为公共利益而生——新公共服务理论视野下的事业单位改革

黄智宇

一、公益属性弱化是当前事业单位改革面临的突出问题

事业单位是中国特有的、主要为社会提供公益服务的一种社会组织。受长期的计划经济体制的影响，事业单位在管理模式上几乎与党政机关相同。随着计划经济体制逐步让位于社会主义市场经济体制，这种行政化管理模式的弊端日益显现，如一些事业单位在职责定位上，政事不分、事企不分；在管理体制机制上僵化、呆板，特别是用人机制不活，人浮于事；在提供公益服务方面，不仅供给总量不足、供给方式单一，而且服务质量和效率不高，没有为人民群众提供满意的服务，突出表现在老百姓抱怨的“看病难、看病贵”“就学难、就学贵”等现象上；对公共服务的政策支持和监督管理还不够完善，等等。2011年以来，国家陆续出台了分类推进事业单位改革的系列文件，全面拉开了事业单位改革的大幕。这次改革，以事业单位分类为前提，把现有的事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动、从事公益服务等三类事业单位，分类推进事业单位在机构编制、治理结构、财政支持、资产管理、人事制度、收入分配制度等领域的全面改革，取得了阶段性的成果，公益服务能力和水平得到大幅提高，社会事业得到了较快发展。同时，随着事业单位分类改革的逐步深入推进，改革也面临着一些新的前进中的困难和问题，如事业单位原有的管理体制机制障碍还没有完全破除，“政事不分、事企不分”的问题尚未完全解决；公益类事业单位改革情况较复杂，相关支持政策措施还不够完善，管理体制不顺、运行机制不畅、用人制度不活、法人自主权没有完全落实等问题还不同程度存在①中编办事业单位改革司：贯彻落实中央全面深化改革精神加快推进事业单位分类改革，北京：中国机构改革与管理，2017年，第20页。。

从各地的实践来看，当前突出的问题，首先是政事不分。如从南方B市的事业单位登记情况看，2017年全市事业单位总数有5419家，其中有1124家没有进行独立法人登记，市本级308个事业单位中，承担和部分承担行政职能的事业单位至少有100家以上。一些事业单位至今仍然依附于原来隶属的行政机关，同时承担着行政职能和服务职能，而且往往以行政职能为主，公益服务反而成了副业，有的甚至连独立法人资格都不具备。一些行政机关由于行政编制少，缺乏人手，要么通过成立下属事业单位来增加人手，要么从一些现有的事业单位长期借调人员，造成不少事业单位完全变成为机关提供支持保障，无法正常开展公益服务，同时也挤占了大量公益事业编制资源。其次，是类别错位。公益类事业单位数量占大头，且情况十分复杂。从事业单位分类改革的政策规定来看，公益一类事业单位主要是指承担基本公益服务，不能从事经营活动的事业单位，公益二类事业单位主要是指承担非盈利性公益服务，可依据相关法律法规提供有偿服务的事业单位。由于对兼有一类和二类属性的事业单位，政策允许按主要职责任务和发展方向确定其类别，改革中一些事业单位出于自身保障需要，主观上存在尽力争取作为行政类或公益一类事业单位的强烈意愿，给有关部门合理界定类别带来了阻力。以B市为例，现有的308个市本级事业单位中，行政类事业单位有4个，公益一类事业单位218个，公益二类事业单位66个，生产经营类事业单位10个，未分类事业单位10个，公益一类相对公益二类所占比例过大，不利于提高公益服务的供给数量和专业化水平。这些问题的产生，都是源于对事业单位本质属性和改革方向的误解，对改革形成了深层次的障碍。现在，距离2020年完成改革总体目标的时间已经不多了。如何打破改革中的利益格局，顺利完成改革任务，迫切需要进一步集思广益，凝聚共识。

二、新公共服务理论的产生背景和主要观点

20世纪八、九十年代以来，以企业家理论及其对美国政府行政体制改革为代表的新公共管理理论逐渐占据西方公共行政理论和政府改革实践的主流地位，产生了重大影响。同时，也开始有一些学者对这一主流理论提出了多方面的质疑。以美国著名公共行政管理学家罗伯特·B·登哈特(Robert B·Denhardt)为代表的一批学者，在对传统公共行政与新公共管理理论进行反思和批判的基础上，充分吸收当代公共行政管理理论成果，建立起来一套名为“新公共服务理论”的公共行政新理论模式。

新公共服务理论的核心理念，是政府的工作重点既不应是“掌舵”（即新公共管理理论认为的做好决策工作），也不应是“划桨”（即传统行政管理理论认为的做好具体的服务性工作），而应是“服务”，即着眼于追求公共利益而建立具有积极回应力的公共机构。其基本观点主要有：（1）强调服务于公民。新公共管理推崇的“顾客导向”强调的是以顾客满意为工作目标，但在政府中推行顾客导向不仅在实践上难以达成，在理论上也不具备可行性。因此，政府必须关注全体公民的共同利益和需求，而不是仅仅关注顾客的个人需求。（2）追求公共利益。公共利益是基于集体或共同利益之上的观念。在行政过程中，确保公共利益处于支配地位，依照公正、公平以及民主的原则制定并执行公共问题的解决方案是政府的根本追求所在。（3）强调公民权的重要性。新公共服务理论高度关注公民参与权，主张推动政府角色向服务者与协调者转变。（4）思考要具有战略性，行动要具有民主性。新公共服务认为，政府不应局限于个体的、短期的利益，而应着眼于整个社会的长期利益。（5）承认责任并不简单。公共服务中的责任问题具有多样性，这意味着公务员的责任行为也极其复杂。公共行政官员对复杂治理系统中的成文法律、宪法、职业标准等所有制度和标准都负有相应的责任，并且需要通过外部监督和内部控制来落实责任并达到责任间的平衡。但新公共服务认为即便公共行政官员面对多元价值选择和重叠规范的复杂情况也是必须以公共利益为先，这是公共部门的基本责任理念。（6）服务，而不是掌舵。对于行政工作者而言，“基于价值的共同领导”是其满足公民表达利益需求，解决公共问题的重要取向。因而，公务员要意识到自己的身份是为公民提供服务的仆人，而不是掌舵的主人。（7）重视人，而不只是重视效率。新公共服务强调将人的尊严、信任、归属感等要素放于核心地位。如果我们需要感召更多的人投入公共服务事业中，就必须使公务工作者和公民得到相应的尊重和尊严，并且通过授权实现参与者间的共同领导，从而把焦点转向更高层次的社会目标和价值。

可以看出，新公共服务理论充分借鉴了传统公共行政与新公共管理的理论成果，同时又力图克服新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷，建立一种更加关注民主价值和公共利益的新的理论选择。正如登哈特夫妇在其代表性著作《新公共服务：服务而不是掌舵》中指出的：“尽管中国所面临的挑战在许多方面都是独一无二的，但是，在更加广泛的意义上，美国与中国所面临的问题有许多都具有共同的主题并且它们所涉及的问题种类也具有相似性”。所以，我们或许可以从新公共服务理论中，获得对于我国当前建立服务型政府，尤其是对于认识事业单位的公益属性和深化事业单位体制机制改革的一些有益的启示。

三、新公共服务理论对于当前深化事业单位改革的启示

（一）坚持以回归公益属性为重点，加快推进事业单位科学合理分类

借鉴新公共服务的视角，有益于我们更好地认识事业单位的公益属性，还原其公益性的职能定位。事业单位的法律地位在我国《宪法》和《民法通则》均有明确规定，是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的社会组织，其职责和使命本来就具有鲜明的公益属性。长期以来，事业单位构建在一个以政府行政机关为依托的概念体系上的，这种政事不分的从属关系，使事业单位往往以更广泛的管理价值作为行动依据。从新公共服务理论看，这些事业单位把自己视为“掌舵者”或者“划桨者”，而不是“服务者”。或者说，本应该为社会公众提供服务产品的社会性组织，却往往以社会管理者的身份而凌驾于社会之上，同政府一样更关心全社会的根本价值，比如公平、公正、正义，以及社会凝聚力和控制力。事业单位既然是政府举办并作为公共服务的主要载体，应以追求公共利益为根本目标。在加快分类推进事业单位改革过程中，一定要坚持以促进公益事业为目的，以回归和强化公益属性为主线，以是否有利于调动人员积极性、是否有利于资源优化配置、是否有利于实现基本公共服务均等化、是否有利于提高公共服务的质量和效率，最终促进社会事业更好更快发展，作为检验改革是否成功的终极标准。为此，一方面，要将主要从事公益服务的事业单位要坚决地从行政依附关系中分离出来，明确并登记为独立的法人，确保其独立的财权和用人权。另一方面，要进一步明确界定公益一类与公益二类事业单位的区别，突出公益二类事业的主力军地位，使更多的事业单位选择进入公益二类来进行管理，充分发挥市场配置资源的基础性作用，进一步建立更为灵活的用人机制和薪酬制度。

（二）坚持以深化人事收入制度改革为突破口，充分激发事业单位改革发展的内生动力

事业单位人事制度和收入分配制度改革，是事业单位改革重要的组成部分，而且承担了先行一步的特殊使命。事业单位人事制度改革早在2000年即在全国开始推开并在缺乏相关制度配套的情形下不断推进，逐步改变了沿用已久的类似党政机关工作人员管理的做法。到2011年开始启动事业单位分类改革时，在全国范围内基本建立起了岗位设置、合同聘用、公开招聘等三项人事制度，初步转换了事业单位用人机制，淡化了长期以来的身份管理。同时，岗位绩效工资制度也逐步推行，初步建立起了有事业单位特点的薪酬管理制度。而养老保险制度改革在经过长时间试点后，也已开始全面实施。这三项改革，无论是对事业单位整体改革还是对促进公益事业的健康发展，都产生了积极的影响。但总体上说，这三项直接涉及人的改革，目前都还没有真正改到位，一些重点难点问题亟需破解，对调动单位工作人员的积极性和创造性，提高公益服务质量和水平产生不利影响。如人事制度改革方面，改革的进展还不平衡，新的用人机制尚未真正建立，岗位聘用过于依赖职称评定，论资排辈现象比较普遍，岗位设置的动态调整机制有待完善，职员管理改革迟迟不到位等。收入分配制度改革方面，由于绩效工资的实施，参公单位和公益一类单位与公益二类单位的收入差距进一步拉大，有的已经超过3倍以上，前两类事业单位面临引才难、留才难的困境，单位内部分配不公平现象也时有发生。单位人事管理和收入分配制度改革需要打破事业单位实际上的终身制，打破论资排辈等旧有观念的束缚，影响既得利益格局，单位领导普遍求稳怕乱，等待观望的心理较为普遍，普通群众则担心改革后个人工作压力增大、福利待遇下降，对改革的重要性和紧迫性以及改革的路径仍未完全形成共识。特别是一些误划为公益一类的事业，由于难以吸引高水平的专业技术人才，面临着服务质量、水平和效率难以提高的窘况。

深化事业单位人事和收入制度改革，有利于进一步激发工作人员参与和推动事业单位整体改革的积极性、创造性。人的因素在公共服务中的作用是至关重要的。在新公共服务理论看来，履行公共服务的责任并不简单。从事公共服务的人员，应该关注的不只是市场，还应该关注宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益等复杂因素，因此他必须具备高度的使命感和专业水平。另一方面，新公共服务理论认为，管理者应该重视从事公共服务的人，而不只是仅仅重视公共机构的效率。如果要求工作人员善待公民，那么工作人员本身就必须受到公共机构管理者的善待，使工作人员在公共组织中得到应有的尊重和尊严以及授权给他们帮助找到为其社区服务的办法，这样可以吸引更多愿意并且能够为公共利益服务的人，并且更大程度地发挥他们的作用。上述两个方面，启示我们要更加重视人力资源在深化事业单位改革、改进事业单位公益服务绩效中的决定性影响。目前，事业单位的整体改革已经向纵深发展，相关配套制度逐步健全，加上新一轮党政机构改革后公益服务资源的大范围整合，为三项改革的进一步深化带来了新的契机，政府有关部门应该不失时机加快推进，为事业单位的整体改革提供内生动力。为此，要重视在事业单位内部形成改革共识，做深做细思想政治工作，尤其加强对事业单位负责人的政策辅导，促使其能正确、全面地实施人事管理和收入分配制度改革，激发内部员工拥护和参与改革的积极性，通过提高公益服务水平从根本上保障单位和个人的利益。

（三）坚持以人民为中心的思想，探索建立事业单位改革的社会参与机制

在全面深化事业单位改革过程中，人民始终是改革的主体。事业单位改革情况复杂、牵涉面广，与广大人民群众和事业单位工作人员的切身利益息息相关，要确保改革平稳有序、健康发展，必须坚持党的群众路线，积极探索建立社会广泛参与的机制，充分保障相关利益群体的知情权、表达权、参与权和决定权，充分用好改革的最大公约数。从新公共服务理论的视角看，公民权比企业家精神更加重要，政府的所有者是公民，公务员和公民更能够促进公共利益。作为政府管理者，不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者。政府的职能是服务，而不是“掌舵”，意味着在公民积极参与的社会中，政府的主要职责是使相关利益各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商，达成共识。政府的角色将从服务的直接提供者，逐步转变为公共利益的调停者、中介人甚或裁判员。

当前，应特别注意充分发挥公众在事业单位分类改革中的作用。一些事业单位领导在考虑事业的类别划分、岗位设置和聘用、薪酬分配等具体决策时，往往从自身的既得利益出发，背弃服务对象的公共利益，有的甚至损害单位职工的利益。如一些事业单位在选择划分类别时，有的年龄大的领导，倾向于从自身退休后是否更有保障出发，往往力主选择参公或公益一类，而从单位职能定位和吸引人才考虑，这些单位应该选择公益二类更为合适。一些事业单位在通过改革方案时，没有充分听取单位职工的意见，更没有征求利益相关群体和公众的意见。一些主管部门在审批事业单位改革方案时，往往听取事业单位的一面之词，简单地予以同意，缺乏征求相关群体意见的程序。各级政府和主管部门应高度注意这一问题，尽快建立诸如政策听证会之类的公众参与改革的沟通和对话机制，使作为事业单位服务对象的公众享有知情权、表达权、参与权和决定权。事业单位在制定改革的方案和措施时，则要充分发挥内部干部职工的主人翁精神，充分听取他们的意见和建议，努力消除他们的顾虑。只有尽可能地调动各方面推动改革、发展公益事业的积极性，才能最大限度地维护公共利益，避免改革受到少数既得利益者的误导，确保逐步建立科学有序、公平、公正的公共服务体系，实现城乡、区域和不同社会群体之间的基本公共服务均等化，不断提高事业单位公益服务的供给质量和专业化水平。