人口老龄化背景下城市社区“嵌入式”养老模式研究——以合肥市庐阳区为例

王 倩

（华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620）

一、问题的提出

中国作为世界上人口数量最多的国家，进入21世纪后，人口老龄化形势十分严峻。据《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》统计，同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93%，老年人口增长比例急剧上升［1］。而国家统计局2017年数据表明，60周岁及以上的人口数量已达到24 090万人，占全国人口总数量的17.3%，其中65周岁及以上人口15 831万人，占总人口的11.4%。根据人口老龄化急剧发展的趋势，可以预测到2050年我国人口老龄化率将达到30%～40%，成为世界上人口老龄化最严重的国家，整个社会步入高龄化社会。在比例如此失衡的人口年龄结构之下，解决涉及老年人生存、发展的养老问题成为政府的重要任务。

我国政府在解决养老问题时一直沿用传统的家庭养老模式，即通过老年人的家庭成员承担其养老负担。费孝通（1982）、杨善华（2004）和陈皆明（2010）均认为这种基于家庭的“反馈模式”既是社会责任伦理的具体体现，也是化解政府养老负担的重要方式，其在推进社会发展中的作用不容小觑［2-4］。但是随着人口老龄化和城市化的发展，家庭养老模式中子女的责任逐渐加重，子女对父母的依赖程度也逐渐降低，其赡养意愿也日益弱化。20世纪90年代，政府开始探索社会养老模式，即依托于社会专业养老机构和政府福利补贴进行养老，现今主要表现为居家养老和机构养老两种类型。居家养老是以政府为主导，以社区为依托，对需要的老年人提供相应的社会化服务，这种养老模式在美国［5］、日本［6］、英国［7］等发达国家备受欢迎，已成为主流养老模式，但是中国的居家养老模式由于受传统养老观念的束缚和政府投入资金的受限，并没有取得很好的效果。机构养老是指由专门的养老机构聘用专业化人员照料老人的生活起居，由于其昂贵的费用、资源的有限性和人文关怀不足等原因并不受老年人欢迎。由于传统养老模式和新的养老模式的局限性，如何发展一种能够满足老年人需求的养老模式成为政府和社会共同关注的问题。

2011年12月24日国务院办公厅发布了《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》，该规划指出“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，着眼于老年人的实际需求，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求”［8］。该规划提出之后，各地区纷纷探索新的社会养老模式，进行将三种养老模式融合成一体的试点工作，“嵌入式”养老模式在这一背景下应运而生。“嵌入式”养老模式出现后引起了学界许多学者关注，尤其是其作为一种新型养老模式在满足老年人养老需求上的作用备受肯定，如胡宏伟等（2015）就指出“社区嵌入式养老相对其他养老模式，在地缘、情感、专业化、资源整合和运营效果等方面均有一定的优势”［9］。但是，“嵌入式”养老模式作为一种克服了传统三种养老模式弊端的新型模式，在实际运行中的效果究竟如何，能否完全突破传统养老模式的局限，满足老年群体的养老服务需求，这些问题尚没有相关研究作出具体回答。因此，本文从“嵌入式”养老这一具体模式出发，探究其产生机理、运营流程，并结合合肥市庐阳区具体的“嵌入式养老”实践反思完善该模式的路径，以推进我国养老事业的顺利发展。

二、“嵌入式”养老：城市社区养老的新模式

“嵌入式”养老模式是一种融合了“社会嵌入”的发展理念，并利用资源整合、功能发展和管理创新等方式将家庭养老、机构养老和居家养老三者的优点统一起来的新型养老模式。它通过在社区内部设立小微型机构，如社区日间照护中心和专业化的综合养老服务平台等，来满足社区老人养老需求。“嵌入式”养老模式从“舞台初现”到“小有成效”并不是无迹可寻的，而是理论与现实的双重选择。

（一）“嵌入式”养老模式产生的理论基础

1.社会嵌入理论

“嵌入”这一概念最早是由卡尔·波兰尼提出的，美国社会学家格兰诺维特（Granovetter）在此基础上创新性地提出社会嵌入理论，他认为：“任何人都不是孤立的，都是嵌入在特定社会结构和关系网络中的，借助于特定的社会关系网络获得包括信息、情感、服务等方面地种种资源，取得广泛的社会支持”［10］。一个人随着其年龄的增长，他的身份角色不断发生变化，在社会关系结构中的位置也会发生改变，当他进入老年时，他在社会结构中的作用越来越弱，其内心会出现焦虑、孤寂等状况。社会嵌入理论表明，老年人随着年龄的增长需要进行再社会化的工作，重新“嵌入”到社会关系之中。在进行养老服务选择时需要选择适度社会化的养老服务，以使其在老年生活中不脱离其所在的社会网络。社会嵌入理论为“嵌入式”养老提供了先进的发展理念，促进了我国养老服务模式的转型。

2.马斯洛需求理论

美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛将人的需求划分为五个方面，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求［11］。因而在提供老年人的养老服务时，既要满足老年人衣食住行等生理层次上的需求，也要考虑老年人在养老过程中的关爱、交往和尊重等需求，更多的是要让老年人意识到虽然自己的身份角色发生了转变，但在社会上仍能发挥余热，仍能够实现自身的发展。传统的家庭养老模式虽然仍是我国养老的主要模式，但是基于老年人需求满足情况上来看，其效果最差，仅仅是考虑了老年人的最基本的生理需求和情感需求。而机构养老模式作为社会化养老模式的典型，却存在着养老服务需求与供给不匹配的情况，难以获得老年人的青睐。因此，在马斯洛需求理论的作用下，“嵌入式”养老作为一种能满足多个层次需求的复合型养老模式应运而生。

3.福利多元主义理论

福利多元主义起源于1978年英国《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》，报告中主张将社会志愿组织也纳入社会福利的提供者之列，将福利多元主义运用于英国社会政策的实践［12］。福利多元主义理论主张福利来源的多元化，既不能完全依赖市场，也不能完全依赖国家，福利是全社会的产物。因此国家在构建社会养老服务提供体系时，应坚持福利多元主义原则，放宽养老服务供给机构的准入门槛，鼓励民间组织、志愿组织等社会化力量参与养老服务供给工作。

（二）“嵌入式”养老模式的运作流程

“嵌入式”养老模式具有小规模、专业化、人性化等特点，能够克服居家养老模式和机构养老模式在提供养老服务中的不足，满足更多老年人群体的养老需求，其在实践发展中产生了政府主导型、政企合作型和企业主导型三种类型。无论是哪一种类型，在具体运作时都遵循图1所示的逻辑。

图1 “嵌入式”养老机构运作流程

政府是“嵌入式”养老机构的前期筹建主体，政府负责考察社区环境，选取适合“嵌入”的社区进行养老机构的规划与建设，具体建设则采取“政府出资+开发商建设”的方式，交由专门的房地产商来进行养老服务中心的建设。养老机构建设完成后，政府进行公开招标，将养老服务外包给企业或社会组织，政府对它们提供的服务进行评估，进而完成自身的公共服务供给的职责。企业和社会组织则是“嵌入式”养老机构的运营主体，它们承接政府的委托，为养老机构提供资金和养老服务设施，并通过雇佣的方式培养专业化的养老护理人员，通过需求设计的方式完善服务供给内容。社区管委会是“嵌入式”养老机构的支持方，它作为“嵌入地”的主力机构负责处理“嵌入方”与“受嵌方”之间的关系，负责养老机构在社区内的管理，负责动员社区居民参与其中。而社区居民是养老机构主要的服务对象，企业、社会组织和社区管委会通过宣传动员社区老年人群体加入养老机构之中，而这些居民可以将个体养老服务需求反馈给养老机构，再由养老机构针对性地推出不同层级、不同内容的个性化服务进行需求满足。

三、合肥庐阳区的“嵌入式”养老实践

庐阳区作为合肥市的中心城区，面临着严重的人口老龄化现象，截至2016年年底，庐阳区60岁以上的老年人口数量达到7.2万人，占户籍人口总量的15%［13］。同时由于老城区原先的建筑规划问题，大型的专业化的养老机构无法注入城区为老年人口提供养老服务。2015年，庐阳区在上海市“嵌入式”养老实践的激励下开始探索“机构+居家+社区”的养老模式，为老年人提供融合日间照护、长期照护和居家照护为一体的综合性养老服务，“嵌入式”养老模式探索实践就此展开。

（一）庐阳区“嵌入式”养老模式的特征

1.“政府投资+社会运营”的服务供给

与上海相类似，庐阳区在进行“嵌入式”养老模式的实践探索时也坚持“公建民营”的方式，充分融合了政府、企业和社会资本的力量，让专业的社会组织和企业承接养老服务设施建设，提供养老服务。如，2016年合肥市政府在《安徽省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（皖政〔2014〕60号）、《合肥市人民政府关于加快发展养老服务业的意见》（合政〔2015〕209号）等文件指导下，出台了《庐阳区社区“嵌入式”养老服务设施建设管理办法》，明确关于庐阳区“嵌入式”养老模式下养老机构的准入资格、功能设置、服务标准、政策扶持等内容，同时确立了庐阳区实施以政府招标的方式购买相应的养老机构提供养老服务［14］。2018年合肥市民政局表示市政两级政府将投入820余万元支持庐阳区区政府购买社区服务。而笔者实地调研也发现，一方面庐阳区已经建成的“嵌入式”养老机构多是以政府公开招标的方式确立的，如逍遥津街道办事处每年都会在合肥市公共资源交易中心以公共招标的方式确立其养老项目的购买者和机构的运营商；另一方面，养老机构内的服务都是通过政府购买的方式设置的，如龚湾社区养老服务中心的养老服务都是由三孝口街道购买，安泰社会工作服务中心承接的。

2.小规模的机构运营

由于国家民政部在2015年6月出台《养老机构设立许可法》，明确规定床位数在10张以上就可申请设立养老机构，这为“嵌入式”养老小微机构的发展提供了契机。庐阳区在进行“嵌入式”养老模式探索时，就秉承这一原则并利用独特的地理位置进行选址，其选址通常是在老年人数量较多的社区，如逍遥津街道、亳州路街道、双岗街道等，通过社区内部的闲置土地和闲置住房的小规模改造，形成一种符合养老服务标准的养老机构。庐阳区在进行机构布局规划时以1 500米为半径，将辐射范围扩大到3～5个小区，但机构内部床位设置在50张以下，规模较小。这种依托小微机构为服务平台的模式具有很强的灵活性，不影响社区的日常生活，所需资金也相对较少，管理运营更为简单。同时由于将小型养老服务机构“嵌入”在社区之中，更容易拉近与养老服务对象的关系，让老人不离开自己的生活环境，让其子女便于探望。据统计，逍遥津街道养老服务中心就服务了300多名老人，备受老年人的喜爱。

3.人性化的机构管理

庐阳区“嵌入式”养老模式之下的养老服务中心由于其良好的地缘优势，“人性化”成为其运营管理的主要特色。庐阳区万颐庐园长者照料中心在运营管理上多坚持一种人性化的管理原则，建立面向满足社区各个年龄阶段和身体状况老人多样化照护需求的“一站式”复合服务体系。一方面，照料中心对照料对象实行分级化管理，针对身体状况相对较好的老年人，社区照护中心设立预防照护和居家服务，满足老年人希望在家养老的需求；针对身体状况相对较差的老年人，社区照护中心分设短期服务和长期服务项目，既满足了老年人想常回家看看的需求，也解决了老年人子女的养护困境。另一方面，照顾中心主打“喘息”托养的管理方式，针对家中有事不能够照料老人的家庭，可以将老人临时送到照料中心，接受“喘息”养老服务，丰富了服务方式。

4.专业化、多样化的内容供给

不同于机构养老模式，这种“嵌入式”养老模式采用“情感牌”的方式，站在老年人的立场上进行养老服务的设定，满足他们的精神赡养需求，在一定程度上实现了养老服务的供需匹配。同时，在养老机构设立之初，会有专门的政府机构对照料中心的服务人员进行专业素养的评估，保证其服务的专业性。该机构还与周边的三甲医院签订了“医养结合”合作协议，通过“医联体”的绿色通道可以为入住的老人办理快速入院的手续。这种在专业性医疗、照护服务和多样化的日常照料服务成为“嵌入式”养老服务的一大特色，能够为老年群体提供一个完善舒适的老年生活。

（二）庐阳区实践的运营成效

庐阳区在实施“嵌入式”养老服务模式后，取得了巨大的成效。笔者实地调研发现，在万颐庐园长者照料中心和逍遥津街道县桥社区养老服务中心中已形成一套系统的养老服务“供给链”。每个养老中心都针对社区内的老年人群体提供了完善的饮食、住宿、休闲、娱乐、康复、学习服务；此外针对部分生活不能完全自理和失能失智的老年人，养老中心推出了专业化的“全天候”护理照料；而对于那些疲于工作而无法进行“孝道”关怀的社区居民，养老中心设立了长期有效的托管服务，满足了白天时段的养护需求。

“嵌入式”养老机构的满意度如何？笔者实地调研发现，逍遥街道县桥社区养老服务中心里的老人们多对这种“嵌入式”养老机构提供的养老服务十分满意，如受访者王先生说，这里很好玩啊，我们一群老人聚在这里聊聊天，这个里面还有棋牌室，我经常和那个李老头下棋，有时候一盘棋下完一上午就过去了。以前我一个人在家，孩子们都出去上班了，就只能看看电视，老花眼电视都看不了多久，总想着孩子什么时候下班，什么时候要做饭了。现在在这里，都是老人，能聊到一块去，过得很开心，我女儿每个周末都过来看我，比在家里舒服多了①。而逍遥津街道的居民们对这个养老服务中心也是一致好评，他们表示这种机构的设立方便了生活，部分居民愿意加入到这个机构的志愿服务之中，为社区养老服务事业发展献上绵薄之力。

（三）庐阳区“嵌入式”养老实践存在的问题

庐阳区在“嵌入式”养老模式是合肥市创新城市养老服务的重要探索，在许多城市发展中都值得借鉴，但是经笔者调研表明，该模式在实践中仍存在着诸多不足。

其一是养老机构布局的空间规划问题。由于庐阳区属于老城区，政府在建设养老机构前多让民政局协调街道办进行社区用地状况调查，在构建具体的养老机构规划用地时，由于“嵌入式”的养老机构往往需要连片的、独立的建设土地，在建设中经常出现土地资源难以满足建设规划的情况。逍遥津街道县桥社区养老服务中心虽然建成，但是在建设之初由于楼房的老化和社区规划的问题，养老服务中心一度如何“嵌入”成为当地政府头疼的问题。

其二是社会承接力不足问题。庐阳区的“嵌入式”养老服务是由庐阳区的基层政府所主导提供的，政府通过购买公共服务的方式让专业的养老机构提供高品质的养老服务，但就各个社区所在的养老服务中心来看，每年的招标情况都不是很理想，主动注入社区养老服务体系的组织机构很少。而在社区养老服务体系中，由于庐阳区是一个老龄化程度较高的地方，社会工作者一般都是由庐阳区政府通过薪资所雇佣的，各个社区内的青年志愿者并不是很多，自愿加入社区养老服务工作的社区居民比例仍比较低。这种机构和养护人员的短缺导致“嵌入式”养老模式陷入发展的窘境，如何提高社会承接力成为庐阳区推进该种模式必须思考的问题。

其三是“嵌入式”管理问题。在具体的运营管理上，庐阳区经常出现街道办事处与养老机构的矛盾。一方面，养老机构在进行供给养老服务时给街道办事处增加了一定的工作量，使得部分街道办工作人员不愿意给予其相应的服务，导致两者在具体养老服务供给工作中出现冲突。另一方面，养老机构虽然在运营管理上是相对独立的，由于其工作范围限定在社区内部，在具体工作时会受到辖区内的基层政府的管理，双重管理的问题使养老机构经常出现运转失灵。

其四是社会认同度不高的问题。庐阳区政府在引进“嵌入式”养老这一理念时，并没有做好充分的社会宣传工作，就逍遥津街道养老服务中心来说，在刚开始时老人多存在一些“骗钱买罪受”的想法不愿意参与其中，甚至反对在社区内建设这样的机构。而在具体的实践中，一些老年人的子女也不愿意将父母安置在其中，认为其服务过于注重娱乐化，医疗服务的专业性不足。

四、实践反思：城市社区“嵌入式”养老模式的完善路径

庐阳区的“嵌入式”养老模式融合了居家养老、机构养老和社区养老三种模式的优点，提供了三位一体的养老服务，对促进我国养老服务事业的发展具有重要价值。然而通过具体实践发现，该模式在运行发展中尚存在诸多不足，要想促进此种模式的长远发展，必须针对实践中出现的问题提出解决策略，并借鉴国外发达国家构建养老模式的具体经验，提出具有先导性的优化建议，以推进“嵌入式”养老模式的良性发展。

（一）重新规划空间，扩大“嵌入式”养老服务中心面积

“嵌入式”养老服务中心作为一个专业化的医疗中心，它服务的群体是对环境要求十分高的老年人群体，因此在进行选址工作时，既要考虑与周边医院的距离，又要考虑社区环境问题。一方面，政府在进行选址时，既要对社区空间位置做一个基本的判定，确定在养老服务中心周边半径3～5公里范围内有综合性的医院，以供养老中心出现突发情况时能够在半个小时内将病患送到医院，又要确保地点不能邻近垃圾焚烧厂、加油站等污染程度较高的地方，以保证养老服务中心的宜居性；另一方面，在空间设计时，要引进专业化的建筑规划人员，在外部环境的规划上要促进观赏和娱乐一体化，提高老年人活动的积极性，在内部楼梯、廊道等要素设计时，要考虑老年人的心理特征和身体特征，提高功能性与宜居性的结合度，保证老年群体能够有较高的居住满意度。

（二）转变政府职能，鼓励多主体参与“嵌入式”养老服务供给

养老服务作为社会民生共同的生存需要，单靠一种力量的供给很难实现均衡，因此实现“嵌入式”养老模式的长远发展必须转变政府职能，构建政府、市场和社会多元化的养老服务供给体系。20世纪60年代，日本开始探索社会养老模式改革，现在已形成了包括政府主导、民间组织参与、政府补贴+市场运行、公益机构扶持的养老服务供给体系［15］。因此，中国政府在具体的“嵌入式”养老模式实践中，应着力转变其职能，放权于市场、社会，动员多元化力量参与养老服务供给，具体体现在三点：一是要加大对社区“嵌入式”养老机构的财政扶持力度，尽可能地为养老服务供给者提供充足的财政补贴，减轻其提供养老服务地资金压力，鼓励更多的民间组织和社会力量参与兴办社区养老服务机构。二是要加强政策扶持力度，给予拥有小区基本信息和24小时监控的物业部门一定的政策支持，培育其参与提供养老服务的能力，使其参与到社区“嵌入式”养老模式之中。三是要健全志愿者激励机制，给予参与社区养老服务的志愿者一定的物质奖励和荣誉奖励，培育其参与养老服务供给的积极性。

（三）深化多主体合作，实现“嵌入地”机构的利益责任联动

在西方国家，社区养老服务模式一直秉承着“官办民助”的发展理念，由政府出资建设社区照顾机构，民间组织负责具体的运营管理，政府仅仅只承担相应的监督职责，社区养老机构并不受社区管理者的约束，而仅仅只受作为第三方监督机构的约束，因而主体间的冲突并不是很大。但是，中国在采取“嵌入式”养老模式提供养老服务时，既需要受基层政府的社区管理的约束，又受到承担运营管理职责的企业的约束，在实际的运行过程中极容易出现因责任分配不当而产生的冲突。因此，深化主体之间的合作是化解冲突的主要方式，其具体措施主要有两种：一是建立主体之间的利益协调机制，社区管理机构的主要职责是提供完善的社区服务，以公众利益为导向，而养老机构在具体运营时有一定的营利性，因此构建完善的利益协调机制，实现社区管理机构与养老服务机构利益之间的一致性十分重要。二是要建立分工合作机制，在社区管理机构和养老服务机构之间签订相关的合作协议，针对其在提供养老服务时的服务内容、服务群体、公共设施等进行明确的划分。

（四）加大宣传力度，实现“嵌入式”养老机构的规模化运营

“嵌入式”养老模式是以小规模机构为具体的服务平台，在具体的运行发展具有很强的可复制性，因此通过推广营销的方式，推进这种机构的规模化运营具有重要的价值。一方面，规模化的运营方式有助于整合社会养老服务的服务资源，将社区养老服务的企业支持力量、政策扶持政策和社会参与力量整合在一起，从而扩展其服务范围，降低“嵌入式”养老模式的运行成本和收费标准。另一方面，通过规模化的运营方式有助于社区“嵌入式”养老机构形成品牌效应，提升其自身的专业服务能力和专业服务水平，为社区老年人群体提供更高品质的养老服务。因此，政府在具体的规划化推广工作中，既要加强推广营销，吸引更多的社会力量和市场资本凝聚在一起，还要建立标准化和规范化的“嵌入式”养老服务机构的行业门槛，设立专门的政策、资金扶持标准，促进各大品牌的行业意识和竞争意识。

（五）加强立法建设，构建完善的“嵌入式”养老保护法

完善的法律保障是“嵌入式”养老模式良好运行的前提。美国在针对与老年人的养老服务的供给时，就出台了包括《社会保障法》《老年人社区服务就业法》等专门的法律保障老年人的养老服务权益［16］。日本则制定了专门的《护理保险法》，强制要求40岁以上的人缴纳相应的费用用于支付65岁以上老人的长期照料费用支出［17］。因此，我国在探索“嵌入式”养老模式建设时也应该从加强相关的法律建设，一方面要完善相关的法律条规，健全社会养老保障制度之中的医疗保险和养老保险，完善这两者所涉及的相关法律，实现对老年人社会保障权益保护；另一方面要修订一些新的法律条规，如针对老年人养老护理的养老护理法、看护保险法，针对为老年人养老服务工作人员的看护福利法，针对老年人所在养老机构的养老机构管理条例。

（六）引入社会力量，建立“嵌入式”养老服务的第三方评估机构

养老服务评估是为科学确定老年人服务需求类型、照料护理等级以及明确护理、养老服务等补贴领取资格等，由专业人员依据相关标准，对老年人生理、心理、精神、经济条件和生活状况等进行的综合分析评价工作［18］。引入社会力量参与社区“嵌入式”养老服务的评估工作既能够增强社区养老服务体系建设的社会性，鼓励更多的社会组织参与到养老服务事业建设之中，又能够增强对社区“嵌入式”养老机构的监督约束作用，促使其不断提高服务供给质量与水平。因此，政府在引进第三方评估机构参与养老服务的评估之前，应建立一套相对完善的评估体系，就养老服务评估的具体内容、基本方法、相关指标做出初步解释。针对第三方评估机构评估的结果，政府应该充分考虑，为下次购买养老服务作相关参考。

五、结 论

随着现代社会的发展，家庭养老功能逐渐退化，社会养老问题日益突出，老年人群体对养老服务的需求也逐渐多样化，“嵌入式”养老是在应对复杂多变的养老需求的背景产生的。作为一种城市社区养老的创新模式，“嵌入式”养老以灵活多样的小规模机构提供专业化、多元化的养老服务满足老年人群体的全方位、多层次的需求，以社会化、市场化的养老服务供给减轻了政府的养老负担，以低成本、高品质的服务内容缓解了家庭的养老负担。虽然在如今的运行发展中，“嵌入式”养老模式仍存在一些问题，其具体模式仍需要一定的改进和完善，但是随着养老服务社会化趋势的加强，这种融合了“机构、社区、居家”三种养老的养老服务模式一定会日渐成熟，成为养老服务事业推进的重要力量。

注 释

①资料来源于笔者的实地访谈记录，访谈时间为2018年10月1日，访谈地点为合肥市逍遥津街道县桥社区养老服务中心，访谈记录编号为M2018100101。