营造基层法治政府的和谐政治生态环境

孟大川,杨莉芸

(中共成都市委党校,四川 成都 610110)

法治政府建设是由政治、经济、社会、历史、文化和国际的诸因素，相互作用而形成的复杂的系统工程。从依法行政社会生态环境具体视角看，基层法治政府建设与执政党的依法执政、上级政府的依法行政、权力机关的依法行权、司法机关的公正司法、民众的守法意识等因素密切相关，这些因素直接决定或影响着基层法治政府建设的进程。

一、基层党委依法执政与基层法治政府建设

依法执政是执政党通过法定程序使党的大政方针、立法建议、干部推荐等党的主张转变为国家意志，支持和保证各国家机关依法履行职能，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法治思维与法治方式。在基层党委与基层政府的关系中，“依法执政，就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家”。[1]这一论述明确了依法执政的指导思想、基本目标、基本任务与基本途径。习近平总书记强调：“依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。”[2]总书记深刻地揭示了依法执政的核心与本质，即执政党在国家宪法、法律与党内法规的范围内依法执掌国家政权，依法实施执政行为，依法维护执政地位的领导方式与执政方式。

依法执政是现代政党文明的必然要求，它包含着民主与法治的丰富制度内涵，涵盖政党党员法治理念、民主决策、民主立法(领导国家立法与制定党规党法)、民主执法(包括党规党法的执行)、民主选举、民主监督方面的运行机制、治党方式与国家制度以及宪法至上、依法治国、制约权力与保护权利的价值、原则和精神。其实质是党的意志法治化；其目标是构建科学的党建制度体系，维护与巩固执政党的执政地位，实现社会主义法治国家的基本方略。

依法执政的实施主体是各级党组织，其责任主体是党员领导干部，其客体涉及执政党与各国家机关尤其是与行政机关的党务关系、执政权的运行机制以及执政权的监督机制等内容。

基层党委的依法执政对基层法治政府建设具有决定作用。近年来，地方党委开始重视对政府依法行政工作的领导，使法治政府建设积累了许多成熟经验，如中共成都市委积极支持保障市人民政府探索实施“社会公示、公开听证、委托起草、现场论证”的行政立法方法，建立了重大决策的集体讨论、专家咨询、民众听证、社会公示等制度；建立了起草、制定规范性文件的立项、拟稿、论证、审查、报批、备案等系列程序制度。完善了贯彻执行法律、法规和规章的情况检查制度；行政处罚情况统计报告制度；行政执法人员培训、考核与资格认证制度；行政执法公示制度；重大行政处罚审查制度；行政执法人员资格认证制度；重大行政处罚审查制度；行政执法公示制度；案件回访制度；错案责任追究制度、内部考核制度；行政首长问责制度；重大行政复议案件公开审理制度；重大行政处罚案卷评查制度等。

执政党的依法执政是基层法治政府建设的重要条件与基本保障，基层法治政府建设是贯彻落实执政党依法执政的具体体现和实现路径。没有执政党的依法执政，就不可能有政府的依法行政，法治政府建设就是一句空话；而法治政府的建设，恰恰是执政党依法执政原则的国家意志化，是执政党方针路线政策转化为国家行政行为的法治路径，是依法执政在“保障执法”方面的具体体现。执政党坚持依法执政，对全面推进依法治国具有重大作用。犹如党风带动政风、社会风气一样，执政党严格依法办事，才能更好地推动法治政府、法治国家、法治社会建设。从基层实践来看，基层党委依法执政能力建设同基层法治政府建设密切相关。可以说，没有基层党委依法执政能力的提高，基层法治政府建设是不可能建成的。如果基层党委不依法执政，它就不可能有效地领导政府依法行政，建设法治政府。因此，正确认识与处理基层党委依法执政和基层政府依法行政，建设法治政府的关系问题，充分认识基层党委的依法执政对基层法治政府建设的决定作用，法治政府建设的目标才能实现。

第一，基层党员领导干部依法执政法治思维是决定基层法治政府建设进程的主体条件和决定因素。法治思维是指运用法律原则、法律精神、法律规范和法律知识进行判断与推理的意识活动，是运用法治方式分析问题、解决问题的实践过程。如果党员领导干部头脑中缺乏基本的法律知识甚至漠视法律精神、法律原则，那么，依法执政，依法治国就只能是一句空话。因此，能否加快基层党委依法执政的进程，关键在于执政党，在于基层党组织的全体党员主体的法治自觉性；能否加快基层法治政府建设的进程，关键取决于基层党委的依法执政水平。依法执政需要每一个党委班子特别是一把手强烈的依法执政意识。应当对基层党员领导干部进行长期的依法执政的法治教育与制度建设，尤其应当加强基层党委第一把手的依法执政理念教育与责任制度建设，落实党委成员的责任分工，做到权责统一。一是完善“选拔好一把手”的法治制度,建立一把手选拔的法治指标体系，把选拔对象的法治素养、法治意识、法治作风、法治政绩作为重要的推荐、选拔与任用标准；二是完善“培养好一把手”的法治制度。建立“一把手”法治培训的规划安排，把宪法权威、法律至上、职权法定、控权保民、良法善治、正当程序、民主监督等依法治国、依宪执政的理念纳入一把手任期的培训规划中，并进行严格的考试考核；三是完善“监管好一把手”的法治制度，建立全方位的“一把手”的监督制度。

第二，正确认识与处理党的依法执政与政府依法行政的辩证关系是基层法治政府建设的重要前提与基本要求。各级党委作为国家政权的领导核心，只有自觉依法执政，自觉地在宪法和法律范围内行使执政权力，履行执政义务，才能尊重、支持与保证国家机关与各人民团体依法履行其法定职权；各级党委只有自觉依法执政，才能促进人民代表大会依法行权、行政机关依法行政、司法机关公正司法、民主党派依法参政，广大公民自觉守法；各级党委只有自觉依法执政，才能促进法治国家、法治政府、法治社会一体建设；只有自觉依法执政，才能促进党的领导、人民民主和依法治国的有机统一。

针对现实中一些党委与政府负责人不团结不协调的现象，习近平总书记强调，“现有的党政体制是长期形成的，不能简单地说搞不好团结是体制造成的。现有的党政体制也有它的正面功能。” “各级党委和政府的‘一把手’，不是简单的自然人，在很大程度上是党委和政府的人格化代表；彼此之间的关系也不只是简单的个人关系，更多的则是党政之间的关系。”[3]应当切实规制基层党政“一把手”的关系问题，完善县、乡级党政一把手的职责分工、目标任务、考核指标、政绩内涵、问责监督等方面的责任制度。“‘一把手’是党政领导集体的‘班长’，是一个地方和部门贯彻中央大政方针、省委省政府重大决策的第一责任人。把方向、抓大事、谋全局，是‘一把手’的根本职责。”[3]习近平总书记关于“一把手”作为第一责任人的责任范围论述得十分科学，但一些基层党委政府，往往误用第一责任人观念，如，党委书记是一个行政区域全面工作第一责任人的提法，这种提法与习近平总书记关于“一把手”理论的新理念新思维是相悖的。应当建立明确党委“一把手”负责党的领导重大决策的第一责任人的制度，建立明确政府“一把手”作为经济、社会、文化、环境等行政管理活动的第一责任人的制度，使基层党委政府两个“一把手”分工不分家，团结协调，同舟共济，唱好“二人转”。在法治政府建设方面,应当明确党委“一把手”在“领导立法，保证执法，带头守法”上的第一责任人的责任范围， 应当明确政府“一把手”的行政立法(规范性文件制定)、行政执法、行政监督方面的第一责任人的责任范围，从而正确认识与处理党的依法执政与政府依法行政的辩证关系。

第三，健全基层党委的政绩考核、纪律约束制度和党内法治是推进基层政府法治建设的制度保障。在政绩考核方面，对基层党员领导干部政绩的考核主体、标准及办法十分重要，如果考核主体仅仅为上级党委而忽略群众评价，则会出现对上级负责而不对群众负责不对法律负责的现象；如果考核标准过分强调GDP等经济指数，考核方法仅仅以数字为据，则会出现“一届领导班子的政绩，几届领导班子的包袱”，“数据出干部，干部出数据”的形式主义和弄虚作假现象。在纪律约束和党内法治方面，惩戒规范不健全，惩戒力度不够也是导致贪污贿赂等腐败现象的根由所在。因此，强调依法执政必须强化自觉守法的政绩考核机制和违法必究的法纪惩戒力度。

二、 基层人大依法行权与基层法治政府建设

正确认识与处理基层人大与基层政府的关系，核心在于党委与人大的关系问题。正确认识与处理基层党委依法执政与基层人大依法行权的关系，是实现党的领导、人民民主、依法治国有机统一的关键，是建设法治政府的重点任务。近年来，各地基层党委坚持“总揽全局、协调各方”的原则，在依法严格规范基层党委与基层人大的关系方面，积累了一些成熟经验，如党委尊重和支持人大依法行使职权，地方人大紧紧围绕党的中心任务和重点工作来安排事项、决定问题、开展工作等。但在基层实际工作中，一些地方人大的“橡皮图章”现象依然存在。

2015年5月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，为基层人大依法行权指明了方向，为正确认识与处理基层人大依法行权与基层政府依法行政指明了方向。

(一)培育党员干部的民主法治理念，发挥基层人大对基层法治政府建设的重要作用

习近平总书记强调：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。[4]”人民代表大会制度是我国宪法确立的根本政治制度，是实现人民民主的组织载体与制度保障，是实现党的领导、人民民主、依法治国三者有机统一的关键。应当通过广泛的宣传、培训教育，在基层党员领导干部中强化依宪治国与民主法治的理念，形成自觉维护宪法权威的民主法治氛围。一是培育法律权威理念。每个党员领导干部应当明确，任何组织与个人都必须在宪法、法律范围内活动，任何组织与个人都没有法外特权，任何人违反了宪法、法律(党内法规)都必须受到追究与处罚。从而在思想上保障基层党委自觉依照宪法、法律实施对人大的领导，充分发挥总揽全局而非大权独揽，协调各方而非家长制、一言堂的领导核心作用。保障基层人大充分依法履职，充分依法集体行使职权，充分依法集体决定大事，充分依法保障广大人民群众的根本利益与民主诉权。保障基层政府依法由人大产生、对人大负责、受人大监督。二是培育权责法定理念。每个党员领导干部应当明确，无论是党委、人大还是政府，其权力都来源于法律(或党内法规)的规定；无论是执政权、决定权、监督权还是行政权，其权力范围都是有边界的都是有限度的，都必须坚持“法无授权不可为，法律授权必须为”的原则。从而克服党委包揽一切的现象。三是培育正当程序理念。每个党员领导干部应当明确，党的政治领导是依据相关的国家宪法、法律与党内法规规定的程序，将党确立的重大方针路线政策与重大部署的党内意志通过人大的法定程序转化为国家意志；党的组织领导是依法定程序向人大机关、政府机关、司法机关培养、考察、推荐干部而作为候选人接受人民代表大会或常委会的选择；党的思想领导是依法定程序宣传党的方针路线政策，动员群众、组织群众，保障党的重大部署的贯彻落实。而任何违反法定程序的越俎代庖都是违宪违法行为。基层党员领导干部的民主法治理念增强了，基层法治政府建设才有希望。

(二)改善党委对人大的领导机制，发挥基层人大对基层法治政府建设的监督作用

基层人大在促进法治政府建设问题上，基层党委的领导、支持非常重要。党对人大依法领导、支持、监督是不容置疑的，但人大依法开展工作是受法律保护的，更应得到党委的支持。我们不能以加强党的领导的名义来架空或虚置人大的法律地位和作用。应当明确，加强党的领导与发挥人大作用是统一的，因为党是人民的党，处于领导者和执政者的地位。党领导的人大是人民行使权力的最高机构，是按照体现党和人民意志的法律来行使职责的。党如果虚置人民行使权力的最高机构来直接控制政府，那么人民的意志将得不到尊重，政府的行为就不能受到人大的监督，政府对人大负责，受人大监督就必然成为空话。因此，应当改善与理顺基层党委对人大的领导机制。一是切实纠正县乡人大主任(主席)要么是党委书记兼任、要么是退居二线老同志的过渡性安排现象，配强县乡人大主任(主席)，以保障县乡人大主任(主席)有充沛的工作精力与活力去实施对政府依法行政的监督。二是切实纠正县乡人大无所作为的“橡皮图章”现象。基层党委应当充分倾听人大代表的呼声，高度重视社情民意的诉求，及时督促人大常委会(或主席团)实施对基层政府依法行政的监督。三是切实纠正县乡人大选举过程中的不良习惯和腐败问题。基层党委应当高度重视人民群众对选举工作的“诟病”问题，既要确保党的组织领导依法得以实现，又要尊重人民群众的依法选择，从而实现基层人大对政府监督的权威。

(三)提高人大代表的履职能力，增强基层人大对基层法治政府建设的监督实效

人大代表是人民行使权力、当家作主的受托人与代表人，人大代表的政治素质与履职能力则决定着人民代表大会工作水平与民主程度，直接影响着法治政府建设的推进程度，影响着党的领导、人民民主与依法治国的有机统一。因此，应当努力提高人民代表的政治素质与履职能力。一是完善县乡人民代表的竞选制度。在基层党委严格把好代表候选人素质关、政治关的基础上，扩大民选代表候选人比例，减少“官员代表”比例，全面公开候选人的情况，实行差额选举以增强竞争性，从而提高其政治素质与履职能力。二是加强对基层人大代表的培训教育。从制度上规定，凡选举出的人大代表必须接受国家干部培训机构的系统的法制培训并考核合格，时间不得少于十天，方可履行代表职责。三是提高讨论决定重大事项的决策能力。健全与创新重大决策议事规则与议事形式，健全与完善重大决策审议内容与程序，以提高决策质量。应当重点履行好审议“一府两院”的工作报告、审查批准政府年度计划和财税预算制度的职责，切实监督政府的行为，不负人民的重托。四是提高监督政府工作的履职能力。县乡人大代表应当成为自觉学法用法的榜样，成为具有法治思维能力的代表，才能有效地提出提案议案，才能有效地参与执法检查，才能参与专题询问与质询，才能行使政府规范性文件的备案审查权能，才能有效地回应民众与社会的关切等等工作。五是提高基层人大人事任免工作水平，依法、严谨、规范地行使好任免权。应当把对政府组成部门领导干部依法行政的检查、评议、问责情况作为对其依法任免与监督的依据，从组织手段上杜绝基层政府官员的违法行政与贪腐行为。

三、上级政府的依法行政与基层法治政府建设

根据我国现行宪法与政府组织法规定，我国政府分为中央、省(自治区、直辖市)、县(市、市辖区)、乡(民族乡、镇)四个层级。自改革开放以来，除了省府市外，陆续出现特区市、国务院批准的较大的市(立法法曾经将这三种“市”统称为“较大的市”)。近年来，省县之间的省派出机构“地区”，纷纷撤地区而建市，成为新的“设区的市”，全国设区的市有284个，除49个三类“较大的市”外，尚有“设区的市”235个[5]。由此形成我国“宝塔型”的五级政府。

作为基层的县乡级政府，在“下级服从上级”的原则下，上级政府及其职能部门的指令必须服从，几十个职能部门的考核、检查、评比等必须应对，几十个职能部门的科长(或处长或厅长)谁都得罪不起。由此形成在乡镇政府的“上头千条线，下面一根针”的局面，由此形成“上级点菜，下级买单”的现象。由于基层政府事务繁杂，既要直接面对群众，又要穷于应付接待上级，成为大量社会问题与矛盾的直接面对者与责任人。老百姓对法治政府建设的感受大多是从基层政府身上体现出来的。因而，法治政府的建设，重点和难点都在基层。从行政实践来看，虽然矛盾和问题大多出现在基层，但根子在于上级政府，在于上下级政府之间的关系不顺畅不协调。因此，只有理顺上下级政府之间的关系，才能推进基层法治政府建设。

如此繁杂的五级政府的科层结构体系，使得作为基层的县乡级政府必须面对多层级的上级领导。一方面，基层政府必须坚守“下级服从上级”的政治规矩与底线，即对上级政府负责，从而使党和国家的方针路线政策与法律法规一以贯之，落到实处；另一方面，作为基层的人民政府直接对面人民群众，无论是从宪法规定还是从实际需要看都必须对人民负责，即“对人大负责，受人大监督”。从理论上看，对上级负责与对人民负责二者是不矛盾的，但二者必须统一于“法制”、统一于依法行政，因为法律制度是人民制定的，人民授权政府执行法律法规。否则，如果背离了法制与依法行政的大前提，对上级负责与对人民负责就会发生分立与异化，对上级负责就可能变成对上级领导个人负责，使政府利益与人民利益相冲突，使人民意志与政府意志相悖逆，使社会出现不稳定的危机。而问题在于，由于依政策行政或依领导意志行政的传统惯性，即使有法可依而不依的现象并不鲜见；同时，在基层行政实践中，大量的社会问题难以找到相关法律法规依据或者难以实际操作。因此，只有健全国家法律制度体系，明确上下级政府间的服从依据，才能依法规范上下级政府的关系。

其一是应当健全完善行政组织法体系，明晰上下级政府间的权责关系。由于现行行政组织法不健全不完善空白多，政府机构与职能的法治化程度不高，职能转变不够。致使上下级政府在职能、权限、责任上划分不明，上下一般粗，财权和事权不匹配，权力归上级，责任在下级、“跑部钱进”、“上下级执法打架”现象时有发生。因此，应当进行专门的基层政府行政组织法体系建设，形成完整清晰的省、市、县(市)、乡(镇)四级政府的地方人民政府组织法规体系等，明确规范县乡级政府的机构设置、人员编制、职责职权、领导体制、运行机制、相互关系、监督问责等内容，使上下级之间的领导与被领导，管理与被管理之间的关系，命令与服从关系能够在法律法规范围内调整与运行。

其二是应当以法为据理清政府权责清单，划清上下级政府间的权力边界。党的十八届四中全会《决定》强调：“要依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。”理清行政权力责任清单，其意义不仅在于转变政府职能，而且更有利于厘清上下级政府间的权力边界，切实改变上级政府有权无责、下级政府有责无权的现状；有利于切实改变政府间职权交叉，扯皮推诿、执法打架等问题；有利于切实改变依靠红头文件、规范性文件自我赋权授权现象。应当制定相应的法律法规，依法律法规为据规范权力、责任清单的标准与范围。

其三是应当健全完善重点领域法律规范，弥补基层政府执法的权力真空地带。尤其是乡级政府的依法行政，经常处于无法可依或难以操作的尴尬境地。比如在城镇化与工业化的进程中，农村房屋的征收、拆迁、补偿、安置的制度就亟待完善。

其四是应当健全完善行政程序法制，规范上级政府的程序指令。通过建立完备的行政程序法体系，建立“不得执行上级违法指令”的制度，切实纠正上级政府不遵循正当程序理念，无视程序法律规定，违法指令下级政府而追求效率、效益的政绩观。切实纠正上级政府不顾法律规定，不顾群众利益，违法指令下级政府采取运动式执法，突击性执法的问题，才能促进基层法治政府建设。

其五是完善党纪政纪监督约束制度，营造上下级政府间的新型关系。上下级政府之间必然有很多正常的必要工作公务交集，但由于上级政府拥有更多的行政权力资源，权力就可能任性，寻租现象就可能发生。上级政府及其职能部门面对下级政府的指标下达、资源分配、考核评比等等无疑是掌控下级的有效途径。上级官员下基层调研、考察、检查工作的冠冕堂皇的理由，无疑给予基层带来大量麻烦也提供了巴结上司的机会。可喜的是，党的十八大以来，“八项规定”政纪立竿见影，成效显著。可见，只有将权力关进制度的“笼子”，才能营造上下级政府间的新型的良好的关系。

四、司法机关的公正司法与基层法治政府建设

司法机关既是国家的审判机关或者检察机关，同时又是国家的司法监督机关。司法机关通过司法活动，行使对行政机关的司法监督。因此，司法机关对基层法治政府建设具有重要影响。

人民法院通过对行政诉讼的司法审判，可以对行政机关的规范性文件的合法性进行审查，从而监督规范行政立法行为。可以对行政机关的具体行政行为的主要证据是否充足；适用法律、法规是否正确；是否违反法定程序；是否超越职权；是否滥用职权；是否明显不当进行司法审查，从而监督规范行政执法行为。人民法院可以通过对政府信息是否公开进行司法审查，以确保行政机关具体行政行为的公开公正。人民法院还可以通过就行政机关对诉讼的执行情况向行政监察机关提起司法建议，以监督规范行政机关的守法行为。

人民检察院通过对法院的行政诉讼实施的监督，既是对法院审判活动的监督，同时也是对行政机关依法行政的监督；人民检察院通过主动介入涉及国家与社会公共利益的行政诉讼，依法矫正与阻止行政违法作为；人民检察院通过向实施具体行政行为的行政机关发出检察建议，可以敦促行政机关自行变更或撤销其违法行政行为。人民检察院通过对行政非诉执行(行政强制执行活动)实施监督，有效纠正与查处不应当执行的违法情形以及行政办案人员中的徇私舞弊、贪赃枉法等犯罪行为。人民检察院通过对政府重点投资项目实施全程监督，以杜绝贪污贿赂等职务犯罪发生。

司法机关的公正司法是对行政机关依法行政实施有效司法监督的基本前提，是法治政府建设的司法保障。如果司法与行政“官官相护”、“换手抠背”、“投挑报李”，或者懒软散拖甚至贪赃枉法，则将严重损害司法与行政的公信力，必然阻滞法治政府建设进程。

近年来，司法机关在公正司法方面有了长足进步，各级司法机关致力于司法改革，提高依法办案质量，努力推进司法公开公正。通过司法改革、保障司法公正，加强司法监督。但司法机关的公开公正力度还难以适应提升司法公信力的要求。

在人民法院的审判监督方面，案件受理不够理想。“德国有8000万人口，他们行政法院每年都要受理30万个案件。按这个比例估算，我国每年行政诉讼案件应该在500万件左右。但作为13亿多人口的大国，我们每年行政案件只有区区10万件，有些年还不到10万件，这当然不正常！”[6]四川省2014年共受理各类受理案件797087件，受理一审行政诉讼案件仅5786件，占总案件数的比例很小。行政诉讼受案率低，使之未能充分发挥行政审判对政府依法行政的监督作用。

在人民检察院的检察监督方面，目前，立法的局限使检察院难以调阅同级法院卷宗而难以发现案源；基层检察院民行检察方法、途径单一简单；民行侦查权难以启动，导致检察院民行检察监督案源少、介入少。

强化公正司法对行政机关依法行政、法治政府建设的监督，需要深化司法体制改革。

第一，强化司法监督活动的独立性，增强司法对法治政府建设的监督力度。我国《宪法》(第126、131条)明确规定人民法院、人民检察院“依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但众所周知的原因使得司法机关的司法活动难以超然于独立性之中，领导干预、“三长联合办案”、“先定后审”、运动式司法的现象并未根绝。因此，只有通过改革党对司法机关的领导方式，深化司法体制的改革，强化司法活动的独立性，实现地方法院、检察院人财物的统一管理，实现司法权与行政权的分立，使基层法官检察官能够超然于与基层政府密切相关的经济收入、人事关系、社会环境等方面的考量而无所顾及地捍卫法律，大胆公正地通过审判、检察手段行使对行政行为的司法监督。

第二，强化法院审判制度的合理性，发挥法院对法治政府建设的监督作用。尽管行政诉讼法几经修改，但行政相对人不愿告、不敢告的情况并无多大改善，行政审判案件少的问题依然突出。这除了“民不与官斗”、“官官相护”等落后观念外，也与行政诉讼制度瑕疵漏洞有关。如一些行政纠纷，有的行政相对人直接以民事诉讼而非行政诉讼的途径提起诉讼，因为行政诉讼即使胜诉也常常难以兑现胜诉诉愿。因此进一步完善行政诉讼法制度，才能发挥法院对法治政府建设的监督作用。

第三，强化司法监督机制的专业化，促进司法对法治政府建设的监督实效。目前基层法院案件多法官少任务重压力大的情形十分突出。由于法官压力大收入低，法官流失现象也较突出，有的辞职去做律师，有的通过关系调至党委政府任职。同样，在基层检察院人员不足，空编率大，年龄结构不合理，专业化水平低的问题也较普遍。对此应当进一步深化司法人员分类管理、司法人员职业保障等制度性改革，提升司法机关对行政机关依法行政的司法监督的专业化水平，增强对法治政府建设的 “实时事中监督”、“积极事后监督”、“专业化监督”、“深化社会监督”等实际效果。

五、公民守法意识与基层法治政府建设

“有什么样的人民就有什么样的政府”。公民的守法意识对基层法治政府建设有很大的影响。改革开放以来，公民的法律意识有了很大的提高，大多知道用法律来保护自己的合法权益不受非法侵害。但是，公民的法治观念又是一种不全面不完整的法律意识。在一些人的行为中， 如“中国式过马路”，随地吐痰，随处吸烟，不爱护环境，不顾他人感受。在群体性事件中，不依法不理性表达，信权不信法，信访不信法，信关系不信法制。喜好大闹大解决，不闹不解决。这反映出民众和基层政府对法律都采取一种不信任的实用主义和工具主义态度。这对规范自己的行为和政府的行为都带来非常负面的影响。

因此，基层法治政府的建设，应当加强对公民的守法意识的培养。首先要加强对公民规则意识的培养，才能逐渐养成权利意识、守法意识、公民意识。一是必须让公民明白为什么要守规则，要遵守什么规则。守规则不仅对维护秩序重要，更是对我们的权益、安全的维护。所以，有人说，交通规则是我们生命的守护神。其实，一个不讲规则的社会，大家都是不安全的，凡开车者皆有同感。二是对违反规则的人必须进行严肃的制裁。“刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性，而在于其不可避免性。”只有让违反规则的人不抱任何侥幸逃脱制裁的想法，他才会守规则、守规矩。三是要杜绝各种特权、潜规则和程序假转现象。特权是有权者的公然违法，是对法律面前人人平等原则的破坏。潜规则和程序假转则是悄悄的私下违法。程序假转的深层危害，不仅仅会滋生腐败，更重要的是摧毁人们对制度的信任，对法治的信仰。四是要克服大家都口头上讲法治、讲规则，一遇见事情，就习惯拉关系，走后门，甚至用行贿等违法违规行为来规避法律，逃避或减轻自己的法律责任的做法。法国思想家卢梭说过：“一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里，它形成了国家的真正的宪法。”只有当文本上的法律成为人们内心中的法律时，才是法治状态，人们对法治的信仰及由此决定的守法程度反映了国家的法治程度。公民有了守法意识，才能依法监督政府认真履职，把国家和社会管理好，基层法治政府才有望建成。