我国网络文化治理：概念、过程及其辩证反思

翟中杰

(山西农业大学 马克思主义学院,山西 太谷 030801)

在互联网形成初期，网络文化发展面临“放任模式”和“控制模式”的双重选择。万维网之父伯纳斯·李认为:“要使网络成为一种普遍的资源， 就必须使其毫无限制地发展。”[1]而英国学者尼尔·巴雷特则认为，虚拟社会从来没有成为“一个不用现实社会中法律、条例、警察和军队约束的独立王国”[2]。事实上，“放任模式”在实践中首先“失灵”，它无法解决网络低俗文化泛滥、国外网络文化入侵(网络文化安全)等问题；而纯粹的政府“控制模式”也有其内在弊端，它在对网络文化负面效应形成强力制约的同时，也在一定程度上抑制了网络文化的创新活力。除此之外，上述两种模式都只是将网络文化置于对象位置来看待，而未注重挖掘其工具性质，这样一来就使得网络文化的社会功能没有得到充分实现。

因此，“网络文化治理”的提出即试图通过引入治理理论和思维，贯彻“治理过程的基础不是控制，而是协调”[3]这一基本理念，使我国网络文化发展从“控制模式”走向“治理模式”，用“治理模式”代替“放任模式”。这一目标的实现必须立足现实，一方面，需首先在理论层面厘清“网络文化治理”的内涵及外延，明确“网络文化治理”的总体方面；另一方面，要在实践层面全面梳理我国网络文化治理的推进历程并反思现存问题，从而明确未来发展的突破口和着力点。

一、网络文化治理的概念解读

“网络文化治理”概念是由“文化治理”扩展而来。而学术意义上的 “文化治理”概念较早见诸于21世纪初期的台湾学界，如廖世璋2002 年发表的 《国家治理下的文化政策：一个历史回顾》 一文，已对这一概念进行了初步界定。随后，“文化治理”概念开始逐步出现在大陆学术文献当中，如郭灵凤的《欧盟文化政策与文化治理》、胡惠林的《国家文化治理：发展文化产业的新维度》等。2013年召开的党的十八届三中全会提出“国家治理体系与治理能力现代化”的改革总目标之后，“文化治理”研究渐成学术热点。纵观现有文献内容，多数学者是以政治学和公共管理学中的“治理与善治”理论为基础来理解“治理”和“文化治理”问题，具体研究过程中则在不同程度上借鉴了葛兰西的“文化主导权”理论、福柯的“治理术”概念以及本尼特的“文化的治理性”思想等。

从“文化治理”的内涵来看，学界主要产生两种观点。一部分学者倾向于将“文化治理”理解为“对文化的治理”，如郭灵凤在《欧盟文化政策与文化治理》中从文化政策的视角出发，指出“文化治理”是“为文化发展确定方向的公共部门、私营机构和自愿/非赢利团体组成的复杂网络”[4]。事实上这是治理理论在文化领域的具体化。将“文化治理”与“社会治理”“经济治理”等概念相并列，文化成为治理的对象，文化发展则是治理的目标。另一部分学者则倾向于将这一概念理解为“利用文化来治理(国家和社会)”，如胡惠林《国家文化治理：发展文化产业的新维度》中指出：“文化治理是国家通过采取一系列政策措施和制度安排，利用和借助文化的功能用以克服与解决国家发展中问题的工具化，对象是政治、经济、社会和文化， 主体是政府+社会， 政府发挥主导作用，社会参与共治。”[5]在这一视角下，部分学者将文化治理看作是“现代国家治理体系的最高形式，高于政治治理和经济治理方式”[6]。

应当说，上述两种观点对“治理”本身的理解是相类似的，主要区别在于如何定位文化与治理的关系，前者将文化视为治理的对象，而后者将文化视作治理的工具。从实践层面来看，第一种观点事实上侧重于文化的内在完善，即解决文化的建设问题；第二种观点则强调文化的外在应用，特别是强调文化在公共管理过程中的应用，而文化建设是文化应用的基础和前提，文化应用又是文化建设的目的和归宿。由此可见，二者在本质上是一个问题的两大环节，相辅相成，密不可分。从这个意义上讲，可以尝试在整合上述两大观点的基础上扩展“文化治理”概念的内涵。具体而言，“文化治理”是文化建设与文化应用过程的统一，是政府、企业、社会组织和公民个人等主体通过一系列完善的制度安排，共同参与到文化建设与发展当中，在此基础上，利用文化对人的思想和行为的引导功能，解决经济社会发展中部分问题的公共管理活动与过程。

按照这一思路，网络文化治理可以看作一般文化治理过程的具体化，是多元主体在共同推动网络文化建设与发展的同时，利用网络文化的社会功能维护网络空间秩序、满足网民需求的公共管理活动与过程。在实施主体层面，它不仅依靠政府推动，而且强调网民个人、互联网企业、技术社群、行业协会等社会主体的共同参与。在操作环节层面，主要包括网络文化建设和网络文化应用两大环节。其中，网络文化建设的核心在于培育社会主义核心价值观，而网络文化应用的关键在于深入挖掘并合理利用其社会功能。在权力运行层面，由于治理的实质“是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作”[3]，因此，网络文化治理过程不是政府自上而下的单向度管理，而是基于合作网络的互动、协商与认同。在发展目标层面，网络文化治理在实现网络空间健康有序发展这一最终目标之前，还必须推动治理体系与治理能力的现代化，即要形成关于网络文化建设及其社会功能挖掘与利用的完善制度及较高的制度执行能力。

二、网络文化治理的过程回顾

在治理理论视野下，治理的基本要素一般包括主体(谁治理)、内容(治理什么)、方式(如何治理)等方面。与此同时，学界对单个要素和总体治理过程的评价也有若干公认的标准。鉴于此，对网络文化治理过程的回顾，主要从上述三大要素入手进行分别考察。同时，参照相应的评价标准对每一要素的发展历程进行具体分析。

(一)治理主体的演进历程

网络文化治理主体的发展大致分为四个时期。

1994—1998年为政府主体孕育期，以1994年我国全功能接入国际互联网为起始标志。这一时期我国网络文化尚处于萌芽阶段，其治理主体开始从两大渠道孕育而生。一是通过原有的国家文化管理部门增设职能的方式产生，如1997年起,国务院新闻办公室增设网络新闻媒体监管职能，成为“互联网媒体的主管单位”[7]。二是在新组建的互联网监管部门中产生，如1997年成立的中国互联网络信息中心，1998组建的信息产业部、公安部公共信息网络安全监察局等部门均在不同程度上承担相关职能。由此可见，政府部门在我国互联网发展初期率先担负起网络文化治理的责任，但多数机构仍属于“兼职”性质。

1999—2005年为多元主体初创期，以1999年4月23家网络媒体共同发布《中国新闻界网络媒体公约》为起始标志，表明市场主体开始加入网络文化治理过程。之后，更多互联网企业从自身业务出发，通过“代码治理”的方式成为网络文化治理主体。与此同时，以2001年成立的中国互联网协会为核心的一大批社会组织先后成立，并逐步成为除政府和市场之外的第三类治理主体，主体多元化态势初步显现。需要指出的是，这一时期政府主体仍在快速成长，以国务院新闻办公室网络新闻管理局(2000年)、国家网络与信息安全信息通报中心(2003年)为代表的 “专职”网络文化治理主体日益增多。

2006—2012年为协调主体成长期，以2006年全国互联网站管理工作协调小组成立为起始标志， 表明政府层面开始关注多头治理主体间的协同。2011年5月，国务院办公厅设立国家互联网信息办公室，事实上取代了全国互联网站管理工作协调小组这一临时性机构，肩负起“指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理”，“协调有关部门做好网络文化阵地建设的规划和实施工作”等职能，标志着我国网络文化治理拥有了正式的领导与协调机构，“九龙治网”的分散治理局面得到改善。

2013年至今为主体战略重塑期，以2013年党的十八届三中全会提出“加快完善互联网管理领导体制”为起始标志，网络文化治理主体开始进行战略调整。2014年2月，国家最高领导人亲自担任组长的中央网络安全和信息化领导小组宣告成立，这不仅意味着我国网络文化治理主体的层级进一步提升，治理能力进一步增强，而且还意味着治理主体的设置开始注重顶层设计，通过成立一个强有力的战略主体，对现有网络文化治理主体架构进行统筹和重塑，以期实现治理主体的结构优化。

(二)治理内容的变革历程

网络文化治理内容的变革几乎与网络文化治理主体的发展相对应，同样可以分为四个阶段。

1994—1998年为第一阶段，由于刚刚接入互联网，只有少量政策法规直接与网络文化相关，且内容大都集中在网络信息与文化安全问题上。例如，国务院于1994年发布《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》针对网络信息安全问题进行规制，1996年国务院发布的《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》明确指出“不得利用国际联网从事危害国家安全、泄露国家秘密等违法犯罪活动，不得制作、查阅、复制和传播妨碍社会治安和淫秽色情等有害信息”。此外，1998年成立的公安部公共信息网络安全监察局，同样是从安全层面入手，对网络文化内容及其制作与传播主体进行监督与规制。

1999—2004年为第二阶段，治理重点转向网络新闻宣传和不良信息管控领域。政府部门一方面在网络新闻宣传领域的治理活动密集展开，如1999年发布《中央宣传部、中央对外宣传办公室关于加强国际互联网络新闻宣传工作的意见》，2000年发布《国际互联网新闻宣传事业发展纲要(2000—2002年)》等。另一方面，又通过发起“网络文明工程”(2000年)，发布《关于依法开展打击淫秽色情网站专项行动有关工作的通知》(2004年)等活动，进一步强化不良信息管控。除政府部门外，互联网企业及社会组织也将治理焦点集中于上述两大领域：如23家网络媒体于1999年发布《中国新闻界网络媒体公约》，中国互联网协会于2003年主导签署《互联网新闻信息服务自律公约》等等。在对不良信息的管控上，社会组织牵头发起反垃圾邮件协调小组(2002年)，并开通了“违法和不良信息举报中心”网站(2004年)。

2005—2012年为第三阶段，相关治理主体开始对游戏、影视、音乐、网络文学等文化产品进行分类细化治理。在网络游戏领域，国家新闻出版署于2005年牵头7家知名网游厂商共同发表《北京宣言》并签署《网络游戏防沉迷系统》责任书。2007年，教育部、共青团中央、公安部等八部门联合下发《关于保护未成年人身心健康实施网络游戏防沉迷系统的通知》；在网络影视领域，国家广播电影电视总局、信息产业部于2007年联合发布《互联网视听节目服务管理规定》；在网络音乐领域，《关于加强和改进网络音乐内容审查工作的通知》于2009年发布；在网络文学领域，国家新闻出版总署于2010年出台《新闻出版总署关于发展电子书产业的意见》。

2013年至今为第四阶段，以2013年美国“棱镜门”等一系列国内外网络安全事件为诱因，治理焦点重新转向网络信息与文化安全领域，但侧重点从战术层面上升到战略层面。如2013年，党的十八届三中全会明确提出，要“形成从技术到内容、从日常安全到打击犯罪的互联网管理，合力确保国家网络和信息安全”；2014年，由国家最高领导人担任组长的中央网络安全和信息化领导小组成立。同年，第一届国家网络安全宣传周举行，此后成为年度例行活动；2017年，《中华人民共和国网络安全法》正式实施。由此可见，这一时期的网络文化治理以网络信息与文化安全为主要内容和突破口，使治理过程不再局限于“问题倒逼”式的战术治理模式，而是从顶层设计入手，进行更为系统和长远的战略治理。

(三)治理方式的发展历程

网络文化治理方式层面，可大致划分为三个发展阶段。

1994—1998年为第一阶段，由于社会主体尚未参与到治理过程之中，治理方式主要依靠政府部门的政策与行政法规，辅之以相应的技术手段，具体操作形式较为单一，且各部门大都在自身职能范围内“单打独斗”，部门间的联合行动并不多见，特别是推动各部门进行联合行动的高效协调机制尚未建立。

1999—2003年为第二阶段，政府部门开始尝试进行部门间协同治理。具体方式除联合制定行政法规外，还包括联合开展宣传教育活动或专项治理行动，如2000年文化部、共青团中央等多家单位共同发起 “网络文明工程”，2001年信息产业部等多部门联合开展“网吧”专项清理整顿行动等。与此同时，国家层面出台的规范性文件逐步突破“政策与行政法规”的范畴，《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》(2000年)等“准法律”文件的颁布，标志着网络文化治理的法治化层次进一步提升。在此基础上，网络文化产品和服务提供商、互联网行业协会等市场和社会主体开始参与治理过程，它们通过建立业务协调机构、签署共同认可的“公约”“倡议”等方式规范自身及网民行为。

2004年至今为第三阶段，治理方式逐步走向综合化。一方面，随着整个社会对互联网运行规律的不断深化和治理经验的持续累积，治理主体能够运用的手段也在不断丰富，除常规的技术和法律手段外，政府部门开始运用文化手段来治理文化。具体而言，通过价值塑造和引领的方式进行治理，如从2004年开始，北京市政府新闻办公室连续多年举办“北京网络媒体红色故土行活动”，用红色文化引领网络媒体健康发展。另一方面，政府部门内部的协同治理行动日趋增多，特别是把各种类型的联合“专项治理行动”由临时性、偶发性活动转变为经常性活动。与此同时，政府部门与社会主体开始深化协作，如2004年，中国互联网协会受工业和信息化部门委托设立12321网络不良与垃圾信息举报受理中心等。

三、对网络文化治理过程的辩证反思

党的十八届三中全会提出“国家治理体系与治理能力现代化”这一改革总目标，但目前我国在网络文化治理领域仅形成一个相对完整但不尽完善的治理体系。换言之，上述二十多年的治理实践在取得显著成就的同时，在治理环节、主体、视野等方面仍存在一定缺陷。在此条件下，对治理过程及问题进行辩证反思，就成为推动我国网络文化治理体系和能力走向现代化的突破口。

(一)治理的“应用”环节缺失与建构

在理论定义层面，网络文化治理包含网络文化建设与应用两大环节，但从上述实践过程来看，治理主体将更多精力集中在“建设”环节，在“应用”环节上的努力则相对欠缺，从而使得治理过程缺乏完整性。事实上，治理主体在文化“应用”环节也并非完全无所建树，如北京市政府新闻办公室从2004年开始连续多年办“北京网络媒体红色故土行活动”，就是在尝试运用文化来治理(网络社会)。但治理主体在多数情况下并未深入挖掘网络文化的治理功能以及功能的应用方式，而是寄希望于通过加强网络文化建设以实现其内在完善，进而“自然而然”地发挥其治理功能，也就是用“建设”环节代替“应用”环节。应当说，这一思路在网络文化发展初期具有较强的适用性，当时由于网络文化产品和服务尚不丰富、多数网民尚未形成共同的网络价值观与行为模式，网络文化的吸引力和影响力不足，即便将其应用到社会治理过程中，其治理功能也存在较大局限。因此，加强网络文化建设并提升其影响力就成为这一时期的当务之急。

然而，在经历二十多年的快速发展之后，上述问题已基本得到解决，网络文化深深扎根到网民群体的思想和行为之中，并能够对其产生强大的调节作用。在这一条件下，网络文化开始拥有影响社会的能力甚至权力，从而有资格成为社会治理的工具，治理过程不再需要局限于内在“建设”环节，而有能力向外在 “应用”环节拓展。在此基础上，如何将网络文化的这一潜在影响力转化为现实的作用力就成为今后完善治理体系的着力点之一。可以肯定的是，这一转变无法完全依靠自发过程来实现，网络文化影响力，特别是社会治理功能的有效发挥还需要治理主体的主动挖掘和积极推进。

(二)治理主体的结构失衡与关系扭曲

自治理理论诞生至今，不同学科及其学者对其界定和解读不尽相同，然而，在公共管理学视角下的多数解读中，有两大观点已基本取得共识。其一，治理的主体是“政府+社会”的多元结构而非单一政府主体；其二，治理的实现过程应更多依靠主体共识基础上的平等协作，而非居高临下的行政管制。从上文回顾的治理历程来看，我国网络文化治理主体日趋多元，除政府主体外，2000年前后已有社会主体开始参与其中，并呈现快速发展势头。如国家互联网信息办公室统计数据显示，截至2015年8月，全国已有546家网络社会组织，而文化类组织在其中数量最多，分布最广。2018年5月，中国网络社会组织联合会成立。但从总体上看，当前社会主体相较于政府主体而言力量仍显单薄，其治理能力十分有限。与此同时，社会主体的内部结构也并不均衡。现存影响力较强的社会主体多为各类行业协会，关注重点集中在网络文化企业和行业，相较而言，关注网民文化权利保护问题的网民权利组织则并不多见，这样的主体结构也使得各类主体间缺乏必要的监督与制衡。

从多元主体的协作关系来看，政府和社会主体尚未建立平等的合作治理机制。一方面，尽管政府和社会主体的协作频率不断加强，协作方式日趋多样，但在多数情况下，政府主体仍然更习惯于直接介入治理过程，并选择“单打独斗”或内部协同。这种单方面治理很容易被外界误读为政府试图控制网络文化、限制网络信息自由。另一方面，由于平等协商与共识形成机制的不健全，使得部分社会主体仅仅成为政府意志的简单执行者，而非网络文化治理的平等参与主体。例如，在政府要求网络服务商承担内容管理责任时，服务商往往“为避免承担监管不力责任而过度审查网络信息……部分网络论坛屏蔽所有包含‘自由’‘民主’‘人权’等词语的信息”[8]。这种一禁了之的消极治理方式恰恰说明，政府与部分社会主体之间仍未从传统的管理“主客体”关系扩展到治理“主体间”关系。因此，继续加快治理主体的多元化进程并建立平等的“主体间”协商共治关系同样是完善我国网络文化治理体系并提升治理能力的重要着力点。

(三)治理视野从封闭走向开放

互联网的本质是“开放的联系”[9]。细言之，它是全球性开放与全球性联系的统一。从这个意义上讲，网络文化治理既可以看作一个国家治理问题，又同时具备全球治理意义，其中诸多问题的解决均离不开国际社会的共识与协作。然而，从上述二十多年的发展历程来看，我国网络文化治理在多数情况下被视为一种国家内部治理，治理视野局限于国内而未拓展到全球层面。这直接影响网络文化治理的方式与效果。一是治理主体容易“只见树木而不见森林”，忽视国内网络空间与国际网络空间的紧密联系，因而无法从国际互联网发展全局入手推进我国网络文化治理。二是由于视野相对封闭导致国际协作缺失，部分根源在国外而不在国内的问题，无法从源头上进行治理。例如，在解决我国网络文化安全问题时，治理主体一方面长期着眼于自身的被动防御体系建设，即注重外来网络文化信息的“堵与疏”，而忽视通过网络文化的国际传播实现积极防御；另一方面，由于尚未与国际社会建立有效的全球治理机制，使得我国网络文化安全面临的外部威胁长期无法缓解。

需要指出的是，近年来，我国网络文化治理视野开始从封闭向开放转变，全球治理意识逐步萌芽。2015年，习近平在第二届世界互联网大会上指出：我们愿同各国一道，发挥互联网传播平台优势，让各国人民了解中华优秀文化，让中国人民了解各国优秀文化，共同推动网络文化繁荣发展。2018年11月7日，习近平在致第五届世界互联网大会的贺信中指出：各国应该深化务实合作，以共进为动力、以共赢为目标，走出一条互信共治之路，让网络空间命运共同体更具生机活力。换言之，虽然现阶段网络文化全球治理的操作机制仍不健全，但我国已在逐步树立全球治理的观念，并积极主动地参与到治理进程当中，提出网络文化全球治理的“中国主张”或“中国方案”。在此基础上，未来工作重点就转变为推动国际社会在网络文化全球治理方面真正达成共识并协同行动。