有效防控航天企业外协外包领域廉洁风险措施研究

宫锐 /首都航天机械有限公司

近年来，航天企业各类研制任务和技术应用领域不断取得新突破，业务量逐年增长、市场范围不断拓展，签订的外协合同数量及额度也呈现快速增长趋势。在不断探索拓展业务领域，保成功、保增长、促发展的同时也面临着企业快速发展带来的廉洁风险和挑战。随着军民融合上升为国家战略，未来航天企业也将引入竞争性市场采购，外协外包所占比重将不断加大。在这样的背景下，必须进一步强化对外协外包领域的廉洁风险防控工作，在不断提升科学化和精细化管理水平的基础上进一步落实全面从严治党要求，加强对外协外包重点领域廉洁风险防控的研究，制定并不断完善落实外协外包业务监管责任的具体措施，促进建立长效监管机制，从而更加科学、有效地控制廉洁风险，切实实现廉洁发展的目标。

笔者以具有一定代表性的航天生产单位为调研对象，对其外协外包业务开展情况进行了深入调研，在此基础上对现状进行了梳理和归纳，同时针对不同类型业务外协外包特点深入研究分析了主要廉洁风险点和关键岗位风险等级，为后续提出对风险实施精准防控的措施奠定实践基础。

一、外协外包工作组织开展及监管情况

1.组织机构建设

被调研单位在外协外包归口管理方面存在一定差异，按情况可分为3类：一是建立了独立的外协外包专职管理部门，全面负责外协外包管理；二是将外协外包归口管理职能放置于生产系统等相关部门，形成外协外包兼职管理部门，负责牵头组织开展外协外包相关工作；三是在单位层面尚未设立外协外包归口管理部门，由所属各相关单位自行组织开展外协外包工作。

2.制度体系建设

近年来，随着航天系统各级巡视、巡察、审计、监督检查等工作的不断深入，外协外包业务领域制度体系得到不断完善，从最初的仅解决有无问题逐步向关注细节、完善流程方向转变。大多数被调研单位建立了外协外包管理、合格供方管理、产品验收等专门制度，与单位自身的合同管理、产品质量管理、预算管理、经费管理等相关通用制度共同形成外协外包制度体系。有的单位还结合近年来信访举报、审计和巡视巡察反映的问题，补充制定了供应商选择、价格确定等关键环节管控的实施细则，使制度体系更加完善。但也发现部分单位未单独建立外协外包管理制度，将此类业务纳入采购业务统一管理。

3.关键环节流程控制

对外协外包过程中的供应商选择和价格确定2个关键环节进行了重点了解。在供方选择方面，虽然几乎所有被调研单位都建立了合格供方名录，并定期组织开展供方评价，但多数单位对合格供方选择环节的制度流程要求比较笼统，在实际执行过程中一般是由外协发起单位推荐供应商，要求不少于2～3家，最终通过询比价确定；在价格确定方面，制度层面建立了由财务人员参与的价格谈判或审定环节，也能够考虑历史价格、质量、交货期等因素，但因多数外协产品属于非标零部件或定制产品，价格较难量化评价，也很难直接与市场价格进行比较。

4.不相容职责分离

外协外包提出部门与审批部门相分离、外协外包管理部门与供应商管理部门相分离、外协外包组织部门与价格确定部门相分离、合同评审部门与签订部门相分离、合格供方申请部门与审核审批部门相分离等，在实践中规避了一些廉洁风险，但从一定程度上也增加了管理成本，同时最大程度上的分权使外协外包归口管理部门的抓总责任弱化。

5.监管与监督

被调研单位均能够充分认识到该领域存在的廉洁风险，从而定期开展监督检查，通过制度补充和修订，持续完善管理流程和相关管理要求。同时，普遍开展对该领域相关人员的廉洁从业教育，签订廉洁从业承诺书，结合实际进行岗位交流。

二、不同类型外协外包业务廉洁风险分析

1.制造能力部分外协

业务特点。主要原因是产能不足或生产周期紧张，涉及机加件、结构件、钣金件及一般工序等，技术含量相对较低，单位产品利润空间有限。一般发起并组织外协工作的为生产制造单元，负责根据生产任务计划发起外协申请、组织外协方报价、提供技术文件协助外协方生产，最终对外协产品进行验收；外协归口管理部门一般负责对外协申请的审批，组织外协合同的签订，根据产品验收情况与供方进行结算等；合格供方管理及选择职能一般另设在其他部门。供应商准入不需要较高门槛，进入合格供方名录相对技术壁垒低，合格供方数量多。外协产品定价依据主要包括材料价格、工时定额、历史价格等，具有一定的市场参考性。

主要廉洁风险点。一是供应商准入环节。合格供方准入门槛较低，竞争较为激烈，存在供应商为进入合格供方名录向供应商准入相关主管领导及主管人员输送利益的风险。二是供应商选择环节。因单位产品利润空间有限，需通过提高批量获得更高的利润，存在供应商通过输送利益与供方选择相关领导及主管人员建立紧密联系，从而通过掌握内部需求及比价等信息，多次获得外协外包合同的风险。三是合同签订及付款环节。因多数供方企业规模较小且利润空间有限，一般不愿长期垫资，存在供应商通过向外协归口管理部门合同签订及付款人员进行利益输送，以便争取提前结算付款的风险。

关键廉洁风险岗位。一是外协发起单位外协外包主管领导及主管人员。因此类外协一般由生产制造单元发起，并负责外协外包工作的过程控制，是外协外包事项的提出者，也是供应商的推荐者，后续还要对外协产品进行验收，相关主管领导及主管人员与供应商联系比较紧密，容易成为供应商主攻的对象，廉洁风险等级为一级。二是外协外包归口管理部门主管领导及主管人员。外协外包归口管理部门需要组织供应商的价格谈判以及合同签订、结算工作，相关主管领导及主管人员与供应商直接接触且利益相关，廉洁风险等级为一级。三是合格供方管理部门外协外包主管领导及主管人员。合格供方管理部门一般与外协外包归口管理部门分开设置，相关主管领导及主管人员因具有进入合格供方名录的最终审批权，存在被作为利益输送对象的风险，但并非唯一决策因素，廉洁风险等级为二级。

2.制造能力整体外协

业务特点。主要原因是自身业务以设计研发为主，没有生产制造能力或相关能力不足。通过外协外包完成项目所需专用部件的加工和组装或项目分包，主要形式是由外协供方将设计图纸转化为产品实物，从外协的角度带有试制的性质，从外包的角度类似系统分包，外协外包项目技术含量相对较高，具有一定的利润空间。此类外协一般由设计部门发起，外包由项目组织机构发起，发起单位安排人员兼职组织与外协外包供方进行技术和价格谈判并签订合同。外协外包归口管理部门仅负责组织对外协外包合同进行审核，供方归口管理部门只负责审核选用的供方是否在合格供方名录之内。由于外协外包项目在技术方面存在保密性限制，加之技术难度较大，供应商准入门槛相对较高，同一产品的外协外包供方数量不多且多数长期合作。外协外包定价一般通过由发起单位人员参加的竞争性谈判确定，也会参考材料市场价格、工时定额、历史价格等因素。

主要廉洁风险点。一是供应商选择环节。由于核心技术的保密性，此类外协单位数量有限，且均由设计部门提出，合格供方管理仅限于资格审核和每年进行一次评价。同时，设计部门兼职外协管理人员受制于专业限制，岗位相对固定并与供方长期合作，存在利益输送的可能性和风险。二是竞争性价格谈判环节。在组织开展竞争性谈判过程中，需由外协外包项目发起单位安排技术评委和商务评委进行打分，相关人员存在与供应商私下沟通打高分或泄露标底等风险。

关键廉洁风险岗位。一是外协外包发起单位的主管领导和直接工作人员。此类外协一般由设计部门发起，相关主管领导和主管人员直接与外协单位进行技术和价格问题的沟通，且这种合作相对长期与固定，容易成为供应商主攻的对象，廉洁风险等级为一级。二是分包项目的主管领导和竞争性谈判的评委。分包项目的主管领导在谈判结束后要组织召开定标会议，评委需要参加竞争性价格谈判，两者的工作与供方利益直接相关，都有可能成为分包商攻击的对象，廉洁风险等级为一级。

3.设计或设计制造一体化外协

业务特点。主要原因是为缩短研制周期以及补充设计及制造能力，主要包括设计外协、设计制造一体化外包等形式，外协外包的内容一般并非核心关键技术，但需高度关注知识产权问题。如果是设计制造一体化外包的情况，产品制造的供方一般由委托设计方指定，一旦定型不易改变，后续如有批量任务，在价格谈判方面可能存在不利局面。此类外协一般由设计部门发起，发起单位设计人员兼职组织与外协供方进行技术和价格谈判并签订合同。外协外包归口管理部门只负责组织对外协外包供方选用情况、谈判价格等合同内容进行审核。由于外协外包的设计及生产内容并非关键技术，技术壁垒较低，供应商准入不需要较高门槛，但因属于设计加试制，在定价方面不易量化，外协价格的市场参考性不强，比价工作比较困难。

主要廉洁风险点。一是供应商选择环节。此类外协外包业务准入门槛不高，单项附加值也不高，但如实现业务承揽，后续容易形成制造批量，同时供应商因掌握了一定的设计话语权，可自行选择制造商并在价格谈判上占据主动。为此，存在供方通过向设计部门相关主管领导和主管人员输送利益，掌握内部需求及比价等信息，从而获得合格供方准入资格或外包合同的风险。二是价格谈判环节。此类外包项目多是包含特殊技术设计的非标产品，因其包含的技术难度较难量化评价，存在供应商通过利益输送获得高价合同的风险。

关键廉洁风险岗位。一是外协外包发起部门主管领导及主管人员。设计部门作为发起部门，因需要选择供应商，并与其进行价格谈判及后续合同签订，过程中还要进行阶段性付款、质量管理、产品验收等，相关主管领导及主管人员与供应商直接接触且利益相关，廉洁风险等级为一级。二是外协外包归口管理部门主管领导及主管人员。因具有外包项目预算、合同、结算审批管理权，存在被作为利益输送对象的风险，但并非唯一决策因素，廉洁风险等级为二级。三是合格供方管理部门主管领导及主管人员。因具有进入合格供方名录的审批权，存在被作为利益输送对象的风险，但并非唯一决策因素，廉洁风险等级为二级。

三、深入挖掘问题产生的根源

1.机制体制建设

归口管理部门职能作用两级分化。在职能归口管理方面存在对不相容职责分离问题的片面理解，部门单位虽设立了外协外包专职管理部门，但工作中集发起外协、选择供方、询比价等工作于一身，虽然审批环节按照分离的要求外置，但主要风险仍存在于管理机构内部；部门单位归口部门只是兼职开展外协外包工作，按照对不相容职责分离要求的理解，将外协发起、组织，供方管理、选择、外协价格审核等工作均剥离出去，只剩下计划制定、合同签订及付款结算等工作，归口管理徒有其名，外协外包职能管理弱且分散，管理中与其他部门相互掣肘，影响了工作效率，同时管理边界的模糊也为发生廉洁风险创造可乘之机。

制度体系不完善。部分单位尚未建立独立的外协外包制度体系，有的单位将外协外包的要求纳入采购制度中，在供应商选择、定价等关键环节也未根据业务特点专门制定相关控制措施，很难为具体工作提供明确的指导。其原因主要为对外协外包领域廉洁风险认识不足，希望简化程序，以免影响工作效率。

关键环节制度内容不清晰、不准确。部分单位虽已建立外协外包制度，但有的内容未全面涵盖外协外包的廉洁风险关键环节，有的虽涵盖了供应商选择、询价比价等关键环节，但相关要求较笼统。分析其原因是担心制度难以执行会影响工作效率，为此留下一定的操作空间，但客观上带来了较大的廉洁风险。

2.外协外包组织层面

存在制度和执行“两张皮”现象。随着型号任务量的持续加大和任务周期的不断缩短，为确保任务按期完成，外协外包过程中存在指定供方和先干活后签合同等违反制度规定的情况，有可能导致甲方丧失价格谈判话语权。制度执行的规范性、严肃性不足，究其原因：一方面体现了对规章制度缺乏敬畏意识；另一方面是源于对规章制度细节的学习不够、理解不透导致执行时不够精准，带来一定的廉洁风险。

合格供方名录是把双刃剑。合格名录的建立为外协外包质量控制提供了保障，也从一定程度上控制了供方选择环节的廉洁风险，但从实践过程中看，合格供方名录无形中也成为一道壁垒，为名录内供方提供了保护伞，同时阻挡了名录外更多优秀的供应商参与公平竞争，使所谓的竞价、比价处于一定的限制条件下，为利益输送提供空间。

3.监督监管效果层面

监管和监督工作开展的有效性不强。随着党风廉政建设工作持续加压，各级各类的监督检查持续开展，特别是针对外协外包领域的监督检查、专项治理工作更是此起彼伏。但总体来看，监督方式较单一，监督重点大同小异，整改措施千篇一律，整改效果差强人意。分析其原因：一是监督部门对廉洁风险的识别不够准确，监督检查的指向性不强，深度不够；二是责任部门对问题分析的不深不透，存在文字整改、形式整改，只限于治标，没有从治本的角度下功夫；三是组织在违规问题的处理上没有依规对标、严肃问责。

重点岗位人员廉洁教育的针对性不足。不同类型外协外包业务的廉洁风险岗位不尽相同，尽管纪检监察部门每年都能坚持开展重点岗位人员的廉洁教育工作，但仍仅停留在普遍性教育阶段，尚未针对不同类型的风险进行针对性教育，多数单位也未就自身存在的反面案例进行教育，警示的作用和效果难以充分发挥。

四、积极探索解决问题的方法途径

1.织就“不能”之网

强化归口部门牵头作用。改变当前外协外包职能分散、风险集中的管理情况，建立归口管理部门，本着责权利对等原则，进一步明确其在外协外包领域系统抓总的职能作用，杜绝为减轻自身风险随意分权的现象，归口管理部门要切实发挥牵引作用，持续完善外协外包各环节管控要求，持续堵塞管理漏洞，做实审核把关等业务监管工作，形成对外协发起单位在供方选择及询比价等关键环节廉洁风险控制的有效制衡。

发挥职能部门分管作用。按照不相容职责分离的原则，充分结合实际进行外协外包关键管控环节的职责分工，质量、财务等职能部门应各司其职，按照归口管理部门的统筹安排，充分发挥各自业务优势，结合本单位外协外包业务类别和性质特点完善相关制度要求、细化管理流程、加强监督检查，做好外协外包供方评价、价格审定等关键环节管控。

进一步完善制度体系。归口管理部门要紧密结合外协外包工作的新形势和新要求，持续推动自身和有关职能部门建立和完善相关制度，将制度贯穿始终，从解决有无问题向切实有效方向转变，对关键环节管控要求进一步分解细化，实现可操作。做到责任明确、工作清晰、措施有力，不缺项、不漏项，为监管责任的落实创造条件。

2.高悬“不敢”之剑

业务部门创新监管方式，进行重点突破。业务部门的监管工作由归口部门牵头组织开展，应包含全业务流程，具有覆盖性和普遍性特点，在此基础上对重点环节强化监管。一是进一步加大对合格供方名录的动态管理，杜绝只进不出，多进少出，要做到有进有出甚至少进多出，打破合格供方名录带来的壁垒，逐步沉淀优质供应商；二是在供方选择方面，要源头管控，在制度设计上杜绝指定供方的情况，加大制度的刚性约束，同时明确职责，强化对供方选择后相关问题的追溯、追责，让应该负责的人真正负起责任；三是探索“阳光外协”，采用信息化平台等形式对外协价格进行公示，发挥群众监督的力量，控制外协外包价格风险。

纪检部门找准关键要害，实施精准监督。纪检监察部门的监督工作要有别于业务监管工作，不再进行泛泛的检查，要对监察工作进行系统谋划，在战术上实施精准监督。在监督检查之前必须要针对被监督对象外协外包业务特点对关键廉洁风险点进行深入分析，找准关键环节和关键岗位，切中要害，力求准确发现并堵塞廉洁风险的漏洞。如制造能力部分外协重点关注供应商准入、选择以及合同签订及付款环节；制造能力全部外协需重点关注供应商选择和外协外包价格竞争性谈判环节；设计及设计—制造一体化能力外协重点关注供应商选择和价格谈判环节。只有找准重点，方能实现精准防控和有效监督。从监督方式上可考虑发挥“大监督”力量，建立生产、工艺、质量、财务、审计、纪检联动机制，发挥各自职能作用，定期对外协外包领域进行专项监督检查。此外，对监督中发现的问题，严重的要作为线索转由纪检部门核查，一般问题在提出监察建议推动整改的同时，也要依规依纪加大问责力度，用问责倒逼相关责任的落实。

探索建立外协外包信息化管理平台，提升科学防范管控水平，切实防控和规避廉洁风险。

在上述传统监督方式的基础上，可通过信息化等技术手段探索构建全院性外协外包管理信息系统，进行实时监控，强化过程和实时监督，增加外协外包信息透明度，减少人为操作因素，压缩弹性空间，确保主管领导、外协外包管理部门、纪检监察部门及相关业务部门等监督主体能够及时掌握外协外包合同签订、执行的状况，及时发现合同所包含的元器件、单机、子系统价格与历史数据库数据匹配以及合同执行过程中的问题，并提出风险防范及应对措施。必要时，信息系统可自动完成实时用款与合同款的月度使用量控制，以便与序时结算、月季年度预算相匹配。结合制度体系建设和人员教育监管，实现制度+技术+人的三位一体防控体系。

3.筑牢“不想”之盾

持续加大对廉洁风险岗位人员的教育、提醒和监管。一方面规章制度制定部门要对制度进行要素分解，按流程中的每个管控环节确定廉洁风险提醒点和管控点，以表格化形式提供给各岗位人员使用，从实际操作层面解决制度掌握不全面问题；另一方面针对风险等级的不同，有针对性地设计廉洁教育内容，对一级风险人员除了要进行制度规矩的教育外，还要持续进行理想信念教育，同时也要加大警示教育和现场教育力度，要经常性地谈话提醒，对出现问题的人员及时问责，提高其对纪律规矩的敬畏意识，形成足够的震慑，筑牢思想防线。

4.变堵为疏，建立科学考评机制

未来外协外包廉洁风险防控的发展方向应从“要我控制”向“我要控制”方向转变，变被动为主动，通过制定科学的利益分配机制及奖惩制度，如承包制或责任制等形式，用利益杠杆让外协外包相关人员与外协外包成本控制直接挂钩、利益趋同，进而在确保质量的前提下自发进行成本控制，最终实现外协外包廉洁风险防控工作的“无为而治”。

外协外包领域廉洁风险防控工作是推进权力公开透明运行、健全权力运行制约和监督机制的一项重要实践和探索。通过开展大量的查阅资料、座谈、访谈、研讨等调查工作，摸清当前航天企业外协外包管理的基本情况，对现实问题进行系统梳理和总结；在问题分析过程中，调研组对不同类型外协外包业务廉洁风险的特点进行了系统分析，并在此基础上从“不能、不敢、不想”角度提出精准监督、“阳光外协”、建立制度+技术+人三位一体防控体系等有针对性的风险防控建议，力求为航天企业外协外包廉洁风险防控工作提供一定的参考和借鉴。