环境保护限停产的法治化： 适用情形、实施程序与监管措施

闫海 张馨予

摘 要：2014年《环境保护法》修订，第60条规定环境保护限停产取代之前的限期治理，进而通过部门配套规章、环境保护单行法修改等初步形成环境保护限停产法律规范体系，但在适用情形、实施程序与监管措施方面存在较多问题。我国应当对环境保护限制生产和停产整治的适用情形予以区分，但各环境保护单行法应当予以统一，并且明确规定适用的例外情形。我国环境保护限停产应当建立前置程序、细化期限规定和完善决策程序，以完善实施程序规范。同时，环境行政主体对排污者实施环境保护限停产后的整改情况负有监管职责，应当加强责令后的督察、解除后的跟踪检查，以及健全与之并处的行政处罚。

关键词：环境保护限停产；适用情形；实施程序；监管措施

中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2019）01-0084-06

2014年《环境保护法》修订，第60条规定“限制生产”和“停产整治”，即环境保护限停产，以替代1979年《环境保护法（试行）》第17条、第18条第2款，1989年《环境保护法》第18条、第29条和第39条所规定限期治理制度。同年，原环境保护部依据《环境保护法》第60条又制定《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》（以下简称《环境保护限停产办法》）对环境保护限停产法律制度予以细化。2015年修订的《大气污染防治法》第99条、2016年修正的《海洋环境保护法》第73条及2017年修正的《水污染防治法》第83条又分别在大气污染、海洋环境、水污染等领域确立以环境保护限停产替代限期治理。从环境基本法到环境保护部门配套规章再到各环境保护单行法，初步形成我国环境保护限停产的法律规范体系，但存在较多矛盾与问题，影响其法治建设。我们拟从环境保护限停产的适用情形、实施程序与监管措施三个角度对其予以分析探讨，进而推进环境保护限停产的法治化。

一、环境保护限停产的适用情形

（一）环境保护限停产的适用情形区分

环境保护限停产包括限制生产和停产整治两个方面，但《环境保护法》第60条对两者的适用情形混为一体。《环境保护限停产办法》第5、6条则对限制生产和停产整治的适用情形予以分别规定，此种立法模式较为妥当，但层级过低，同时第6条停产整治适用情形还设置第6项法律、法规规定的其他情形为兜底，在实践中往往被环境行政机关过多适用，以致相对人对处理结果的不满，损害法律权威[1]。我们建议将其上升为法律规范，并且对适用情形予以更为详细地列举，以避免在环境行政实践中对两者的混淆，消除当事人对环境行政机关的误解，树立法律权威。

《环境保护法》第60条后段，在环境保护限停产适用的基础上，明确规定对“情节严重的”，报经有批准权的人民政府批准，责令停业关闭。责令停业关闭属于责令性行政处罚，严重影响相对人的财产权，《环境保护限停产办法》第8条对情节严重予以明确，主要包括：（1）两年内因排放含重金属、持久性有机污染物等有毒物质超过污染物排放标准受过两次以上行政处罚，又实施前列行为的；（2）被责令停产整治后拒不停产或者擅自恢复生产的；（3）停产整治决定解除后，跟踪检查发现又实施同一违法行为的；（4）法律法规规定的其他严重环境违法情节的。因此，适用情形的区别设定应当体现出限制生产、停产整治和责令停业关闭这三种行政行为呈严重程度递进的关系，即限制生产主要是限制生产规模、产品数量，目的在于减少排污；停产整治是对排污者生产活动进行暂停，目的在于使排污者停止排污；责令停业关闭不仅使排污者停止排污，甚至直接剥夺了排污者生产经营的权利。换言之，按照比例原则的要求，基于适用情形的区别，限制生产是环境保护限停产的初级版，停产整治是限制生产的升级版，责令停业关闭则是环境保护限停产的终极版。

（二）环境保护单行法中环境保护限停产适用情形统一

承继《环境保护法》第60条规定，环境保护限停产亦初步体现于各环境保护单行法的修改之中：2015年修订的《大气污染防治法》第99条具体列举大气污染领域适用环境保护限停产的3种情形；2016年修正的《海洋环境保护法》第73条具体列举海洋环境保护领域适用环境保护限停产的4种情形；2017年修正的《水污染防治法》第83条具体列举水污染领域适用环境保护限停产的4种情形。但是，《节约能源法》《固体废物污染环境防治法》虽在2016年修正却仍然继续沿用限期治理规定。

大气污染、水污染和海洋环境保护三个环境保护单行法，除与《环境保护法》一致将排污者超标或超总量排放污染时予以适用环境保护限停产外，均将未取得相应许可证和采取逃避监管的方式排污时列为环境保护限停产的适用情形，《环境保护限停产办法》第5、6条虽对限制生产、停产整治的不同适用情形予以区分和细化，但对此却缺乏规范。三部单行法关于环境保护限停产适用情形规定有所差异，《水污染防治法》第83条第4项规定了未按照工艺要求处理工业废水的环境保护限停产适用情形，《海洋环境保护法》第73条第4项规定了在因事故或突发性事件造成海洋环境污染后未及时采取处理措施的环境保护限停产适用情形。

我国应当进一步完善《环境保护法》中环境保护限停产适用情形的规定，各环境保护单行法应当依此统一环境保护限停产适用的基本情形，针对各环境污染领域违法排污差异，在不同单行法中对环境保护限停产的适用情形予以稍加调整，实现环境保护限停产适用的统一与灵活相结合。

（三）环境保护停产整治适用的例外情形

依据《环境保护限停产办法》第7条规定，即使符合环境保护停产整治的适用情形，但可以不予实施的3种例外：（1）城镇污水处理、垃圾处理、危险废物处置等公共设施的运营单位；（2）生产经营业务涉及基本民生、公共利益的；（3）实施停产整治可能影响生产安全的。上述3种例外情形虽然造成环境污染，一定程度上侵害公众的环境权益，但与基本民生、生产安全等公共利益相關，一旦适用停产整治，不仅会对排污者的生产经营活动造成影响，更可能严重地损害公共安全和公众利益。依据行政法上比例原则要求，在可以实现法律目的的诸多方式中，应当选择对权利会造成最小损害的方式[2]（P533）。因此，针对三种例外情形，环境行政主体应当对实施停产整治所产生的法律效果与公共利益保护予以权衡，酌情不予实施停产整治，而是选择经济制裁等方式促进排污者完成整改任务、达标排污，实现环境保护与其他公共利益保障的平衡。但是，环境保护限停产例外情形仅见于《环境保护限停产办法》第7条，法律位阶较低，不具有广泛的适用性。我们建议，充分考虑社会公共利益的最大化，在《环境保护法》及其他环境保护单行法中予以明确规定环境保护限停产适用的例外情形。

二、环境保护限停产的实施程序

程序是法治与人治的分界线，实体法上权利义务的落实需要依靠公正的程序规则，法治、法律正义观基本价值的核心就是公正的程序规则[3]。公正的环境保护限停产程序规则，有助于规范环境行政主体的行为，节约行政执法的成本，提高行政执法的效率，减小公众对环境行政主体的误解，增强环境行政主体执法的公信力和权威性。我们认为应当从前置程序的建立、期限规定的细化和决策程序的完善三个方面对环境保护限停产程序予以规范，才能使环境保护限停产发挥最大的作用。

（一）环境保护限停产的前置程序

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”，法律若不能贯彻实施，其立法目的难以实现。法律实施手段不外乎鼓励和强制。法律实施的鼓励手段是让行政相对人主动遵守法律，有效缓解行政相对人与行政主体之间的矛盾与误解，在协商、沟通的氛围中解决问题，是服务型政府建设的重要内容。环境保护限停产作为一种特殊的行政命令，应当是柔性的行政管理手段，强调行政相对人的主动履行。但是，我国环境保护限停产偏向于强制，发现排污者违法排污后，在无沟通、无协商的情况下就采取限制生产或停产整治以影响行政相对人的生产经营活动，采用施压的方式迫使其整改，缺少事先通知、警告等程序，没有给予排污者主动改正的机会，不利于经济发展与环境保护协调发展。同时，环境行政主体与违法排污者之间缺乏有效的协商机制，既不符合服务型政府建设的要求，也不利于企业事业单位的积极守法。

日本、美国均有与我国环境保护限停产类似的环境治理手段，但均设置前置程序。日本《水污染防治法》《大气污染防治法》规定改善命令，并且将改善劝告作为改善命令实施的前提，只有企业接到改善劝告后仍未能实现合法排污的情况下才予以实施。美国环境行政执法将激励违法者提高自觉守法意识为目的之一，分为正式制度和非正式制度，其中电话通知、视察、守法令和违法通知等非正式制度的共同特征是不具有制裁性，不能以此强制违法者执行，但在正式制度之前给予违法者自行改正的机会，使违法者在自愿的基础上改正违法行为：（1）电话通知。联邦环境保护署接到有关违法情况的举报，即以电话方式告知违法者改正，具有实时性、高效性。（2）视察。违法者在视察人员的帮助下及时发现违法问题并予以解决，具有针对性、指导性。（3）守法令。环境行政守法令以磋商机制为核心，使愿意与政府合作的违法者和政府之间就有关污染企业的操作流程和工艺技术等问题如何改良进行磋商，最终形成双方都满意的解决方案，用有效的沟通代替直接处罚，从而实现执法目的，具有协商性、合作性。（4）违法通知。与上述三者相比较为正式，若是违法者在违法通知规定的期限内未采取改正措施将面临不利的法律后果，具有强制性[4]。

我国许多企业受限于技术落后、缺少资金等原因难以实现达标排污，而不是故意非法排污，况且随着公众对环境问题的重视，企业本身环境保护责任也逐渐增强，愿意积极完成整改任务。若是对这些有意愿自行整改的排污者直接责令限制生产、停产整治将严重影响其正常生产活动，打击其自愿整改的积极性。我们建议，设立具有中国特色的“环境行政守法令”，作为环境保护限停产的前置程序。我国应当进一步完善环境行政检查制度，环境行政主体设立排污指标红线，发现相对人的排污存在越过红线的行为时，委派专职人员对相对人予以行政检查。此外，环境行政主体也可以根据举报对相对人予以行政检查。环境行政检查的重点是查找排污情况严重的原因，并就此对相对人予以一定建议与指导，视情况给予技术上的帮助。环境行政主体通过行政检查的发现问题、给予指导等系列步骤，给违法排污者一个自行改正的机会。此种前置程序可以保证执法上的严肃性，又未给相对人造成实质性损失，可以使排污者更积极地自行排查整改。

（二）环境保护限停产的期限

时间的有限性是环境保护限停产期限的特征，期限设定直接影响到违法排污者完成整改任务的效果，期限规定的越具体、越规范对排污者就越能够起到督促作用，即在规定期限内实现最大的效果。《环境保护法》及各单行法均未对环境保护限停产的期限予以规定，《环境保护限停产办法》第15条虽然有所规定，但存在限制生产期限过于笼统和停产整治期限过于开放两项漏洞，以致违法排污者借此想方设法逃避法律责任，环境保护限停产的立法目的落空。

1.限制生产的期限。《环境保护限停产办法》第15条第1款规定，“限制生产一般不超过三个月；情况复杂的，经本级环境保护主管部门负责人批准，可以延长，但延长期限不得超过三个月。”“情况复杂”的具体情形缺乏明确列举，以致实践中难以判定。我们建议，“情况复杂”的具体情形应当包括但不限于：（1）自然灾害等不可抗力导致无法按期完成整改任务；（2）实际整改情况与预期有所区别需要调整整改方案。上述情况均不是排污者自身不愿完成整改任务，只是排污者意志以外的原因造成整改任务不能如期完成，给予一次延长期限的机会可以避免打击违法排污者完成整改任务的积极性。

2.停产整治的期限。《环境保护限停产办法》第15条第2款规定，“停产整治的期限，自责令停产整治决定书送达排污者之日起，至停产整治决定解除之日止。”激发排污者的自愿是环境保护限停产的重要目标，停产整治的期限规定体现对此目标的要求，即停产整治的期限取决于排污者的整改完成情况，从而减少了环境行政主体对排污者的干涉，充分给予排污者自主权，排污者根据资金、技术等自身的实际情况来进行整改，何时整改任务完成何时停产整治期限结束。停产整治期限的開放性规定会纵容排污者一拖再拖，排污者若是无限期拖延，最终造成“久拖不治”。我们认为，法律应当明确要求被停产整治的排污者应根据自身实际情况在整改方案中注明预计完成整改任务的期限，并且对预计的判断依据予以说明。与限制生产相同，法律应当规定，排污者因法定“情况复杂”发生而无法如期完成整改任务时，可以提出一次调整停产整治期限的申请，以避免打击被停产整治者的整改积极性。无论排污者在主观上不愿整改，还是实际条件已不能完成整改任务，被停产整治的排污者在整改期限调整后仍不能完成整改任务的，足以说明排污者已经无法履行合法排污的义务，为避免其以后继续污染环境，应当由环境行政主体报请相关政府责令停业、关闭。

（三）环境保护限停产的决策程序

《环境保护限停产办法》专设第三章实施程序：（1）调查取证。第9条规定，“环境保护主管部门在作出限制生产、停产整治决定前，应当做好调查取证工作。责令限制生产、停产整治的证据包括现场检查笔录、调查询问笔录、环境监测报告、视听资料、证人证言和其他证明材料。”（2）审议决定。第10条规定，“作出限制生产、停产整治决定前，应当书面报经环境保护主管部门负责人批准；案情重大或者社会影响较大的，应当经环境保护主管部门案件审查委员会集体审议决定。”（3）陈述、申辩和听证。第11条规定，“环境保护主管部门作出限制生产、停产整治决定前，应当告知排污者有关事实、依据及其依法享有的陈述、申辩或者要求举行听证的权利；就同一违法行为进行行政处罚的，可以在行政处罚事先告知书或者行政处罚听证告知书中一并告知。”（4）决定作出。第12条规定，“环境保护主管部门作出限制生产、停产整治决定的，应当制作责令限制生产决定书或者责令停产整治决定书，也可以在行政处罚决定书中载明。”（5）决定送达。第14条规定，“环境保护主管部门应当自作出限制生产、停产整治决定之日起七个工作日内将决定书送达排污者。”

环境限停产程序规范的完整、全面及严谨，有利于环境行政主体的实际操作，以及保障行政相对人的合法权益，但是也造成决策程序的时间成本较高，例如调查取证、举行听证等均须耗费较长时间，势必影响行政效率。同时，违法者在决策期间仍会继续违法排污，决策期间越长，排污者对环境的污染会越严重。因此，我们建议根据实践情况设立环境保护限停产决策的简易程序，例如，在调查取证阶段，若是违法排污者承认其存在超标准、超重点污染物排放等违法排污行为，环境行政主体可以为排污者的法定代表人或直接负责人制作询问笔录，对其承认违法排污的情况进行说明并签字盖章，结合已搜集的相关监测材料、排污情况材料等其他证明材料，作为实施环境保护限停产的证据材料，以便省去监测、评估、申辩和听证等程序所耗费的时间，节约执法成本，提高执法效率。

三、环境保护限停产的监管措施

环境行政主体对排污者实施环境保护限停产后的整改情况负有监管职责，包括责令环境保护限停产的后督察、解除环境保护限停产后的跟踪检查，以及环境保护限停产的同步行政处罚。

（一）责令环境保护限停产的后督察

《环境保护限停产办法》第19条规定，“排污者被责令限制生产、停产整治后，环境保护主管部门应当按照相关规定对排污者履行限制生产、停产整治措施的情况实施后督察，并依法进行处理或者处罚。”2010年《环境行政执法后督察办法》第2条规定，“本办法所称环境行政执法后督察，是指环境保护主管部门对环境行政处罚、行政命令等具体行政行为执行情况进行监督检查的行政管理措施。”后督察的设立着力解决环境行政面对政府施压而不敢为，以及“猫抓老鼠”陷阱，对于有法不依、执法不严、违法难究的情况，后督察成为环境监管与执法的重要手段，确保环境法律法规能够得以贯彻执行[5]。《环境保护限停产办法》第17条规定，“排污者完成整改任务的，应当在十五个工作日内将整改任务完成情况和整改信息社会公开情况，报作出限制生产、停产整治决定的环境保护主管部门备案，并提交监测报告以及整改期间生产用电量、用水量、主要产品产量与整改前的对比情况等材料。限制生产、停产整治决定自排污者报环境保护主管部门备案之日起解除。”对环境保护限停产解除采取“备案加公开”方式，缺少对排污者提交的备案材料的评查，导致排污者钻法律空子，即使未完成整改任务也进行虚假备案，或者提交虚假的备案材料，待环境保护限停产解除后继续违法排污。我们建议，进一步加强责令环境保护限停产的后督察，即环境行政主体应当对提出备案申请的排污者的整改任务完成情况予以书面和现场督察，一方面，环境行政主体要对排污者提供的与整改情况相关数据和报告予以实质性的书面评查、审核；另一方面，环境行政主体在整改期间应当增加随机检查次数，予以实地考察与评估。环境行政主体后督察若是发现排污者存在虚假备案或提交虚假备案材料的情况，升级环境保护限停产措施，乃至报请政府准予对其责令停业、关闭。但是，《环境行政执法后督察办法》第5条规定，“县级以上人民政府环境保护主管部门应当在环境行政处罚、行政命令等具体行政行为执行期限届满之日起60日内，进行环境行政执法后督察”，与环境保护限停产期限并不一致，我们建议环境保护限停产后督察应当与其法定期限保持一致。

（二）解除环境保护限停产后的跟踪检查

《环境保护限停产办法》第20条规定，“排污者解除限制生产、停产整治后，环境保护主管部门应当在解除之日起三十日内对排污者进行跟踪检查。”跟踪检查可以防止排污者在环境保护限停产解除后又肆无忌惮地继续实施违法排污行为，以致与环境保护限停产的目的背道而驰，甚至沦为违法排污者的“保护伞”。但是，30天的跟踪检查期过短，难以发挥环境保护限停产的威慑作用。我们建议，解除环境保护限停产后的跟踪检查期限应当延长至一年，在一年内环境行政主体应当随机进行跟踪检查，且跟踪检查不受次数限制。此外，为了防止地方保护主义，消除地方政府对环境行政主体施压，我们认为跟踪检查可以采取跨行政区域方式，不同行政区域的环境行政主体相互对各自辖区内解除环境保护限停产的排污者予以重点检查。只有这样，跟踪检查才能对排污者予以威慑，使之不敢继续实施违法排污行为，督促其抓紧时间纠正自身存在的违法行为，又防止地方政府干涉环境行政主体的环境保护限停产工作。

（三）环境保护限停产并处行政处罚

《环境保护法》第60条未规定环境保护限停产实施中是否对违法排污行为并处行政处罚。依据《环境保护法》第60条制定的《环境保护限停产办法》规定环境保护限停产并处行政处罚：（1）第3条规定，“环境保护主管部门作出限制生产、停产整治决定时，应当责令排污者改正或者限期改正违法行为，并依法实施行政处罚”；（2）第11条规定，“环境保护主管部门作出限制生产、停产整治决定前，应当告知排污者有关事实、依据及其依法享有的陈述、申辩或者要求举行听证的权利；就同一违法行为进行行政处罚的，可以在行政处罚事先告知书或者行政处罚听证告知书中一并告知”；（3）第19条规定，“排污者被责令限制生产、停产整治后，环境保护主管部门应当按照相关规定对排污者履行限制生产、停产整治措施的情况实施后督察，并依法进行处理或者处罚”。《大气污染防治法》第99条、《海洋環境保护法》第73条、《水污染防治法》第83条则规定环境保护限停产并处行政罚款。我们认为，环境保护限停产属于一种特殊的行政命令，环境保护限停产并处行政处罚不违反“一事不二罚”的行政法原则，同时避免违法排污者从行政处罚向环境保护限停产的逃避，符合对所有行政相对人的平等待遇。

《大气污染防治法》第99条、《水污染防治法》第83条规定环境保护限停产并处10万元以上100万元以下的行政罚款，但《海洋环境保护法》第73条则区分情形设置3万元以上20万元以下和2万元以上10万元以下的两档行政罚款。《海洋环境保护法》的罚款数额明显偏低，却无明确的正当理由，造成一些违法排污者在能承受罚款数额的情况下不重视整改任务的完成，反而变本加厉继续向海洋违法排污。我们建议，《环境保护法》应当明确规定针对超标准排污、超重点污染物总量排污等违法排污者实施环境保护限停产的同时并处行政罚款，避免环境保护基本法与各单行法的法律适用冲突，且各单行法的罚款数额应当保持一致。

鉴于环境行政主体的力量有限，排污者“一查就关、一走就开”现象屡禁不止，我们认为环境保护限停产并处行政处罚类型应当考虑声誉罚，设立“信用黑名单”，从而最大限度督促排污者完成整改任务。排污者违法排污所获得利润远超行政罚款数额，即守法成本高、违法成本低，无法对违法排污者起到震慑作用。信用是企业的生命，“人无信不立，企无信不兴”，建立环境保护限停产排污者的“信用黑名单”，将未依照整改方案完成整改任务的排污者公示在“信用黑名单”，并根据整改态度、实际整改情况予以信用等级评价，信用评价越低的排污者在贷款、税收等方面承担更为严重的不利后果，做到未完成环境保护限停产整改任务、不能实现达标排污的排污者寸步难行。

参考文献：

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