我国中小学教师聘任权主体的改造

(宜春学院 政法学院，江西 宜春 336000)

我国中小学教师聘任制的实施是基础教育领域的一项重大变革，它经历了由点到面、由浅入深的渐进式发展过程。教师聘任权主要是指学校或教育行政部门依法聘任教师的权力，包括聘任决定权和聘约签订权。教师聘任权主体是指行使聘任权的学校或教育行政部门，或由它们及其相关人员组成的聘任委员会。

在我国教师聘任中，出现了校长权力过大、不依法聘任、聘任流于形式等问题。如何解决这些问题？引发了如下思考：第一，谁应享有教师聘任权，是学校校长，还是政府部门，抑或其他主体？第二，是领导个人应享有教师聘任权，还是集体组织应享有教师聘任权？第三，是一个机构单独享有教师聘任权，还是几个机构分享教师聘任权？第四，如果政府部门应享有教师聘任权，是乡镇政府部门，还是县级政府部门？或者由它们共同享有？在比较中外教师聘任权主体的基础上，本文拟就上述问题进行探讨。

一、现时期我国教师聘任权主体存在的问题

我国中小学教师人事管理制度大致经历了从任命制到任命制和聘任制并存、再到全员聘任制的过程。改革开放之前，我国中小学教师职务实行任命制管理方式；20世纪80年代后期和90年代初期，学校或教育行政部门可以聘任或任命中小学教师；90年代末期，全面推行聘任制。我国首次试行教师职务聘任的时间是1986到1989年[1]。以下拟从教师聘任权主体的法律规定、学术观点和聘任实践三个方面分析我国中小学教师聘任权主体的问题。

(一)法律规定之间的冲突

当前，我国教育法规关于教师是“校聘”还是“县聘”的规定比较混乱，且相互矛盾。表现如下：有的规定，学校有权开展岗位聘任工作，在核定的结构比例内聘任教师及其他职工，并订立聘任(聘用)合同①参见人事部、教育部《关于义务教育学校岗位设置管理的指导意见》第42条和第46条的规定(http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1497/200706/23287.html)，相同的规定还有人事部、教育部《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》，第12条和第13条的规定(http://www.moe.edu.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1779/201412/t20141209_180779.html)，《中华人民共和国教育法》第29条规定(http://www.moe.gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_619/201512/t20151228_226193.html)。；有的规定， 聘任权的行使者是县级教育行政部门，它依法负有培养培训、调配交流和考核管理教师的责任，履行资格认定、招聘录用、职务评聘等管理职能①参见《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(http://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60920.htm)；《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》(http://www.moe.edu.cn/jyb_xxgk/gk_gbgg/moe_0/moe_8/moe_25/tnull_239.html)。；有的规定，学校或县级以上教育行政部门可以聘任教师②参见《中小学教师职务试行条例》，见：何东昌《中华人民共和国重要教育文献(1976-1990)》，海南出版社1998年版，第二卷，第2439-2443页。。有条件的公办义务教育学校经过批准，可以自主聘任教师；不具备条件的学校，由县级教育行政部门负责教师的聘任③参见《国家教育委员会关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》第二部分“关于教师的管理”(http://www.gov.cn/gongbao/shuju/1995/gwyb199527.pdf)。。

(二)学术观点之间的纷争

目前，关于教师的聘任，学界大致有以下三种观点：有学者认为，义务教育学校不具有法人资格，没有订立聘任合同的权利能力，应明确规定县级以上教育行政部门为聘任权主体[2]；有学者主张，聘任权属于学校的自主权，聘任教师是学校的法定权利，法律没有赋予教育行政部门聘任权[3]；还有学者以为，教师聘任权因情况不同而应归属不同的主体。除规模很小、办学条件很差的乡村学校教师聘任权属于上级行政部门之外，乡村学校教师的聘任权应属于乡镇教育管理机关。城镇学校的聘任权由全体教师、校领导、学生代表和社会人士组成的聘任委员会享有[4]。

(三)聘任行为与法律规范之间的分离

目前，中小学校是依法行使教师聘任权的聘任主体[5]。在校长负责制下④《中华人民共和国义务教育法》第26条规定：“学校实行校长负责制”(http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2006-06/30/content_323302.htm)。，校长对外代表学校，对内管理学校各项事务，包括聘任教师。实践中，教师聘任存在以下问题：第一，有些学校出现了校长专权、权钱交易的现象，如“关系聘任”“感情聘任”“权力聘任”[6]；顺校长者先聘、高聘、内定和逆校长者后聘、低聘、不聘；以聘捞钱、以钱买岗等[7]。第二，聘任中，有些学校不依法聘任，如为了照顾一些教师，取消一些岗位等级的学历要求；将担任教研组长、年级组长、中层干部的年限视同担任班主任的工作年限[8]。第三，在许多学校，存在人人都被聘任、人人都与学校签约的聘任制流于形式的情况[9]，聘任制的激励功能和竞争功能没有得到应有的发挥。

二、其他国家及我国台湾地区关于教师聘任权主体的规定

由于历史传统、国情民情不一，其他国家和地区教师聘任权主体复杂多样，依法享有不同的聘任权力(利)。

在日本，都道府县教育委员会享有任免学校及其他教育机构教师的法定权力。取得教师许可证的候选人在通过考试委员会主持的甄选考试之后，才有可能被教育委员会任命为教师[10]。在美国，首先由学校校长提出用人申请报告，学区发布招聘信息，对应聘者进行筛选，面试委员会(由教育行政部门代表、用人单位代表、家长代表等组成)进行面试，学区教育委员会根据面试报告作出聘任决定，并与被聘任者签订聘任合同[11]。美国学区教育委员会是州的最基层教育行政单位，负责教师的聘任、解聘或不续聘等工作。法国教师是公务员，学校没有聘任教师的权力。不同级别的考试委员会对候选人进行审查。如果审查通过，国民教育省级负责人(IA-DSDEN)宣布任命和正式任职[12]。法国学区和省是地方教育行政机关，省隶属于学区，学区督学是省最高负责人，负责宣布中小学教师的任命和任职[13]。《俄罗斯联邦教育法》规定，俄罗斯联邦劳动法调整所有劳动者的劳动关系，教育机构工作人员与教育机构之间订立的劳动合同不得与其相抵触[14]。俄罗斯教育机构具有法人资格，其负责人享有教师聘任权[15]。我国台湾地区《教育人员任用条例》规定，高级中等以下学校教师之聘任，除依法令分发者外，经教师评审委员会审查通过后由校长聘任之[16]。

关于教师聘任权主体，在不同的国家或地区有不同的名称、人员构成和产生办法。日本都道府县设立由5人组成的教育委员会，委员由地方公共团体的负责人，从具有被选举权、品德高尚、有教育及学术与文化背景的学者中甄选，经议会同意后，加以任命[17]。美国学区教育委员会一般由3-9人组成，任期2-6年，绝大多数成员由学区居民选举产生。其成员一般都是不领取薪酬的兼职志愿者，成员中有一定比例的非教育行业人员，这种制度安排极有利于教育界人员与其他行业人员的沟通与联系。学区教育委员会的执行机构是教育局，负责人是教育局长[18]。法国的考试委员会由教育行政部门、高等院校、师范培训机构、督导机构、教师代表等人员组成，享有决定教师任命的权力，教育行政部门拥有宣布教师任命的权力[19]。我国台湾地区学校教师评审委员会包括教师代表、行政人员代表、家长会代表(1人)等各类人员。其中未兼行政或董事职务的普通教师代表不得少于总额的二分之一[20]。委员人数为5-19人，包括当然委员和选举委员。前者为校长、家长会代表、教师会代表各一人；后者由全体教师选举之①参见《高级中等以下学校教师评审委员会设置办法》(https://wenku.baidu.com/view/05400feb998fcc22bcd10d66.html)。。

由上可知，其他国家及我国台湾地区通常是由政府部门或学校组织享有聘任教师的权力。前者如日本、美国和法国，后者如我国的台湾地区。聘任教师的权力主要属于集体而非个人，集体主要采取民主决策的委员会组织形式。一般地说，是由一个组织享有聘任教师的权力，如日本、美国；或者由组织作出聘任决定之后，教育行政官员宣布任命或由校长聘任教师，如法国、中国台湾。可见，其他国家和地区聘任教师的权力主要属于一个组织而非校长一人，组织机构主要采取民主决策的委员会组织形式。

三、外国及我国台湾地区教师聘任权主体引发的思考

(一)聘任权主体是政府部门还是学校？

如上所述，外国教师聘任权主体主要是政府部门，如美国、法国、日本、瑞士、韩国等；我国聘任权主体既有政府部门，也有学校，但主要为学校②我国香港、澳门地区的教师聘任权主体是政府部门。参见：亓俊国《西方中小学教师聘任模式的比较分析》(《比较教育研究》2004年第5期 第64-67页)；陈韶峰《中小学教师的任用及其纠纷的处理》(华东师范大学博士学位论文，2005年，第53页)。。

在借鉴外国经验和反思我国学校聘任做法的基础上，我们应确立由政府部门和其他相关人员组成的教师聘任权主体。其主要理由如下：第一，是权力监督和权力制约的需要。现时期，我国有比较完善的行政权力监督和制约机制，如权力机关监督、司法机关监督、政党监督、社会团体监督、人民群众监督、监察机关监督、审计机关监督、社会舆论监督，以及上下级、平级行政机关之间的相互监督。然而，目前我国中小学校长行使教师聘任权基本上既不受外部权力的约束，又不受学校内部教师组织教代会、教育工会的制衡。而美国学区教育委员会规定，聘任教师必须由集体做出决定，教育局长或个别委员的承诺不具有法律效力[21]。第二，是实现地方政府职责的需要。我国新修订的《中华人民共和国教育法》第14条、《中华人民共和国义务教育法(修订)》第7条、《中共中央关于教育体制改革的决定》第2条等规定了地方各级人民政府在各自职责范围内负有实施义务教育的责任。既然政府有责任，就应有实施管理行为权力，其中包括聘任或参与聘任教师的权力。上述日本、法国、美国等国家亦是如此。第三，是合理配置教师资源的需要。我国《中华人民共和国义务教育法(修订)》第6条和第32条规定，中央和地方政府应当合理配置教育资源，推进义务教育的均衡发展。但是，资源的合理配置离不开一定的行政区域、一定的行政范围。如果没有政府部门的参与，教师资源的合理配置和有效使用就难以实现。美国学区教育委员会就有权统整学区内的师资需求[22]。

我国县级教育行政部门能否单独行使聘任教师的权力？笔者认为，县级教育行政部门既不能单独享有聘任决定权，也不能拥有聘约签订权：第一，管理幅度过大，影响管理质量和效果。管理幅度理论认为，在一个组织结构中，管理人员直接控制的下属数目是有限的。如果超过这个限度，管理的效率就会降低[23]。总体上说，目前我国县(市)所属的中小学和教学点比较多，且比较分散，专任教师数量比较大。以江西省宜春市为例，2016年，江西省宜春市共有小学908所，教学点1 048个，专任教师25 398人；普通初中206所，专任教师13 824人①参见：宜春市统计局、国家统计局宜春调查队《宜春统计年鉴(2016)》，2016年，第298-299页。。2013年，宜春市下辖的丰城市、袁州区和铜鼓县的小学校数分别为395、223和20，教学点数为74、98和29，专任教师为6 243、4 157和558人②参见：宜春市教育局《宜春市教育事业统计资料汇编(2012-2013学年)》，2013年，第310-311、359页。。如果由县级教育行政部门聘任教师，由于其对谁工作表现优良、谁表现一般、谁比较差不太熟悉，可能会导致不清楚该聘谁、不聘谁、低聘谁、解聘谁，从而出现聘任错误或失误。第二，权力过于集中，容易滋生腐败。如果他们的聘任权全部集中于县级教育行政部门，易产生权钱交易等腐败现象。因此，义务教育阶段教师的聘任需要政府介入，但不应是县政府而应是基层政府。

(二)是一个机构，还是两个机构享有聘任权？

由上可见，外国及我国台湾地区要么是一个机构享有聘任权，要么是两个机构分享聘任权。前者，如日本都道府县教育委员会、美国学区教育委员会、俄罗斯学校校长等；后者，如法国考试委员会和国民教育省级负责人、我国台湾地区教师评审委员会和校长③值得提出的是，在中央苏区教师聘任权是由地位相对独立的列宁小学校长和乡教育委员会主任共同拥有。校长有聘任教师的提名权和与受聘教师的签约权，委员会主任有聘用教师的决定权。中央苏区《小学管理法大纲》规定，“列宁小学的教员，由校长征求乡教育委员会主任的同意聘任之(辞退教员的手续亦同)”(参见：陈元晖、璩鑫圭、邹光威《老解放区教育资料(一)》，教育科学出版社，1981年，第320页)。列宁小学的教员聘任，一般由校长提名，征求乡教育委员会主任同意后，张榜公布，方可任教(参见：李国强《中央苏区教育史》，江西教育出版社，1986年，第39页)。。

由于一切权力皆常被滥用，不得不以权力抑制权力[24]。因此，教师聘任权行使的比较理想状态是赋予两个机构共同或分别享有聘任权。两个机构拥有聘任权可以有两种选择：第一，由法律地位相对独立的机构享有聘任权，如上述法国模式和我国台湾地区模式等。第二，在一个组织内，设立两个机构，分别行使聘任权。我国《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》第3条要求，聘用单位要成立聘用工作组织，负责人员考核、续聘、聘用、解聘等事项并提出意见，报本单位负责人员集体决定[25]。在我国现有教师管理体制机制下，笔者认为应选择第一种模式为宜。如果教师聘任权归属于一个以校长或单位负责人为首的聘任机构，由于校长或单位负责人与聘任机构成员之间存在领导与被领导、服从与被服从的关系，可能影响教师聘任工作的公平与公正。

(三)聘任机构采“一长制”形式？还是“民主制”形式？

什么是“一长制”？它是指在教师聘任过程中，校长或单位负责人起决定作用的一种教师聘任制度。我国法律法规不能赋予校长或单位负责人聘任教师的决定权，因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“当一个公民获得过高的权力时，则滥用权力的可能也就更大”[26]。如何判断一个机构是否“民主制”？其主要标准：第一，看决定权是归属于一人还是整个机构成员；第二，所有机构成员是否享有平等的决策权。

实行“民主制”比较好的机构形式是委员会，它具有集体讨论与判断的优点，不会授予某一个人过多的职权[27]。这可能是上述国家或我国台湾地区在聘任教师中采委员会形式的重要原因。关于教师聘任委员会，笔者认为应处理好以下几个问题：第一，委员会应由能反映各方意愿和要求的代表组成，主要在于照顾和平衡各方之间的利益。第二，要根据国情、社情和校情，明确委员会成员产生的方法，如上述采用的“议会同意”“学区居民选举”“全体教师选举”等方式。第三，委员会成员的人数要适中，并且为奇数。成员太少，没有代表性；成员太多，既不利于沟通和协调，也会降低决策效率。成员为奇数，可以避免在同意和不同意的票数相等时难以形成有效决议的问题。第四，关于各种成员之间的比例。总体上，学校成员应多于政府部门行政成员，主要是因为学校成员熟悉本校情况，了解被聘任教师的教学能力、学术水平、师德师风、敬业精神等；普通教师成员人数应大于学校行政成员人数，它不仅是普通教师参加评聘专业技术人员的需要，而且也是普通教师参与学校民主管理的要求。

四、创建由委员会和校长分享聘任权的主体制度

在考量其他国家和我国台湾地区聘任权主体制度的基础上，结合现时期教师管理的体制机制，笔者主张应建构具有我国特色的由乡(镇)聘任委员会和中小学校长分享聘任权的主体制度。如果乡(镇)比较大、学校比较多的话，可以组建片区学校聘任委员会，由其行使片区内学校的教师聘任权。为什么要由基层的乡(镇)委员会聘任教师？主要思考如下：第一，中外都有比较成功的基层教育行政机关聘任教师的实践与经验，如我国中央苏区时期乡教育委员会，美国地方学区教育委员会、日本都道府县教育委员会、法国省级教育行政机关等。第二，由乡(镇)聘任委员会享有聘任权，既有利于乡(镇)政府依法履行管理基础教育的义务，又有利于它通过教师交流和走教等方式均衡配置管辖范围内的教师资源，缓解目前农村学校之间音体美等学科教师紧缺的状况[28]。第三，乡(镇)委员会聘任教师，适合我国乡村学校规模小、且分散的特点，有助于提高教育质量和办事效率。同时，可以消除县级教育行政部门在聘任教师中存在的管理幅度过大、权力过于集中的现象。

乡(镇)聘任委员会成员主要包括乡(镇)长、县教育局人事部门人员、校长、教师代表、家长代表等。国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》第13条规定，“乡(镇)有关教育工作由乡(镇)长直接负责”。所以，乡(镇)长应参加聘任委员会，并由其担任委员会主任。县级教育行政部门依法主管本行政区域内的教育工作，履行教师招聘录用、资格认定、培养培训、资源配置、职务评聘、奖励惩罚等管理职能。其人事部门人员应成为聘任委员会的成员。学校是办学主体，也是用人单位。学校有教师使用权就应有教师管理权，有教师管理权就应有相关聘任权。因此，学校享有教师聘任权是其办学主体和用人单位的题中之义。校长代表学校聘任教师，与教师签约，不仅是校长负责制的内在要求，而且是校长行使职权的客观需要。教师是学校的基本主体，依法享有参与学校管理包括参与聘任教师的权利。优秀教师的聘任与否关涉学生受教育权的实现及其程度，家长是学生的法定监护人，学校应充分听取他们关于聘任教师的合理建议。

关于委员会成员产生，乡(镇)长、县教育局人员和校长由所在单位选派或指定；教师代表和家长代表由教师和家长群体选出。关于委员会成员人数，鉴于每个乡(镇)可能有多所中小学，由7-19人组成比较适当。关于委员会成员比例，应坚持“两个多于”原则，即学校人员应多于政府部门人员，普通教师人数应多于学校行政机关人数。关于委员会运行机制，聘任委员会实行表决制，每人一票，票与票之间效力平等。教师聘任，以委员会多数表决为通过，否则即为无效。对乡(镇)长、县教育局人员和校长的事先许诺，乡(镇)聘任委员会有权事后不予以承认，并可做出不聘任的决定。

综上所述，乡(镇)聘任委员会及其运行机制具有以下特点：第一，决定权和签约权分离。聘任委员会享有决定权，校长拥有签约权，两类权力相互独立，分别由不同的人员行使，并互相监督。第二，实体权和程序权分开。实体权，如乡(镇)聘任委员会的聘任决定权；程序权，如学校校长的聘约签订权。对聘任委员会的聘任决定，校长仅有履行签约的程序义务。如果委员会聘任决定违法，校长有权向上级部门反映。第三，权力之间相互制约。虽然乡(镇)聘任委员会有人员聘任的决定权，但是其没有与受聘教师的签约权；虽然校长有签约权，但又没有聘任决定权。

五、结语

目前,几乎尚未见到系统探讨教师聘任权主体的研究成果。谁享有中小学教师的聘任权，各国有不同的模式。在以日本、法国等为代表的公务员模式下，教育行政部门拥有教师聘任权；在以俄罗斯为典型的雇员雇佣模式下，学校享有教师聘任权；在以美国、英国为首的公务雇员模式下，学区教育委员会具有聘任教师的资格。不同的聘任模式之间没有好坏、优劣之分，各自反映并体现了本国政治、经济、文化的传统和人们行为价值的取向。同时，各国不同的聘任模式表明，同一问题可以通过不同的行为方式、不同的渠道路径来解决。这就是探索建设具有我国特色的教师聘任权主体及其权力制约机制的理论基础。

在劳动者数量超过就业岗位的情况下，在教师与学校或教育行政部门地位不平等的条件下，从某种意义上，教师聘任权实际上强化了学校的自主管理权和教育行政部门的行政权，弱化了教师权益的法律保障。所以，聘任教师的权力应该被分享或被分散，以便权力抑制权力，权力制约权力，不允许存在“任性的权力”①参见：秦平《任性的权力该管》(《法制日报》2015年3月6日第5版)。。实质性权力应由集体(委员会)行使，以保障聘任的公平和公正；程序性权力宜由个人享有，以体现聘任的效率和效益。总之，可以通过创新主体体系及其权力制约机制达到保护教师合法权益和保障教育事业发展的目的。