居民最低生活保障制度解决贫困人群基本生活的作用更加受到重视，政府“人民公仆”的作用更加显现。而城市居民低保总支出先上升后下降是由于低保人数减少导致。(见表2)

表2 财政投入与城市低保金总额变化情况

(资料来源于统计局和社会服务发展统计公报)

(三)低保金标准与实际补助金额逐年提高

如表3所示，2010年-2017年，我们发现低保金标准随着人均可支配收入、人均消费支出和人均食品支出的上涨而呈现上涨的趋势，与食品月均支出的差距越来越小。10年来，低保金标准的制定逐步满足了居民的最层次的饮食即低层次的生存，但是随着经济的发展等因素，需要更多的考虑到居民发展的权利。

从2010-2017年，随着低保金标准在逐年增长，低保金的实际给付也在上涨。在家庭收入构成中，低保金救助逐渐成为了低保户主要的收入来源，而2012年以后，低保补助占低保标准的比例开始小幅度下降，是因为十八大以来，我国提出全面小康的建设，开拓了扶贫新视角，低保制度由解决温饱问题转向加快贫困地区和贫困人口的脱贫致富的方向转变(见表3)。

表3 低保金标准、低保补助与人均可支配收入、人均消费支出的比较 单位：元/(月*人)

(资料来源于历中国经济社会发展统计公报)

三、城市居民最低生活保障制度运行中存在的问题

(一)财政投入力度小

财政的投入和支持是保障城市居民低保制度运行的一个非常重要的经济基础，这些年财政投入不断加大，但8年来城市低保金总额占财政支出比重始终在0.6%以内(见表2)，政府对城市居民最低生活保障还没有达到一个应有的重视。这样一来，资金投入不足产生了很多问题。比如，经费保障不足，导致人员配备不足，无法满足正常的工作需要；资金不足导致保障人数很难扩大，全覆盖所有符合标准的人；自然而然制定低保金标准就偏低，很大程度上影响了城市贫苦居民基本生活保障。种种恶性循环对城市居民最低生活保障制度的发展完善产生了不利影响。

(二)低保金标准的制定和调整标准不合理

各地政府对低保线的制定和动态调整一般是以当地的消费价格指数(CPI)为依据，但这种调整方法会有一定程度的滞后性而且没有考虑到低保人口的消费结构和实际贫困状况。近些年来以来，我国食品价格，尤其是粮油、猪肉等食品价格上涨迅速，年累计涨幅超过 50%，但整体的城市每年 CPI 涨幅却在 6%以下。因为贫困人口和非贫困人口的消费结构的差别很大，再加上大量非食品类物价变动很小，导致CPI变动看似不大。近些年来政府虽然考虑到了低保标准的调整问题，但是对于调整依据、时间和幅度等并未做出详细和明确的规定，实情况又相当堪忧①。

(三)制度保障仍以生存保障为主，保障层次低

我国城市居民最低生活保障制度实施以来，保障的人数不断增多，保障的范围不断扩大，保障标准逐年上升，城市低保制度标准贴合城市居民食品消费支出，贫困家庭的基本生存需要的目标显然是达到了。但这些接受低保救助的人群仍然基本没有额外的资金去解决家庭在医疗、就业、住房、教育等方面的问题，一旦在其他方面发生紧急状况，他们也根本没有能力去解决，现行的低保救助对城市低保家庭真正的脱贫改观并不大。比如，一个贫困家庭中，有最强劳动能力的那个人突染恶疾，不但没有钱带他去医治，还会给整个家庭降低生活水平甚至生存问题都无法满足。

(四)等额补差制度的就业激励作用太差

等额补差制是根据城市居民的人均家庭收入与最低生活需求保障线的差额进行补贴来实施救助的，一定程度上在弱化有就业能力者的就业意愿：如果一个人所付出劳动之后他获得的相应的收入仅仅与得到救助后的工资总额持平或略高，那么他就宁愿放弃劳动的机会或者采取隐性就业的机会。等额补差制滋长了贫困群体长期依赖社会救助的心理倾向，不利于贫困群体工作和脱贫，也给中央财政和地方财政带来更大的压力，不利于城市低保制度的可持续发展。

四、完善城市居民最低生活保障制度的对策②

(一)加强对城市居民最低生活保障的思想重视

制度建设，理念先行。总体来讲，我国对城市低保的重视还是不够。现行的城市居民最低生活保障制度采取的是被动补救的观念，当出现贫困人口后，政策才会去救助这些人，并且基本是以实物和现金为主。制度运行10年多年来，更多是在人数，资金等数量上的变化，其本身的问题以及城市贫困的新特点都表明这项制度需要调整和变革。因此，政府应该树立积极的城市低保制度的观念，摒弃落后腐朽的思想，从保障生存到促进发展、从“被动补救”到“主动回应”。坚持正确的理念，加强对城市低保的重视，城市低保制度才会更好的发展下去。

(二)大力推进多元保障

《城市居民最低生活保障条例》规定，城市居民最低生活保障所需资金由各级人民政府列入财政预算，同时国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低化活保障提供捐赠、资助。从政策法规层面将社会捐赠列为城市低保制度的重要补充。十几年来，城市居民最低生活保障的资金不断增加，财政的能力也是有限的，现在应该推进多元保障机制的建设。在财政能力不足，资金难以增加的条件下，政府应该充分认识到社会团体的力量，鼓励社会团体、慈善机构以及有能力的个人参与到社会救济中去。比如把部分简单工作交给大学生等志愿人群，精简部门，减少行政支出等；吸纳慈善机构的部分资金等。

(三)建立健全城市低保标准的动态调整机制

首先，制订低保标准应该按照维持居民基本生活所必需的衣、食、住等基本费用，并适当考虑水、电、煤气等费用及未成年人的义务教育费用等内容，不能单纯只考虑物价指数；另外，低保标准不是一个静态的、孤立的数据，特定时期的低保标准总是与当时的社会经济发展水平、居民消费结构、财政负担能力等一系列因素相联系的，这些因素本身是变化的，所以低保标准而应是动态的、可调适的，只有这样才能真正达到济贫解困的目的，让贫困者分享经济发展的成果，使其生活状况有所改善。

(四)鼓励和帮助低保对象通过就业脱贫

消除贫困是社会救助的根本目标。我国的低保救助只能维持现状，而不能打破贫穷的恶性循环，因而十分有必要对我国城市低保制度进行反思。首先，低保金补差机制是造成福利依赖、贫困陷阱的根源，而负所得税制可以解决这一问题，有利于增强受助者的就业积极性，使其摆脱“贫困与失业陷阱”③。其次，有意愿工作的贫困者也需要具备工作的能力。帮助低保对象脱贫应该先区别收入贫困与能为贫困的差异，为能力贫困者提供技能培训，为收入贫困者提供更多就业机会，救助与发展相结合，提升救助对象的社会参与能力。

【注释】

①张峻豪,邓大松,黄玉君.城市居民最低生活保障制度的困境分析与政策转型[J].中国人口.资源与环境,2014,12:159-163.

②张峻豪,邓大松,黄玉君.城市居民最低生活保障制度的困境分析与政策转型[J].中国人口.资源与环境,2014,12:159-163.

③边恕.解决城市低保制度就业负激励问题的方案探讨——基于“补差制”与“负所得税制”的分析[J].中国软科学,2014,10:51-58.