十八大以来依规治党成效论析

(电子科技大学 马克思主义学院，成都 610054)

古人云：欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩。人不以规矩则废，党不以规矩则乱。习近平指出，党的规矩包括党章、党纪、国法以及党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例[1]151。其中，党内法规是中国共产党立党治国的重要规矩。党的十八大以来，“讲规矩”、“守纪律”、“严肃党内政治生活”、“以规治党”、“制度治党”、“全面从严治党”等理念折射出以习近平为核心的党中央管党治党的决心和勇气。研究党的十八大以来依规治党取得的成效，既是深刻了解党内法规建设取得最新进展的题中应有之义，又是发掘全面从严治党着力点的内在要求。

一 突破传统立规理念

党内法规是党的生命线，依规治党是马克思主义政党独特的政治基因。党内法规概念由毛泽东在1938年党的六届六中全会首次提出，之后，中共中央领导人刘少奇、邓小平、江泽民、胡锦涛在党的文件中都使用过“党内法规”或“党规党法”的表述，但由于历史发展时期不同，各位领导人对党内法规的概念、分类、功能、法理属性、范围的界定与认识并不完全一致，但依规治党的理念是大体相通的。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央高度重视党内法规建设，党内法规开创性建设、权威性认同达到新阶段。对传统立规理念的突破是新阶段党内法规建设最鲜明的标志之一，其核心要义在于将依规治党作为管党治党、治国理政的基本方式，将依规治党作为与依法治国、制度治党统筹推进的重要利器，为全面从严治党与社会主义法治建设提供制度保障。

1.党规定位：从软性约束向刚性约束强化

党内法规是不是法？党内法规是硬法还是软法？党内法规是否符合法治的原则和要求？这些历来是学界争论的重要问题。就党内法规与国法而言，二者分属不同的规范体系，无论是在制定主体、制定程序、适用范围、调整对象、规范效力、保障力量等方面都存在实质性不同，而基本范畴的差异，决定了国法与党内法规硬法与软法的分野、法治属性与政策属性的分野。但法规本身的属性以及中国共产党本身的特性决定了党内法规与国家法律的分界并非泾渭分明，这就为法规法属性的延伸提供了可能，为法规由软性约束向刚性约束提供了可能。但可能转化并不意味着一定要或一定能转化，因而需要进一步论证为什么党内法规一定要从软性约束向刚性约束转化？如何实现转化？以及转化后如何处理党内法规与国法之间的关系？

就为什么要转化而言，可从两个方面进行论证。一是党内法规与国法在本质上具有共通性。依规治党要求把党组织活动和党员个人行为纳入党内法规调整的制度轨道，依法治党要求把政党代表的公权力限制在宪法和法律所允许的框架内，二者都体现了法的规范性、约束性、强制性，当党规与社会现象对立时可纳入“法”范畴，与国法对立时，可纳入政策范畴，党规的双重属性要求其在运行实施中充分考量规范性和政治性的平衡。二是以习近平为核心的党中央将党内法规建设提升至前所未有的高度。习近平在讲话中反复强调严明党纪、强化制度权威、严格执行党规的重要性，并以“带电的高压线”与“橡皮泥”、“纸老虎”、“稻草人”对比来说明党规的刚性约束力。党的十八届四中全会明确提出“形成完善的党内法规体系”是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，这就将党内法规的定位从政党内部的行为规范上升到国家法治的行为规范。

如何实现软性到刚性的转化，主要体现为党内法规制定者将国法的法治理念和法治精神植入党内法规，提升党内法规规范化程度。从一般意义上讲，国法强调强制性，党内法规强调指引、评价、预测、教育等规范功能，因而党内法规建设要体现强制性、刚性、效力，必须借鉴国法鲜明的法治原则和法治意识，将国法中成熟的语言、格式、体例、规范结构等引入法规，以提升党内法规的刚性约束力量，从而推动管党治党不断从“宽松软”走向“严紧硬”。比如，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》将理想信念作为开展党内政治生活的首要任务，在颁布后对王珉、杨鲁豫、杨振超等一批丧失理想信念的党员干部进行了严肃处理，这个典型案例体现了党规释放出来的刚性约束力。

在如何处理党规与国法关系方面，党的十八大以来，党中央始终秉持“国法高于党规”、“党规严于国法”的原则协调、衔接二者之间的关系。在立规方面，党规制定者严格按照《党内法规制定条例》，在党规内容、党规规定事项、党规合法性、党规实施、党规评估等方面始终将国法的至上性作为最根本的考量因素。立规之严，体现为党规较之法律在某些事项上更为具体、严格；在党员与普通公民个人利益、公共利益冲突的处理上，对党员更为严格；在党员失职行为或渎职行为的处理上，比国法更严格。二是党中央虽主张强化党规的刚性约束力，但始终坚持党外事务由国法来调整，党内事务由党规来规范的标准，力求从内外两个层面构筑规范权力运行的制度牢笼，巩固政党的执政根基。

2.问题导向：从“问题—回应”机制向“问题—防范”机制转化

问题是时代的声音。管党治党的过程就是不断发现问题、解决问题的过程，强烈的问题意识是共产党人制胜的关键。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央直面党面临的“四大考验”和“四种危险”问题，坚持把思想建党与制度治党相结合，切中党内问题要害，对症下药，“四风”问题、腐败问题、违纪违规问题等都得到一定程度的遏制，党风、政风、民风日渐清朗。在同一系列具备历史新特点的腐败问题斗争过程中，问题解决思路实现了从“问题—回应”机制向“问题—防范”机制的转化。“问题—回应”机制，也可理解为“刺激—反应”机制，旨在解决已发生或正在发生的党风党纪问题，着眼于法规的立即效应，属于“头痛医头，脚痛治脚”的被动立规现象；而“问题—防范”机制遵循“发现问题—处理问题—防范问题”的思路，不仅致力于发现问题和解决问题，更强调以“问题倒逼机制”，借力于问题的解决，来谋求更长远的防范战略，着眼于法规的长期效力和普遍适用性。

“问题—回应”机制与“问题—防范”机制最大的区别在于能否使管党治党问题适应于新形势新任务的要求，能否对“问题怎么来、问题怎么去、问题怎么防范”作出科学的战略分析与规划，能否从根本上解决党内存在的制度性、体制性障碍，在重点突破与全局统筹中维持党组织的肌体健康。一个先进的政党总是能找准时代问题，谋求长远发展，这是对我党先进性最鲜明的写照，党的十八大以来，我党勇立时代潮头，不但解决了许多过去想解决而没有解决的问题，而且对如何治党管党问题有了更加科学性、系统性的认知。随着中国特色社会主义进入新时代，执政环境、执政风险、执政考验更为复杂，党内突出性问题仍将长期存在，党内新问题将会层出不穷，而且问题存在领域和存在形式会随着全面从严治党的推进而发生变化。面对新形势新问题新挑战的严峻考验，我党以强烈的问题意识为导向，将反腐“永远在路上”，作风建设“永远在路上”，制度建设“永远在路上”，赶考“永远在路上”，作为坚定不移的治党方针，并将“发现问题—处理问题—防范问题”的问题导向思路作为党内立规的前提，不求法规大而全，但求法规务实、有效，借以通过制度性规范主动回应现实问题的需要，如党内反腐法规体系中同时蕴含了预防腐败、规制腐败和惩治腐败三大功能。简言之，从“问题—回应”机制向“问题—防范”机制的转化，使党内法规更具针对性，有效解决了党规与规范对象之间空对空或错位问题，推进了党内法规整体建设的科学性。

二 改进传统制规技术

“工欲善其事，必先利其器”，“利器”之“利”是力度和质量的规定性，于制规而言，党内法规之“利”指法规的含金量与规范性，而“利”既来自马克思主义唯物辩证法的科学指导，又来自党内法规建设与时俱进的实践探索。

1.法规制定：从“数量型立规”向“质量型立规转变”

“数量型立规”侧重制定，重数量轻质量；“质量型立规”强调立改废并举，重质量轻数量，但轻数量并非限制数量，而是要根据党建要求制定法规。如：2016年，被媒体认为是党内法规建设的关键之年、完善之年，党内法规出台不仅数量多而且分量重。2017年6月，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》强调：“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范、保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了。”[2]而应该如何界定法规的质量呢？操申斌认为：“权力配置的科学性是判断法规质量的标准。”[3]王建芹、农云贵认为：“规范效果与供给能力是判断法规质量的标准。”[4]科学配置指优化权限、遵守法定程序、合理设置法规结构、规范党内权力运行、实现党内利益平衡、反映民意。而只有科学配置的党内法规，才能起到管党治党的规范效果，也才会有强大的供给能力来回应现实问题的需要。

党的十八大以来，质量型立规的突破首先体现在集中清理新中国成立至2012年6月出台的2.3万党内法规和规范性文件。在党中央《中国共产党党内法规制定条例》和《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件决议》两部党规文件的明确指示下，经过修改、废止、解释、备案、清理、评估等集中处理，“废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改”[5]。此次大规模的党规文件清理以质量为关键，有针对性地解决了制度体系内一批过时、老化、质量不高、功效不大的党规，及时弥补了党内规范的缺陷，促成了党内法规体系的良性循环机制，为实现良规善治带动党内治理提供了制度保障。党内法规质量型立法的第二次突破，体现在党内法规体系形成了从“点”上体系性建设到“线”上体系性建设到“面”上体系性建设的转变，也就是当前党内法规体系已经实现了从单一法规针对解决或规范某一问题或某种行为，到多项法规衔接而成的制度合力针对解决或规范不同问题或不同行为，再到党内法规与国家法律协调解决管党治党、治国理政问题。法治系统是否体系化，是判断法治系统质量高低的重要标准。党规从数量型向质量型转变的过程，也是不断追求党规体系化的过程。体系化建设要求按一定顺序和逻辑建构不同性质的党规、同一性质的党规以及党规与国法之间的配套实施，使制度之间环环相扣、层层发力，最大限度形成法规1+1>2的制度合力。党的十八大以来，党内法规内部、党内法规与国法之间越来越凸显的协调性，折射了党内法规质量的整体提升。

2.党规联结：从孤立零散向体系化转变

任何事物都是以系统的方式存在和处于系统之中的，只有要素与要素之间的相互联系、相互作用，才能产生系统的最大效应。党内法规建设亦是一个全面的系统，只有各项法规之间协调、配套与衔接结合成一个内部和谐统一的网络系统，才能发挥法规的联动效力。王长江认为：“一个个具体的准则、条例、规则、规定、办法、细则并不是真正的制度，这些只能算作是形成制度的要素。制度是这些要素之间的有机联结，形成的网络系统。”[6]党的十八大以来，党中央高度重视党内法规的体系化建设，2013年11月颁布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》，首次公开提出在建党100周年时全面建成党内法规制度体系的宏大目标[7]；党的十八届四中全会强调“加强党内法规建设”，“形成配套完备的党内法规制度体系”[8]；2017年党的十九大报告明确提出，“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加快和改善对国家政权机关的领导”[9]。可见，实现党内法规制度体系化是党内法规建设的重点。

李忠认为，“强化党内法规的体系性，一是要求党规体系内部的耦合与统一，即不同党规部门之间、不同类型的党规之间、不同位阶的党规之间，做到上下配套、左右联动、前后衔接、系统集成”[10]。党的十八大以来，党内法规制度体系框架可概括为“三个四”：确立了党内法规四层权力位阶——党章、准则、条例以及规则、规定、办法、细则；规定了党内法规的四类制定主体——党中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门和省(区、市)党委；形成了党内法规制度的四大板块——党的领导、党的组织、党的自身建设、党的监督保障。此外，党内法规内部制度体系建设实现了三种形式的配套：基于主干中央层级的党内法规制度配套党章，如2016年新颁布或实施的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》，涵盖了党员个人行为、作风建设、组织建设、纪律规范的方方面面，形成以党章为统领、以责任为导向的“制度群”；具体的党内法规制度配套基础主干的中央党内法规制度，如《中国共产党廉洁自律准则》配套《中国共产党纪律处分条例》，《中国共产党党内监督条例》与《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》密切协调；地方党内制度配套中央党内法规制度，如《甘肃省实施〈中国共产党问责条例〉办法(试行)》配套《中国共产党问责条例》《中国共产党工作机关条例(试行)》。党内法规体系化是促进党内法规科学化、规范化的要求，有利于集中发挥党内法规在管党治党方面的制度功能，以整饬党风、净化党内政治生态。

三 狠抓执规效力

党内法规的生命力在于落实，落实的关键在于制度的可操作性、实效性。习近平指出：“要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。”[11]党内法规实施较之于国法最大的优势在于党规借以党建的手段和方式进行，从思想建党和制度治党两方面协调推进，真正让法规发力、立威。

1.制度落实：从条文规范向行为规范转化

党内法规实施的过程就是将静态条文规范转向动态行为规范的过程，这需要抓关键少数，发挥领导干部以上率下的示范作用，制定党内法规督查计划，加大监督检查力度，健全问责机制，实现问责追责常态化。党的十八大以来，党内法规建设在执规主体、制规权限、审批程序、权力运行和制约机制、监督机制、惩处机制、保障机制、评估机制等方面都实现了重大突破，真正使党内法规实现了“立得住”“行得通”“管得了”的效力。比如，《中国共产党自律准则》颁布后，党员的权力观、地位观、政绩观都得到了改善，之前普遍存在的“四风问题”、请客送礼、公款接待、“三公”经费、办事托人等都从整体上取得了直观成效，党风廉政建设和反腐败工作获得人民群众的信任和拥护。不同于《中国共产党自律准则》的正面倡导，《中国共产党纪律处分条例》明确规定党员干部不能干的“负面清单”，把纪律和规矩立在前面，加强了广大党员干部明确的行为底线意识，使其心怀戒惧，行有所止。《中国共产党问责条例》颁布后，释放了有错必究、失责必问的强烈信号，规范和强化了党的问责工作。根据中纪委监察部网站统计，2015年，全国共有850多个单位党组织和1.5万余名党员领导干部被问责[12]；2016年，全国共有990个单位党组织和1.7万名党员领导干部被问责，立案780件，给予纪律处分730人[13]；2017年前5个月，某省“问责507起，问责党组织45个，问责领导干部698人，超过上年全年问责人数”[14]。《中国共产党党内监督条例》颁布后，党内监督工作全面加强，以“零容忍”“无禁区”原则大排除、大检修、大扫除党员干部的作风之弊、行为之垢，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，切实做到了执纪没有例外。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》颁布后，各地为严肃党内政治生活，纷纷在制度建设、问责党内问题、开展党组织活动等方面下功夫，切实提高了党内政治生活的政治性、原则性、战斗性，锻造了党员干部的政治品格和理想信念。

2.执规方略：从全面向更全面转化

党的十八大以来，党内法规的执行体现了全面的特性，即执规内容无死角，囊括党的政治、思想、组织、作风、纪律建设各个领域；规范对象全覆盖，上至中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会，下至党的最基层组织，都是党内法规的辐射范围，一律受到党规的约束；制度建设全过程，党内法规建设永远在路上，只有进行时，没有完成时。“全面从严治党”战略部署以来，党中央更是将“全”提升至前所未有的高度，无论是“大老虎”还是“苍蝇”，只要违反党的纪律，就必定要受到相应处理，不允许有不受纪律约束的特殊党员存在，切实体现了纪律面前人人平等的执规原则。

之所以说党的十八大以来执规方略实现了从全面向更全面的转化，是因为党内法规打破了“法不责众”“法不责微”的观念，立下了“法亦责众”“法亦责微”的决心。“法不责众”“法不责微”的传统观念认为法律在“众”与“微”前具有局限性与无力感，针对这个侥幸观念，习近平明确提出“不以问题小而姑息，不以违者众而放任”[15]90的观点，只要违法违纪，不管人数众多，还是问题细小，都不能姑息纵容，要坚持一查到底、有错必究的原则。“法亦责众”的典型案例体现为辽宁贿选案，经审理所有涉案人大代表全部被依法确认当选无效或依法辞职，被司法机关立案调查者多达50人，被纪委调查者多达431人。对此案件的处理，体现了党中央治理腐败的决心，坚定不移地同挑战党纪党规党法的党员干部作斗争的实践努力。“法亦责微”体现为党内法规既要抓大也不能放小，如果放纵“小便宜”“小方便”“小活动”“微腐败”，迟早会酿成违法违纪的大错。中央八项规定以及一系列准则、条例反复强调，抓党的作风建设必须从小事抓起，必须防微杜渐，避免出现“没查都是‘好干部’，一查就成‘阶下囚’”的怪现象。如《中国共产党廉洁自律准则》第八条对树立良好家风作了明确规定，认为家风不仅是个人的小事，家庭的私事，直接关系着党风、政风、社会风气的好坏，正所谓“修身、齐家、治国、平天下”，家风正，才会有行为正。“法亦责众”“法亦责微”是对全面从严治党的生动注解。

3.党规“溢出效应”：党规的规范性范围扩大

党内法规的“溢出效应”指，“党内法规的效力超出了对其所应调整的主体、事项、时间、空间等范围，对非调整对象的党组织、党员，或是对非党组、非党员产生了影响甚至一定程度上的约束力”[16]25。对于党内法规为什么会有“溢出效应”，学者观点不一。少数学者认为是党规自身无心插柳柳成荫的结果，多数学者认为是党规制定者的巧妙设计。

对于党内法规的“溢出效应”目前有两种解释。一种解释认为，党规的“溢出效应”指党规超出了规范的制定范围，起到了普适性的作用[4]。党内法规中的“溢出效应”最典型的体现为中央八项规定的颁布中央八项规定颁布的初衷在于规范中央政治局的全体成员，并未对除此之外的其他成员作出明确规定，但是中央八项规定一经出台就在国内引起了强烈的反响，并由此催生了一个特有的名词——“中央八项规定精神”，而此精神的影响范围远远超出了对特定规范对象的影响力，对全国所有的党员干部以及社会人士都产生了连锁效应。中央八项规定作为一种精神而言，是基于党建思维抓党的作风建设，同时通过中央政治局领导以上率下的行为弘扬党的优良传统作风。中央八项规定的“溢出效应”，促使党员干部将他律与自律结合起来，将外在法规的刚性约束与内化于心的信念约束相结合，实现党规的优化效应。另一种解释认为，党规的“溢出效应”指党规介入了国法的规范范围17]。如《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》(中办发)、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》(中办国办联合发文)、《党政机关公务用车配备使用管理办法》(中办国办联合发文)、《党政机关国内公务接待管理规定》(中办国办联合发文),这四部法规虽然都是党内法规，但均是对现实中所暴露出来的一些社会问题所进行的规定，超出了党规的规范范围。而相应的法律条文并没有作出相应规定。尽管党规对这些社会问题的规定起到了规范效果，但问题本身的属性决定需要国法的介入和调整，实现党规与国法之间的互补与衔接。有一些学者认为，党内法规的“溢出效应”会造成党规与国法之间的界限混乱。但本文认为，党规与国法虽有共通性，但二者毕竟属于不同的规范体系，而这并不影响二者协调和衔接，从内外两个层面构筑权力运行的牢笼，共同致力于治国理政的目标。

党的十八大以来，依规治党在立规理念、制规技术、执政效力等方面都取得了重大突破，构成了管党治党、从严治党的党内治理新格局。但必须明确的是，目前党内法规建设成效还处在一个新的起步阶段，党内法规建设现状与目标之间还存在很大差距，存在很多问题，如党员对党内法规认识不足、党员干部责任意识不强、党员参与党内法规建设动力不足、党内法规体系还不健全、党内法规质量还不够高、党内法规执行力还不够、党内法规人才队伍建设相对滞后、党内法规评估制度功能有待提升等一系列问题，因而必须将党内法规建设作为学界研究的重点课题，加强党内法规基础理论研究，构建党内法规理论体系，为党内法规建设提供理论支持。