城乡义务教育教师一体化发展问题及对策探析

张师平，宫 捷

(江西省社会主义学院，江西 南昌 330096)

义务教育是整个国民教育体系中的重中之重，是国家必须优先保障和发展的公益性事业。当前，全面建成小康社会、基本实现教育现代化进入到攻坚克难的关键阶段，需要着力补齐乡村这一薄弱环节和短板。早在2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》颁布之时，国家就已明确提出了义务教育一定要均衡发展，指出“到2020年基本实现区域内义务教育均衡发展的目标，努力缩小学校之间、城乡之间、区域之间教育发展的差距。”[1]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发展义务教育，并突出强调教育的公平性和高质量，国务院专门于2016年7月印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，就贯彻落实全面建成小康社会要求，促进义务教育事业持续健康发展，推进县域内城乡义务教育一体化改革发展提出明确具体的要求。习近平总书记在党的十九大报告中指出要办好人民满意的教育，他强调“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育。……推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育”。[2]

所谓城乡教育一体化，即破除城乡二元体制的阻碍，将城乡教育作为一个整体、统筹考虑，在这一过程中，城乡教育相互融合、互为补充，教育资源实现共享，城乡教育差距逐步缩小，以推动城乡教育均衡发展、共同繁荣和实现教育公平为目标。教育大计，教师为本，城乡义务教育一体化的实现关键在于教师队伍的一体化，为此，当前乡村教育的持续健康发展必须矢志不渝地加大乡村教师队伍建设的力度。放眼全国，尽管各地义务教育都有了一定的发展，取得了显著的进步，但不可否认城乡之间、地域之间、学校之间的差距仍然存在，在一些地区、在一些方面甚至还有扩大的趋势，这是当前我国义务教育领域面临的难题，理应引起社会的高度关注，而这其中最为关键的问题是城乡义务教育教师发展失衡的问题，其表现既有师资资源配置失衡的问题，也有乡村教师队伍建设薄弱的问题，这不但是教育问题，也是社会问题。因而，必须着力缩小城乡师资水平差距，促进城乡义务教育均衡发展，推动乡村教育持续健康发展，使每个农村孩子都能接受良好的教育。

一、城乡义务教育教师发展现状

多年来我国城乡义务教育学校间的教师资源一直呈现出一种不均衡的配置状态[3]，现实中这种失衡态势已经不适应新型城镇化发展的需要，迫切需要改变这种状态。现阶段，在许多地方，城乡二元结构矛盾仍然突出，乡村优质教育资源非常紧缺，教育质量亟待提高，城乡义务教育阶段教师发展的差距不仅体现为教师数量上的差距，尤其体现在师资质量的差距上。

从教师数量来看，近年来，随着一系列扶持政策的落地，乡村教师队伍得到一定程度的扩充，乡村学校师生比例失调问题得到很大的缓解。但是，显而易见的是乡村学校的专任教师数量相比于城市而言仍然偏少，由于专任教师较少，乡村学校存在大量的代课教师、特岗教师。另外，从目前乡村学校广泛存在的大班额、复式班等现象来看，这些也无不反映出乡村教师数量不足的窘境。

从教师队伍结构来看，乡村学校教师队伍无论是年龄结构、性别结构，还是学科结构、专任教师占教职工比例等，与城镇学校相比突显出不合理，突出体现在农村中小学教师年龄偏大；有些教师一人承担多门学科的教学，学科的专业性难以保证；农村义务教育教师性别单一，以女教师居多。此外，还存在数量不小的无教师资格证的“赤脚教师”。

从教师能力素质分析，各地方政府在进行教师资源配置时，往往具备高等教育学历、师范专业毕业、具有教育教学经验和能力的教师会被优先安置在城市的学校，而广大的农村地区其实很难补充到优秀教师，长此以往，导致农村学校教师队伍整体能力素质不高。另外，从乡村教师的职称、学历、继续教育等来看，也无不反映了城乡义务教育教师在能力素质方面的整体差异。

总体而言，目前在城乡义务教育教师一体化发展方面还存在很多的难题，教师资源配置不均衡、教师队伍结构性矛盾突出、乡村教师素质能力偏低等都阻碍着一体化的进程，城乡义务教育在教师发展上处于失衡的状态。

二、城乡义务教育教师发展失衡的归因

当前，城乡义务教育教师发展失衡受多重因素的影响，需要多元分析、综合考量，既有城乡经济发展不平衡，乡村发展滞后的现实因素，也有长期以来受城乡二元结构影响，导致乡村学校办学条件长期薄弱。另外，虽然近些年受益于国家政策的调整，乡村教师的社会地位在逐步提高，但不可否认的是社会上对乡村教师的偏见仍然存在，乡村教师的整体社会地位依然不高。其原因主要体现在以下几方面。

(一)现实因素：城乡经济发展失衡，乡村交通地理条件欠佳

相比于城市，广大农村社会经济发展水平一直都比较落后。依据教师劳动力的市场规律，高水平教师更愿意选择在条件较好的学校工作，这类学校通常都具备较好的教学软硬件条件，能给出较高的工资、奖金等，更有其它便利因素。正是这些物质上的有利条件吸引着优秀教师。有学者调研发现，农村小学教师任教学校所在地与乡镇、县城的距离越近，村人均收入越高，则教师的受教育程度越高，高学历教师不均衡地分布在不同经济条件的村子和学校间。且县域间经济因素对教师教育程度的影响较为明显，县域之内距离因素影响较为显著。[4]这主要是因为高校毕业生在一开始找工作时，往往优先选择经济发展较好的地区。另外，即使刚开始有些年轻教师毕业后选择留在乡村学校，但日后受婚恋家庭因素影响，乡村交通地理条件的不便也迫使不少优秀教师选择离开乡村。

(二)历史因素：城乡二元结构阻碍大，乡村学校办学条件欠账多

受城乡二元结构、旧的计划经济体制等因素的影响，长此以往形成了“城市中心”的价值取向和工作方式，导致我国城乡经济社会发展极不均衡，农村发展明显落后城镇很多，这种经济发展格局对学校的发展有着极其重要的影响。政府将有限的资源大部分投放在城市，制定的公共政策也优先服务于城市的发展需求，直接造成了城乡义务教育资源差异化配置，在诸多教育资源的配置上都是优先向城市倾斜，长期对农村学校投入不足，导致农村学校办学条件历来都较为落后。另外，各种示范学校、重点学校政策的实施，无形中加速了优秀教师向城市学校的聚集，加剧了城乡义务教育师资非均衡配置。

(三)社会因素：社会对乡村教师有偏见，乡村教师社会地位不高

通常情况下，城市的经济发展水平相对较高，社会文明也相对进步发达，表现在教育方面，先进的教育理念更容易得到推广，形成了尊师重教的良好氛围。受此影响，大部分的城市家长会为了优质教育而不惜付出巨大代价，这从城市愈演愈热的“学区房现象”中可见一斑。教育主管部门和学校的领导为提升办学水平也会不遗余力地引进和培养优秀教师。与此相反，在经济发展水平较低的农村，家长们思想较为封闭、观念相对落后，他们较为缺乏学习新知的愿望和动力，教育公平意识也较为淡薄。在此氛围下，乡村学校教师很难得到应有的尊重，一些正常的教学活动甚至很难得到家长们的理解和支持，造成教师身份的认同感不强、教师的社会地位普遍不高。

三、城乡义务教育教师一体化发展的对策

在现有的城乡经济发展水平的基础之上，城乡义务教育教师发展应本着均衡、一体化、协同发展的大原则，围绕教师资源一体化配置、教师队伍协同发展、提高乡村义务教育教师队伍素质及提升乡村教师社会荣誉度等四方面着力破解城乡义务教育教师一体化发展难题，统筹推进城乡义务教育一体化改革发展。

(一)统筹协调编制和岗位设定，推进城乡义务教育教师资源一体化配置

现有的教师编制标准关注学校的规模效益，但却忽略了城乡教育发展的实际差异。因此，必须改革现行教师人事制度，向农村适当倾斜，使教师资格和教师编制标准科学合理。一是在制定我国中小学教师的编制政策和标准时，应坚持公平、平衡、弱补偿的基本原则，坚持实事求是的原则，因地制宜，因地施策，不断加强师资队伍建设。教师编制标准的建立从城乡失调到偏向农村，适当扩充农村教师队伍数量。二是在农村学校教师岗位设置上，教育行政部门应当与有关部门一起研究确定县级岗位结构的比例，特别是增加农村学校和弱势学校的高级教师人数，逐渐实现教师岗位结构的总体平衡。三是建立城乡义务教育学校教职工协调配置和跨区域调整机制，县级教育行政部门应当分配好每所学校的教职员工人数和岗位数，有效整合城乡教师资源。

(二)破解乡村教师队伍结构性矛盾，推进城乡义务教育教师队伍协同发展

城乡义务教育教师队伍协同发展的难点和着力点在乡村，尤其是边远山区的学校，受制于办学条件，长期以来，这些学校的教师队伍结构性矛盾较为突出。为此，国家层面继续推动实施“特岗教师”“乡村教师”计划，加大力度实施“国培计划”，继续开展义务教育阶段“县管校聘”示范区建设，全面推进“县管校聘”管理体制改革，打破制度瓶颈，保障教师交流轮岗有序进行，改变农村教师队伍的薄弱状况。地方政府应当采取定期交流，跨校竞聘，学区整合管理等多种渠道，引导优秀校长和骨干教师主动申请留在农村学校。具体而言，主要是完善交流轮岗机制，推动城镇的优秀教师到乡村学校任教，以短期内补充和加强乡村教师队伍，提升乡村教师的能力素质。同时，明确城镇学校、办学水平高的学校每学年教师交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%，其中骨干教师交流轮岗不低于交流总数的20%。[5]此外，各部门应加强联动，逐步完善农村地区的基础设施和教育环境，尤其是移动网络、保障房、校舍、教学用具、图书资料等影响乡村教师日常生活、教学的重大方面，并切实提高乡村教师、到乡村交流轮岗的教师的各项待遇，以使他们无后顾之忧，能全身心投入到乡村教育振兴事业之中。

(三)加大对乡村教师继续教育的扶持力度，提高乡村义务教育教师队伍整体素质

教师培训是提高在岗教师整体素质和能力的重要途径。为此，必须进一步加大对农村地区教师继续教育政策的倾斜力度，着力提升其思想政治素质、能力素质和师德水平。首先，在分配培训指标时，尤其是在分配国家层面的“国培项目”指标时，要向农村地区倾斜；其次，各级部门在制定培训内容时，应切实考虑到农村教师的实际情况，有针对性地拟定培训内容，并在培训过程中，注重理论与实践相结合，以使教师在日常教育教学工作中能够真正受益；最后，在培训经费保障上，教育部门应协调相关部门，切实保障培训经费投入。应提高农村地区教师培训的比例，适当考虑减免优秀村小、教学点的部分学杂费，减轻乡村教师的生活负担，确保农村义务教育教师培训项目不因经费问题而流产，通过大规模、全覆盖、多层次的继续教育，以期最大限度提高乡村教师的能力素质，缩小城乡义务教育教师质量上的差距。

(四)加大对乡村教师的关爱力度，提升他们的社会荣誉度

乡村教师的发展离不开全社会对他们的关爱。早在2015年国务院办公厅即印发了《乡村教师支持计划(2015—2020年)》，明确提出要建立乡村教师荣誉制度，国家、省(区、市)、县(市、区、旗)三级都要对教龄达一定年限的教师予以奖励，在评选表彰教育系统先进集体和先进个人等方面要向乡村教师倾斜。要广泛宣传乡村教师坚守岗位、默默奉献的崇高精神，营造关心支持乡村教师和乡村教育的浓厚社会氛围，着力提高乡村教师岗位吸引力。同时，鼓励和引导社会力量参与乡村教师队伍建设，例如设立专项基金，对长期服务于乡村教育事业的优秀教师给予物质奖励。再者，切实加大对乡村教师的关爱力度，建立“关爱乡村教师公益基金”，建立乡村教师关爱的公益组织，开展各种形式的乡村教师关爱行动，帮助乡村教师成长，为乡村教师提供专业的教学培训交流，助力乡村教师开拓视野及提升教学技能，以此帮助乡村教师提升自身教学的软实力，进而提高农村教育水平，实现缩小城乡教育差距，促进教育公平的效果。