关于懒政怠政治理路径的思考

陆 军

（华东政法大学政治学与公共管理学院 上海 201620）

1 懒政的概念

自古以来，中国的读书人都非常提倡“勤政”这一价值观，统治者们也逐渐意识到“水可载舟，亦可覆舟”，深谙执政者只有坚持执政为民、体恤民情的原则，为广大百姓谋取福祉，其统治方可持久，国家才能长治久安。同样，到了现代“勤政”这一价值观仍旧值得我们提倡和秉持。

构建现代化的国家治理体系，要求我们的政府要不断将价值理念类的意识转变成具有约束限制作用的规范性制度，以此来实现“将权力关进制度的牢笼”的愿景。现代化的政府是提倡服务理念、积极有为的政府，是高效、公开、透明、负责的政府，同时也是充满创新理念、敢于实践、富有健康和活力的政府。与此相反的，便是消极怠政、庸官集聚、低效扯皮的“懒政”型政府。

我们这里所说的“懒政”，是相对于“勤政”这一概念而言的，是指作为公共事务管理主体之一的政府及其工作人员具有履行一定职能和义务的可能性和必要性，但基于消极公共行政方式带来的经济性结果而故意违背其公共性本质的一种行政不作为现象。

“懒政”的最大特点就是政府的行政不作为。这种不作为既可以体现在政府行政过程中部门间的相互推诿、扯皮等低效现象，也可表现为行政人员的粗暴行政、盲目决策等急功近利的行为。

2 懒政现象的分析

2.1 懒政现象的主要表现。我国是人民当家作主的社会主义国家，官员作为为人民服务的主要群体，担负着人民公仆的重要角色。而懒政、怠政现象的出现，其在本质上严重违背了中国共产党长期坚持的“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政理念，既有悖于我党“重视民生、保障民生、改善民生”的执政初衷，同时也在很大程度上抹黑了我国政府“勤政爱民、为民利民”的执政形象。在当前我国面临经济和社会双重转型的重要阶段，反腐日益成为我国政治领域的一项新常态，但我们的政府官员和行政领导们不仅没有拿出新常态下应有的积极和干练，相反却越发陷入到了懒政和怠政的泥沼中不能自拔。懒政怠政主要表现为以下6种类型。

2.1.1 贪图享受型。这种类型的官员和领导持有这样的价值观：认为大公无私、为国为民的人寥寥无几，自己也不必去坚持勤政为民的原则，只管享受便是。以前的公款吃喝、公款消费皆是此类型的最好例证，庆幸的是，在党中央的强力反腐和打压歪风邪气及不良作风等举措的威慑下，此逆风得到了有效抑制。

2.1.2 工作放任型。工作不管量多量少，先放一边，等到上头领导催促或者是面临绩效检查时，方才开始处理前面积累的事务。此类行政不作为现象最典型的莫过于在办公室喝茶看报、聊天上网的游手好闲型的行政人员。

2.1.3 不学无术型。这种类型的官员最大的特点就是能力有限却又不思进取。其自身出于知识和能力的考量，往往在遇到重大的行政决策时犹豫不决、彷徨不定，但是却碍于自身的颜面不愿意向专家能者请教或咨询，最终固执陋见，导致决策的低效。

2.1.4 政绩向往型。这种类型的官员往往都是处于较高层位的领导，作为一个理性经济人，其必然为了自己的职位升迁而疯狂地参与到政绩锦标赛的评比进程中来，却无所谓形象工程与否或是其政绩的含金量多少，把民生发展摆在一旁，自己升官高就才是正道。

2.1.5 责任丧失型。当前我国政府机关中很大一部分的官员，政治责任心不强，服务意识淡薄，在行政事务的处理上能拖则拖，办事效率低下，遇事则互相推诿扯皮，钻法律和制度的漏洞，以此来逃避上级的惩处和百姓的责难。

2.1.6 遮掩捂藏型。某些领导比较保守，接受不了当今日益公开化和透明化的行政环境，脱离了时代的步伐。在遇到诸如处理重大安全事故等事件时，趋向于采取保守秘密，不予公开的原则，对应当予以公开的信息严加封锁，加上舆论的妄加评议，导致公众对政府的信任逐步丧失。

2.2 懒政现象的主要特征

2.2.1 顽固性。懒政作为一种消极行政的恶疾，由来已久。一旦种下懒政邪恶的种子，很容易根生蒂固，极难拔除。为百姓所深恶痛绝的官僚主义、衙门作风，皆是受到了懒政怠政思想的荼毒和侵蚀。此恶疾久治不愈，且反复发作，短时间内想要彻底根治，难度非常之大。

2.2.2 传染性。懒政的主要病因不在官员能力不足，而在其思想意识跑偏了，而且这种心病具有很重的传染性，一旦未及时予以控制和预防，很容易导致群体性懒政怠政现象的产生。因此，必须采取以毒攻毒之法，除了在思想意识上加强教育外，更应该逐步建立起一套完善的问责考评制度，使得惩处懒政怠政现象有法可依、有章可循。

2.2.3 隐蔽性。懒政，有些时候表现的不会特别明显。例如，某些官员在处理群众上访的问题上，表面上显得很是热情和积极，但只要群众和其达成共识后，便立马拍拍屁股走人，立马翻脸不认旧账。还有些官员刚刚接手前任的工作，认为前任领导丢下的烂摊子，自己没有义务去管，在上头下达指示时，仅是口头应付，尽搞夸大宣传这类工作，只求虚不务实。2.2.4 周期性。每当要面临绩效考评或是上头和中央的督察小组下来巡视时，变使劲摆出一副爱岗敬业、勤政爱民的表象，等风头一过，考核结束，立马又露出了懒政怠政的丑陋面孔。

2.2.5 集中性。这里的集中性主要是指懒政存在的领域比较固定，大多跟社会管理联系密切，诸如食药安全监管、流域治理、环境保护、社会维稳、安全生产监督等领域，这些领域存在以下共同特点：工作量较大、问题繁杂不清、监管难度偏大、职责交叉、承担责任和风险的可能性很高，一些官员为了规避承担责任的压力和风险，不求有功但求无过，遇事推诿扯皮，完全是在混日子、混资历。

总之，官员们在政治新常态的大背景下不仅没有认识到懒政的巨大危害，更有甚者把懒政奉为“为官之道、处事之律”，并对此在组织中加以大肆宣扬，严重违背了我党真心实意为人民服务的宗旨，政治责任心和为官的职业道德早已丧失殆尽。

2.3 懒政现象产生的原因分析。懒政既可以表现为一种行政的不作为，也可以表现为一种为了逃避责任或是为了保全自身既得利益而采取某些保守做法、行为，或是采用治标不治本的决策的举措。这种举措既是行政人员缺乏政治责任心和服务公众意识的重要表现，也体现出我国一些官员在处理诸如特大安全事件等与人民利益有重大关系的问题和行政事务时态度消极。在对懒政怠政现象的表现分析的基础上来看，懒政存在的原因从大的维度可分为内因和外因。

2.3.1 懒政存在的内因。一是害怕担责，不敢为。一些公务人员往往担心因为自身工作上的“强出头”或者“过度热情”，而遭受到不应有的利益损失或是网络等媒体的关注和曝光，因而奉行“求稳”的价值观，在需要进行创新和闯劲的工作领域，不敢当机立断，果断决策，采取保守、消极态度加以应对以图自保，为了不担责，宁愿不干事儿。二是懒惰情绪作祟，不愿为。我们的一些基层办事公务人员，其工作相对其他领域的工作人员而言，工作量多且繁杂，但是却拿着较低的薪资，因而缺乏积极应对工作的热情和动力。三是唯利是图，不肯为。在一些“油水”和“红利”较少的政府部门和单位，虽然有制度规章的表面约束，但在某些领导带头下，“吃、拿、卡、要”仍旧成为了诸如车辆管理所等机关单位提供公共服务的潜规则和必要前提。四是个人能力有限，不能为。一些领导是军队转业干部或是部门转调，甚至是通过走后门等非法形式进入政府单位工作，在专业性知识的运用和能力的锻炼上明显存在不足，但其个人并没有认识到这一点，整日不是思考如何提升自身的才干，而是只知道去逢迎上司和忽悠群众。

2.3.2 懒政存在的外因。一是人事考核制度不合理。当前，我们的人事考核制度还是过分地偏重监察和惩处腐败犯罪人员，对于懒政怠政这样潜在的渎职行为往往加以忽略甚至是视而不见，我们的一些领导官员在考评领域存在一种片面认识，认为公务人员只要不贪污腐败即是合格的，这种过度侧重“廉政建设”而忽视惩戒懒政怠政行为的价值观和心理，在一定程度上放任了懒政现象的滋生和蔓延。此外，公务员不应成为“铁饭碗”，当前我国公务员队伍固化，再加上考评体系的科学性不足，公务员即便是渎职失职，也顶多给予党纪处分，其仍旧可在体制内长期任职，形成了进入难、出局更难的境况。二是激励机制有待完善。众所周知，中国的公务员工资增长缓慢，加上我国目前的反腐浪潮一浪高过一浪，打击腐败犯罪将成为一种政治新常态，公务人员的灰色收入空间在不断缩减，由于利益的不断丧失，缺乏足够动力的激励，在工作上消极作为。三是公务人员的思想意识上产生了跑偏和心理上发生了扭曲。在目前考评机制还不够健全的背景下，一些领导在干部任用和人员提拔上还存在任人唯亲的行为，缺乏科学和民主的合理依据，公务人员投入了极大地热情所取得的工作成就却被自己的上司全部收入囊中，其心理定然不会平衡。久而久之，便产生了这样的思想，认为无论如何认真工作，成就都是上层领导的，再努力也是白搭。四是公务员的职责、权限模糊不清，政府各部门和各公务人员之间的职能存在交叉、重叠甚至是冲突，这样的职能设置和分配极易导致“责任真空领域”的产生。笔者一直相信，每次重大安全事故产生的背后都与政府各部门之间、各工作人员之间职责和权限的混乱有着千丝万缕的关系。五是政府内部的问责和惩治力度不够，法律的不健全和制度规章的不完善，对某些官员和一些专业性、技术性较强的公务人员的工作很难监管到位，而且目前我国政府也没有成立专门的懒政监察机构或者勤政督查部门来对行政不作为、乱作为、消极为进行问责和处置，以上这些皆为行政人员懒政怠政提供了可能。

3 治理懒政的主要对策

3.1 治理懒政必先在公务人员中重新树立服务人民的思想意识。懒政现象主要涉及到官员的态度和能力两个层面，而态度是关键。从实践的角度来看，官员懒政主要是“心懒”，即为政的态度不够端正，为民解忧的意识不够强烈，贪图享受而不重实干，顾及官位而害怕担责，注重形象而忽视绩效，以至于为官的道德日渐沦丧。为此，有必要重新组织公务人员认真学习党的执政理念和执政内容，从精神上阻碍懒政怠政的肆意滋生和蔓延。党政机关必须加紧带领公务人员转变工作观念，强化责任意识，使其投入到积极服务人民、奉献社会的潮流中去。当前的改革犹如一把双刃剑，一方面它为敢于创新、勇于实干的官员提供了施展抱负和实现人生理想的机会，但另一方面，它也给另一些贪图安逸、畏责怕事的公务人员造成了一定的压力和困扰，致使其求稳怕冒，消极作为。因而必须要增强官员们的大局意识和机遇意识，让他们认识到只有充分把握历史的改革机遇，才能避免被组织淘汰和被时代抛弃。

3.2 必须改革当前的公务员人事选拔和任用制度。针对公务员队伍的固化严重、人才闲置、动力缺失等问题，有必要改革当前的人事选拔和任用制度，在结合对公务人员的综合考评和绩效考核的基础上，逐步建立和完善公务员淘汰和辞退机制。公务人员之所以会懒政、怠政，与其工作环境的过分安逸和缺乏辞退压力不无关系，因此，建立公务员淘汰辞退机制是必要的，它可以形成“鲶鱼效应”，充分激发公务人员和领导干部工作的积极性和勤政的热情，从而达到预防和惩处懒政的目的。

3.3 必须建立健全全民参与的勤政绩效考评和监督机制。公务人员服务的主体是人民而非其上层领导，公务人员的薪资来源于人民的纳税款，人民有权利对公务人员的工作绩效进行考评和监督，而且政府部门必须予以相应的配合，诸如绩效信息的公开、评判标准的核定等等。只有充分吸纳社会公众和舆论媒体的力量，并予以配套法律制度的支持，形成全民参与、社会关注的勤政考评的大环境，并使之逐渐常态化，方可让懒政怠政无处可藏。

3.4 明确部门和个人的职责权限，科学地进行职能分配，建立健全完善的责任追究机制。一项有效的责任追究机制应该包括两个层面，既能起到约束作用，预防懒政的滋生和蔓延，又能调动官员勤政的积极性，对其行为造成的损失进行相应的惩处。要牢固树立“贪腐是过，懒政渎职亦是错”的理念，对于不负责任、不敢作为、不愿作为的懒政官员，不仅要给予其党纪和行政处罚，还应追究其懒政怠政行为给国家和社会造成损害的经济责任、法律责任。为了避免领导干部充当“老好人”的角色，对下属懒政现象的视而不见，应该确立领导干部的有限连带责任，即下属发生懒政渎职行为，领导干部也应负有监察不力的责任，理应受到相应的惩处。此外，针对不同的懒政行为，应当加以分类，区别处理。对于影响和危害较小的懒政行为主要应采用教育批评、领导谈话等形式予以警示，但如果由于其不作为给社会和公众造成恶劣影响和严重危害的，更多的应通过法律手段予以惩戒。

总之，“在其位，当谋其政”，对于在职的行政人员和领导，一定要让他们感受到勤政的必要性和重要性，加大问责制度的建设和完善，增强官员为民担忧的责任意识。一旦思想意识上跑偏，产生了惰性，在工作上便会形成惯性，最终导致懒政怠政现象的进一步加剧。