中国创新型城市建设10年——基于理论与实践的双视角

佘 硕，王 巧

（华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

一、引 言

自2008年深圳成为首个国家创新型城市试点以来，我国创新型城市建设实践已10年多。10年中，中央推进全国创新型城市试点工作得到全国各地县市响应，到目前为止已有200多个城市提出建设创新型城市的构想，受科技部批准成为创新型城市试点的城市共有78个。与西方国家提出的创新型城市建设战略不同的是，我国创新型城市建设虽也应对日趋严峻的“城市病”问题，但更多是响应中央“创新型国家”战略和省级政府“创新型省份”建设的号召，政府主导是我国创新型城市建设的突出特征［1］。作为国家创新驱动战略的最终践行者，创新型城市是我国创新驱动发展战略上的重要基石和基本单元，推动并形成了我国创新驱动发展中独有的“国家——省份——城市”三级层层分解的目标路径模式［2］，对我国创新型国家的最终建成，以及在决胜阶段取得全面建成小康社会的胜利影响巨大。在以10年为一期的关键节点上，我国创新型城市建设10年来理论研究和建设实践的过去和现状亟待探索，未来趋势亦值得预测。

国内已有学者对创新型城市建设研究进行过综述，多是基于定性描述对创新型城市的特征与内涵［3］、相关理论基础［4］、评价指标体系［5-7］、建设条件及模式［8］等方面的内容进行综述性研究。也有学者基于文献计量对国内外2011年以前创新型城市方面的学术论文进行了现状与趋势分析［9］。还有学者针对某个特定城市，如湖州［10］、珠海［11］、杭州［12］等创新型试点城市的建设现状进行了研究。总体来说学者多选取创新型城市相关的某个内容进行综述，且综述型研究多集中在创新型城市建设初期，尚缺乏对10年来我国创新型城市建设理论和实践方面现状与未来趋势的整体性研究。随着中国社会的极速转型与制度变迁，创新型城市建设无论是从理论还是实践上都日新月异，对中国创新型城市试点建设10年来现状的考察，选取学术论文和政策实践为研究样本，梳理中国创新型城市在理论和实践两方面的研究现状，在回顾过去，立足现状的基础上展望未来，对丰富创新型城市建设相关理论及指导实践具有极其重要的作用。

二、方法与数据

本文采用文献计量和内容分析法，分别从学术和实践的角度来考察中国创新型城市10年来的建设现状。本文数据包括国内学术论文以及中央政府出台的创新型城市建设政策文本、地方城市创新能力报告等。首先，本文主要从现有创新型城市试点数量、时间分布及空间分布情况出发，以实施概况讨论创新型城市建设的实践，并采用政策文本内容的分析法，立足于政策驱动视角对创新型城市建设路径进行分析，其中，政策文本的搜索网站主要来源于法律之星、科技部、发改委官网等。接着基于创新城市指数对创新型城市建设的实施效果进行综合分析，探讨创新型城市试点对城市综合创新力的影响。

其次，国内论文主要来源于中国知网（CNKI）数据库，为了保证相关学术研究的质量，本文只挑取了CSSCI和北大核心期刊上的相关文章，具体来说，主题或关键词为“创新型城市”的相关文章均在本文的研究范围内。作者在阅读文献时还发现，学者在研究创新型城市时也谈智慧城市，从广义上来讲，智慧城市和创新型城市在内容上有重叠部分，本文在分析学术论文总体发展趋势时，将其与智慧城市相关研究结合起来，但在分析创新型城市相关热点研究的时候，为了更好地体现学界对创新型城市的研究情况，在关键词聚类分析时仅将关键词聚焦于“创新型城市”。

三、中国创新型城市建设实践

（一）我国创新型城市试点：时间和区域分布

图1所示，目前经科技部批准建立的创新型城市共78个，其中各城市获批建立创新型城市建设多集中在2010年，故2010年也为创新型城市试点建设的高峰期。从试点到逐步推广是当前政府公共政策制定与执行的一般模式，在我国建设创新型城市过程中，中央政府也大致沿用此模式。自2008年深圳被确定为创新型城市建设的唯一一个试点城市以来，深圳市经济社会发展取得长远进步，辐射带动能力进一步增强，在试点城市取得巨大成功的基础上，中央政府于2010年批准了40个城市为创新型城市试点区域，随后，创新型城市建设在我国逐步推开，呈蓬勃发展之势。然而近年来，随着我国创新驱动战略实施进入决胜阶段，科技部对创新型城市的建设由初期重指导到后期重考评和监督，城市被批准为创新型城市试点的步伐放缓，进入到求质保稳，稳中求胜期。

此外，从地域来讲，被批准建立“创新型城市”试点的区域多集中在东部沿海省市，其中江苏省和浙江省内被确定为创新型城市的数量最多。中部地区和西部地区被科技部确定为创新型试点的城市数量基本持平，各省省会城市基本都在试点之列，体现了创新型城市试点得以确定地区政治经济发展的产物。

图1 我国创新型城市试点概况：时间及所属区域

（二）创新型城市建设路径：政策驱动视角

实践中，中央政府指导各省市创新型城市的建设，以及各省市政府推动本省（市）创新型城市建设的主要途径是通过出台相关政策，以政策工具推动创新型城市的建设。在中国特殊的政治体制下，创新型城市建设一般由中央政府牵头制定指导性方针，由地方政府组织学习中央指导性文件，结合实际制定本地创新型城市建设实施方案。

图2 我国创新型城市建设路径

图2显示了我国创新型城市建设的一般路径，在国家创新驱动战略的指导下，我国创新型城市建设工作主要由科学技术部和国家发展改革委员会牵头和负责实施。自深圳创新型城市试点建设取得较大成功后，发改委于2010年制定并出台了《关于推进国家创新型城市试点工作的意见》，决定在推进深圳试点工作的基础上，进一步扩大试点范围，批准大连、西安、青岛、合肥等城市作为创新型试点城市，并对各省市创新型城市建设的主要任务和工作要求进行了全局性指导，开启了我国创新型城市建设的“早高峰”。随后几年，中央政府在政策层面指导较少，较具权威性的政策包括2014年科技部与发改委联合制定并出台的《创新型城市工作指引》，以及2016和2017年，出台《进一步做好创新型城市建设有关工作的意见》，这些政策除对已有创新型试点城市开展总结评价工作，并启动新一批创新型城市建设外，主要在指导思想、主要任务、工作要求上对地方开展创新型城市建设给予宏观上的指导。各省市在科技厅、发改委等部门负责，纷纷提出并制定本省市创新型城市建设规划纲要，综合来看，地方科技厅（局/委）、发改委具体落实中央创新型城市建设的战略安排，利用环境型、供给型和需求型政策工具对创新型城市建设给予指导。

（三）创新型城市建设绩效：城市创新指数的对比分析

近10年来，“运动式”的创新型城市建设在我国掀起了一股创新风暴，然而创新型城市试点这一政策是否能有效提升城市创新能力仍值得进一步探索。本文以综合衡量城市创新能力的指标——城市创新指数①为例，分析在2010年被确定为创新型城市试点的37个城市在被确立前和被确立后城市创新能力的变化情况，由图3可知，创新型城市试点政策实施前后，被确定为创新型城市的37个城市2011年创新指数得分相较于2009年都显著提高了，表明创新型城市试点政策驱动效果显著，对城市综合创新能力起到正向促进作用。其中南京、广州、武汉、西安、苏州等城市创新指数得分2011年与2009年相比较其他城市增长速度更快，创新型城市试点工作在此类城市中效果更明显，城市之间因资源禀赋和基础条件差异，创新能力提升速度有所差异。

图3 2010年被确定为创新型试点城市2009年与2011年创新指数对比

值得注意的是，在城市创新指数排名中，北京、上海、深圳三个城市①的得分与其他城市相比遥遥领先，在2010年被确定为创新型试点城市的39个城市中，北京和上海2009年城市创新指数得分分别为184.24和106.04，分别高出景德镇创新指数得分（0.27）约183和105，被确定为创新型城市试点后的2011年，北京和上海的城市创新指数分别为321.96和181.51，高出景德镇创新指数得分（0.55）约321和180，城市之间差异较大，创新城市试点后差异进一步扩大。

四、中国创新型城市理论研究现状：学术研究热点聚类

从总体上来看，学界对创新型城市建设相关研究保持持续上涨的热情，图4所示，学界关于创新型城市方面的研究在学术论文总量上保持整体上升态势，但在具体上，以2012年为界，学界对创新型城市研究的焦点实现了从创新型城市向智慧城市的转变，关于专门针对“创新型城市”为关键词的相关研究呈波动性降低的趋势，智慧城市作为“创新型城市”在空间和内容上的衍生，近年来逐渐吸引了大批学者的关注，研究趋势呈现逐年上升态势，为创新型城市研究注入了新鲜活力。

图4 2008-2017年创新型城市相关学术论文发表数量统计

在分析学界关于“创新型城市”研究的整体趋势上，本文通过文献计量软件BICOMB、Cite Space生成关键词和关键词聚类图谱，进一步探析我国创新型城市理论研究的重要热点，由图5、图3及表1所示，结合两者聚类的结果将现有学界关于创新型城市的研究分为三类，每类各聚焦一个中心，代表当前学者研究创新型城市的主要内容。

（一）“创新型城市”建设的制度意涵

以创新驱动战略、建设标准、创新示范区等关键词为节点构成了创新型城市研究的制度意涵。与国外创新型城市建设发端于日益严峻的城市问题，聚焦于创新、创意引领城市发展不同的是，我国各省份掀起的创新型城市建设多是对中央政府“创新驱动发展”战略的响应，采取的是自上而下的推动方式，政府顶层设计决定了我国创新型城市建设的模式与路径，故，创新型城市驱动战略、创新型建设的标准，以及创新示范区的构建等内容是我国创新型城市建设的前提和基础，构成了创新型城市建设的制度意涵，从宏观上明确我国“创新型城市”是什么、该怎样建设的问题。

（二）“创新型城市”建设的核心内容

以创新环境、创新主体、创新创业、科技人才等关键词为节点构成了是我国创新型城市建设的核心内核，进一步回答了如何建设创新型城市的问题。从创新价值链角度来看，创新型城市的建设涵盖创新基础、创新发明到产品市场化的全过程，创新环境的营造和科技人才的培养旨在为创新型城市建设打牢基础，构建坚实的基础环境，专利的发明与保护能提高创新型城市的创新能力，为城市跻身创新型城市之列提供条件，而高新技术产业与创新创业能够强化创新发明的商业化和市场化。从“创新型城市”建设的涵盖的内容来看，基础平台的搭建、创新人才的培养、创新主体的融入等，都构成了其建设的根基，从而保证了创新型城市的顺利进行。

（三）“创新型城市”建设的关键抓手

以科技型企业、高新技术及高新技术产业园区等关键词为节点构成了创新型城市建设的关键抓手。我国创新型城市建设过程中重点依靠产业集群，依靠科技创新型企业实施的创新活动，数据显示在创新型城市的创新产出过程中，企业贡献率达65%，因此，如何促进科技型企业的创新活动，如何实现区域内科技体制改革，促进创新要素集聚，不仅是政界，也是学界思考的重要问题。针对如何提升创新型城市创新能力的问题，学者代明、张晓鹏（2011）指出要从创新型企业的建设入手，从提升企业创新绩效出发，进而推动城市创新［13］。学者陈爱萍、马有才（2009）指出，高新技术产业园区能聚焦城市创新资源、产生创新的集聚效应，使城市创新能力成倍增长，是促进城市创新的最佳手段［14］。

表1 创新型城市研究热点聚类内容

图5 创新型城市研究热点分类

图6 基于BICOMB和SPSS软件的创新型城市建设研究热点聚类

五、中国创新型城市建设实践与理论研究的特点

中国是世界上倡导和创建创新型城市最为活跃的国家（马海涛、方创琳，2013）［15］。实践与理论相结合的视角为进一步摸清当前我国创新型城市建设概况提供了可资借鉴的经验，结合我国创新型城市建设10年实践与本土化学术研究热点分析，总结当前我国创新型城市建设的3个特点，搭建当前我国创新型城市建设的大体蓝图。

（一）国家战略引领，政府为主导的建设模式

创新型城市建设模式有政府主导模式、市场主导模式和混合式模式三种，与西方发达国家坚持市场主导建设模式不同的是，在我国创新型城市建设过程中，政府主导是其最突出的特点，从创新型城市建设战略的提出，到创新型城市建设的实施，以及创新型城市建设的评估，以科技部、发改委为主的政府部门贯穿始终，对建设的主要任务、核心目标、评估指标等方面都做出了宏观性的指导。我国创新型城市建设进程离不开政府推动，政府是“推手”，主导作用主要体现在以下几个方面，其一，制定创新型城市建设相关工作指引，在众多提出建设创新型城市的省级或县级城市中，按照一定标准考核并批准部分城市进入创新型城市试点范围，也即设定相应门槛，对进入创新型城市试点范围内的城市进行资格审核，以此排除部分资质不够的城市占用国家政策资源。其二，指导创新型城市建设的评估工作，除试点城市的自我评估与总结外，为了保证评估的公正性，还引入第三方评估机构对试点城市创新型城市建设的总体情况进行综合评估，以两者相结合的评估结果决定试点城市是否正式进入创新型城市行列。其三，地方政府建设创新型城市的热情一方面来自中央政府的倡导，另一方面来自地方官员任期内政绩的追求，而中央政府与官员政绩在某种程度上利益的契合使得政府主导地位更为凸显。

（二）创新型城市试点政策的“马太效应”

当前，遴选我国创新型试点城市主要采用以城市资源存量和发展潜力为基础，适当照顾地区发展平衡的综合考评制度，这一制度被广泛用在我国部分试点政策范围内，也被认为是确保完成预期建设目标的前提。然而，这一以城市经济、资源条件为基础的考评制度，在支持部分基础条件好的城市率先实现创新型城市建设目标的同时，也使得中央政府相关的政策资源分配高度向优势地区、城市、机构集中，造成了试点政策带来的“马太效应”。在被确定为创新型城市试点区域的城市中，北京、上海、深圳无论是在经济基础、还是在发展潜力均领先于中西部大部分城市，这些资质较好的城市在被确定为创新型城市试点后，发展更为迅速，地区内“马太效应”更为明显，城市间发展差异进一步扩大。

（三）实践中标杆化泛滥，理论研究中政策性缺失

2008-2017年10余年间，创新型城市建设在我国掀起了“运动式”风暴，迄今为止，全国上下共有200多座城市将“创新型城市建设”作为其发展的主战略，几乎涵盖了90%以上的县级市，无论是从创新型城市建设的实践，还是从国内学界关于创新型城市的理论研究来看，创新型城市建设都被当作了解决当前社会发展的城市病与区域发展问题的“灵丹妙药”，以及城市未来发展的趋势所在。实践中，各城市主管部门对创新型城市建设考核标准的推崇，使得创新型城市建设过于追求量化指标，一味追求达到建设标准而忽略复杂的社会经济状况，催生了相关政策实践中一系列的政绩工程出现，导致区域之间、城市内部各板块之间发展的不平衡和不协调，创新型城市建设过程中求速度轻质量的现象出现［16］。

六、结 语

创新型国家建设和创新型省份建设战略的提出，客观上催生了我国创新型城市建设战略的落地，作为中国语境下的创新型城市，其实践发展和理论研究概况吸引了本土化学者们的广泛关注。本文的创新点在于跳出文献综述研究的单一视角，综合了我国创新型城市建设实践和理论研究两个视角，对10年来我国创新型城市建设实践与理论研究了进行梳理，综合发现，在实践上我国创新型城市建设取得巨大成就的同时，也凸显了两个重要的特征，一方面，建设模式上多以国家战略引领，政府主导为主。另一方面，创新型城市试点政策带来的马太效应，使得区域与城市间差异进一步扩大，政府需引起重视。在学术上，我国创新型城市相关研究较为丰富，涵盖内容也较为全面，但未来本土化研究的趋势有从创新型城市转为智慧城市的趋势，分析表明，我国创新型城市建设也存在实践中标杆化泛滥，理论研究中政策性缺失等特点。综合当前实践与理论研究现状，我国创新型城市建设未来实践及学术研究应从以下几个方面进一步拓展和完善。

第一，平衡创新型试点城市设立的区域间差异，适当扶持具有良好创新环境和资源禀赋的非创新型试点城市，加大对基础较为薄弱的创新型城市的支持力度，谨防城市发展间“马太效应”的进一步扩大。

第二，谨防一味追求创新型城市试点建设的政绩工程，降低政府在创新型城市建设进程中决定性作用，应突出企业、市场、社会在创新型城市建设中发挥应有的角色。

第三，学术研究立足于创新型城市建设的具体实施路径，除对宏观制度、建设的核心内容与关键抓手进行研究外，谨防创新型城市研究泛化和空洞化的趋势，夯实创新型城市研究的理论基础。尽管本文力求从实践和学术两个角度去考察创新型城市的研究现状，但囿于少数城市数据难获得，未能全面分析我国创新型城市建设的概况。因此在对学界研究进行聚类分析时，未将“智慧城市”为主题或关键词的文章纳入到聚类分析的范围内，可能会适当缩小本文学术研究综述的范围。

注 释

①城市创新指数选自《中国城市和产业创新力报告》，由第一财经研究院与复旦大学联合发布，作为评价城市创新能力的综合指标，城市创新指数从投入、产出、环境等多方面视角衡量城市综合创新能力。