民国社会组织法制建设：历史考察与现实启示

岳宗福

(山东工商学院 公共管理学院， 山东 烟台 264005)

近代以后，中国社会开始步入转型期，社会组织的发展也处于“方生方死，方死方生”的新旧交叠嬗变之际，如何管理和规制传统社会组织和新兴社会组织[注]社会组织一词目前在我国使用广泛，但并未形成一个共识性概念。民国时期，社会组织一词虽已出现(日本学者长野朗著的《中国社会组织》一书中文版于1930年由上海光明印书局出版)，但并不常用；当时颇为通用且与当今所谓社会组织意涵相近的概念是“人民团体”(或“民众团体”)，意指“以人民身份自动组织，藉以集体力量满足共同欲望，进求其理想的结合”。两者的含义不能完全等同，但出于尊重当时的历史事实，如果没有特别需要，在行文中将不对社会组织、人民团体、民众团体的含义做严格区分。，成为新的历史课题。自晚清修律以来，法治和法制观念日渐深入人心。民国时期，不论是民初的南京临时政府及北京政府，还是后来的国民党政府，为了标示自己政权的现代性和合法性，几乎无不重视社会组织法制建设，并制定颁布了一系列有关社会组织的法律法规。当下，社会组织法制建设已经成为党和政府高度重视的时代课题[注]2014年10月，党的十八届四中全会明确要求“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”。2016年3月，国务院办公厅发布《关于印发国务院2016年立法工作计划的通知》，将社会组织法确定为34件有关保障和改善民生、加强和创新社会治理的立法项目之一；2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，针对社会组织工作中存在的“法规制度建设滞后”问题，明确要求“加快法制建设”、“适时启动社会组织法的研究起草工作”，到2020年基本达成“社会组织法规政策更加完善”的目标。，学界研究社会组织法制建设的热情方兴未艾[注]截止到目前，在中国知网上分别以“社会组织法制(或立法)”“非营利组织法制(或立法)”“社会团体法制(或立法)”为主题词进行篇名检索，共可得学术论文90余篇(2010年后呈逐年递增趋势，累计达80余篇，占比近90%)。其中，主要有两篇学位论文(卜志勇，2011；陈志波，2014)对民国社团立法作了专题论述，但均立足于社团基本法层面，对社会组织立法体制变迁及各具体领域的社会组织立法关注不够，也未深入讨论对当今社会组织法制建设的现代启示意义。。众所周知，历史的发展具有连续性，法律作为人类社会的调节器，不仅要求我们关注社会发展的现实特征，而且要求我们厘清历史选择的方向。因此，在加强社会组织立法、加快社会组织法制建设的现实诉求下，有必要认真梳理民国社会组织法制建设的演进路程，弄清楚其间的历史传承。

一、民国北京政府时期社会组织法制建设(1912—1927)

中国近代社会组织法制建设可追溯至光绪三十四年(1908)晚清政府颁行的《结社集会律》，其中结社分为政事结社、公事结社及与政事、公事无关的结社。民国初期继续沿用晚清的《结社集会律》，对秘密结社绝对禁止，要求政事及公事结社应呈报所属地方政府。民国北京政府于1914年颁行《治安警察条例》(后改为《治安警察法》)，其内务部复于1916年发布《各省结社集会呈报程序文》，严格规定了政治结社、政谈集会及其他结社集会的申报程序。在民国南京临时政府及北京政府时期，以上述结社集会的法律规范为指导，各领域的社会组织立法已初露端倪。

民国肇建之际，慈善团体立法起步较早。武昌起义期间，中国红十字会曾在武汉设置临时医院救治伤兵，同时在东西南北“各省均设立分会，共五十余处”，为救治伤兵“所费不赀，其功甚巨”。南京临时政府成立后，认为中国红十字会“如此热心慈善事业，似不可不特别表彰”，遂于《南京临时政府公报》刊登《大总统令内务部准予中华民国红十字会立案文》，准予立案，“以昭奖励”[1]476。民国北京政府成立后，由大总统于1914年9月公布《中国红十字会条例》，至1920年5月经陆军部、内务部、海军部会同修正后再次被核准公布。与此同时，民国北京政府在1912—1923年期间，先后制定(或修正)公布有《农会暂行规程》(1912年公布，1923年予以修正)、《教育会规程》(1912年公布)、《商会法》(1914年公布，1915年予以修正)、《工商同业公会规则》(1918年公布)，此为民国时期职业团体立法之发源。

劳工团体的组建起初受到政府禁止，依据当时《治安警察条例》的规定，对于劳工之聚集，行政官署得行使治安警察权，警察官吏可加以禁止。因此，劳工团体的组建难以得到国家的立法保障。1923年2月，京汉铁路工人大罢工爆发，对国内劳工团体之组织影响甚大。时任大总统黎元洪明令主管机关拟订《工会法》，送国会议决。农商部遵令拟定《工会法草案》，经政府交付国会讨论。同年6月，北京政府发生政变，黎元洪辞职。此草案未经国会通过，也未经农商部以部令发布。1924至1925年间，由于各地罢工此伏彼起，社会各界纷纷请求政府制定劳工法，政府面临着极大的国内压力。五卅惨案后，上海总商会致电北京政府，表示“国家对于农会、商会、教育会，均颁有法令章程，而工会独付缺如，未免偏枯；况连年国际劳动会议，我国只派遣政府代表，以工会组织未定，无从选派，场上时闻责言，亦非久计”，因此敦请“从速制定并颁布工会法及施行细则，俾工人结社有所遵守，而产业发展易于进行”[3]1076。在此背景下，北京政府拟订了《工会条例草案》，此草案后又做过删减修正，但终未公布实施。

由上可见，民国初建，社会组织法制建设就已启动。到民国北京政府时期，在农会、商会、教育会、红十字会等社会组织立法方面已经奠定初步基础。然而，民国北京政府时期的社会组织法制建设体制既不统一也不健全，此时虽曾设有法制局、法典编纂会、临时法制院等法律审查机构，但上述社会组织立法多未经过审查程序；此时虽曾公布有《立法院组织法》，但立法院始终未曾召集，一直由参政院代行其职权。因此，这一时期明显存在着“法出多门”及法律位阶参差不齐等问题。如教育会立法出自教育部，农会立法出自农林部、农商部，工会立法亦由农商部起草，红十字会立法涉及内务、陆军、海军等3部，商会法、中央学会法则由参政院议决，此所谓“法出多门”问题；如既有大总统公布的《中央学会法》《中国红十字会条例》，也有各部公布的《教育会规程》《农会暂行规程》《工商同业公会规则》，还有议而未决、没有施行的《工会法草案》《工会条例草案》，此所谓“法律位阶参差不齐”问题。

二、南京国民政府前期社会组织法制建设(1928—1937)

南京国民政府成立后，国民党中央通过《各级党部与民众团体关系条例》，确立了“党管社会组织”的基本原则。国民党第三届中央执行委员会遂于1928年通过《民众组织的原则及系统》(后附有《民众团体组织方案》[注]1932年8月11日，国民党第四届中央执行委员会第33次常务会议对此《方案》进行修正后通过了《修正民众组织方案》。)，在各级党部成立民众训练部门，负责对社会组织进行“指导改造”，而政府部门对于社会组织仅居于“监督”之地位，在客观上造成了一种党政双重管理体制。另一方面，为使社会组织管理有章可循，国民政府也颇为重视社会组织法制建设。但在社会组织的双重管理体制下，如何处理国民党党部的社会组织指导权与立法院的社会组织立法权之间的关系，成为社会组织法制建设中必须先予厘清的问题。1929年6月，国民党第三届中央执行委员会二次全会制定了《人民团体组织方案》[注]该《方案》于1930年7月17日由国民党第三届中央执行委员会第101次常委会予以修正；1932年8月11日，国民党第四届执行委员会第33次常务会议将其重新修正，易其名为《修正人民团体组织方案》；1933年6月15日，国民党第四届中央执行委员会第75次常务会议复将该方案修正为《人民团体组织方案》；1944年2月20日被废止。，旨在为各地社会组织提供指导，使得“未经成立各种人民团体之地方，其组织时有所依据；已经组织之人民团体，未能健全者，其整理或改组时，有一定之办法”[2]603。此方案实为指导国民政府进行社会组织法制建设的基本纲领。随后，国民政府立法院组织起草《一般民众团体之指导方案》，在此基础上经讨论形成《人民团体设立程序案》，于1929年底公布实施，其中明定职业团体与社会团体均须按照二次全会决议的《人民团体组织方案》“所定之程序，受党部之指导，方得依照现行各该关系之法规设立之”[2]604。总体而言，在抗战之前，国民政府所出台的各种人民团体法规基本上都是这种体制下之产物[注]当时，国民政府在此立法体制下推出了一系列涉及人民团体的配套性法规，如《人民团体改组期限》《修正人民团体职员选举通则》《修正指导人民团体改组办法》《修正各地高级党部指导人民团体权限划分办法》等。参见严谔声编《商人团体组织规程》，第一编“通则之部目录”，上海市商会1936年发行。。

在慈善团体立法方面，国民政府在推出“监督慈善团体法”的同时，完善了“红十字会法”。1928年，国民政府首先制定了《管理各地方私立慈善机关规则》，但由于法律位阶低，同年底国民政府决议由立法院加快制定《慈善团体立案注册条例》。立法院于1929年交由法制委员会起草，但在讨论和起草该项法案过程中，参与者多认为“关于慈善团体立案注册之条文，在《民法》上已有详细之规定，似毋庸再定法规，惟对于慈善团体之目的及设施，则应有相当之监督”[2]521，遂最终议定《监督慈善团体法草案》，呈交立法院提交会议公决。立法院召集会议讨论并通过该法案，于1929年6月公布。1930年10月，中国红十字会准备修改会章，呈请国民政府核准备案。国民政府行政院指令内政部、外交部会核，内政部于是召集外交部共同审核，同时考虑到中国红十字会一切事项均与陆海军及卫生有关系，又邀请军政、海军及卫生三部派员会同审核。各部在审核过程中一致认为，红十字会所办主要事业“为救护各交战国受伤疾病士兵等特殊之事，未便与普通慈善团体一例待遇，似可仿照日本等国，特订条例，以资管理”[2]524-525。立法院为此多次开会讨论，最终通过《中华民国红十字会管理条例》，于1932年12月公布。

在农渔团体立法方面，国民政府一方面推出渔会立法，另一方面完善了农会立法。1929年3月，国民政府召开国务会议，决定应由立法院制定渔会法，由此开启渔会立法之端绪。当年4月立法院即组织立法委员着手起草，5月由农矿部拟具的《渔会条例草案》经行政院转送立法院审查，10月立法委员在吸收前草案的基础上起草完成渔会法，报请立法院会议公决。《渔会法》经立法院讨论通过后，由国民政府于1929年11月公布。在农会方面，国民政府在吸取《农会规程》立法经验的基础上，继续完善了相关法规。1929年4月，农矿部拟具的《农会条例草案》经行政院转送立法院审查；次年8月，立法院顾问戴季陶提出了“关于农会之意见书”，内容涉及农会的性质、目的、设立、事业、组织等6方面。立法院将该意见书令交经济委员会研究起草，并将农矿部所拟《农会条例草案》交该会并案办理。该会经过多次开会研讨，最终拟具《农会立法原则草案》，经立法院送请中央政治会议(以下简称中政会)[注]国民党中央政治会议是训政时期的最高领导机关，虽不直接发布政令，却始终居于训政之核心，是体现国民党“以党治国”统治模式的典型组织。抗战爆发后，其职权逐渐为国防最高委员会所取代。审核，并分别补充修正，经立法院会议议决后成为农会立法之蓝本。依据上述农会立法原则，立法院组织立法委员拟具《农会法草案》，并经立法院表决通过，由国民政府于1930年12月公布。

在文教团体立法方面，国民党政府在统一规制学术、宗教等文化团体的同时，继续完善教育团体立法。为加强对于文化团体的管制，国民党中央先后制定了《文化团体组织大纲》《文化团体组织大纲施行细则》，要求宗教、学术等文化团体，必须先经当地国民党高级党部核准许可，再呈请政府备案后，才能组织成立。如《文化团体组织大纲实施细则》规定，文化团体须于每半年将会务状况呈报当地高级党部及主管官署一次；文化团体举行会员大会或代表大会时，须呈请当地高级党部核准、派员指导，并呈报主管官署备案、派员监督。[4]728在教育团体方面，国民政府曾于1928年公布《教育会条例》。1929年10月，国民党中央执行委员会提出，以前各省县公共团体中有教育会一种，近来各地有组织教育协会以替代之者，此种团体在国民党中央通过的《人民团体组织方案》中并无明文规定，要求中央训练部审核此种团体应否存在。中央训练部认为《人民团体组织方案》分人民团体为职业团体和社会团体，社会团体中列有文化团体一种，教育协会应属文化团体之一，自应准其存在；只是关于组织方面，应根据《人民团体组织方案》制定法规，方能有所遵循，特函请立法院早日制定《教育协会组织法》颁布施行。立法院法制委员会对此提案进行审查后认为“今则全国人民团体统归党部指导，政府监督，应从改良教育会之法制着手，不应于教育会之外另设教育协会”，主张应在1928年《教育会条例》的基础上“制定教育会法，或教育会条例，毋庸指导教育协会组织法规，以免骈枝之弊”[2]634。立法院随即指定立法委员起草《教育会法》，并经开会讨论通过该法案，由国民政府于1931年1月公布。

在工商团体立法方面，国民政府完善了商会立法和工商同业公会立法。1929年1月，国民政府工商部认为民国北京政府公布的《商会法》已经与当时的“党纲国情”不相符合，于是根据国民党发布的政纲，参照当时商业发展的实际需要，起草完成《商会法草案》及《工商同业公会条例草案》，奠定了工商业团体立法的基础。国民政府将上述草案函送中政会核议，中政会最终拟定《商会法原则》及《工商同业公会条例原则》各一件，经议决通过后连同原草案送立法院审议。依据国民政府确定的立法体制，中政会的决定即为立法院起草法规条文的指导原则[5]241-242，立法院据此组织立法委员在工商部原《商会法草案》及《工商业公会条例草案》的基础上起草完成新的草案，并将《工商业公会条例》更名为法。新草案经过立法院开会表决通过，于1929年8月相继公布。

在劳工团体立法方面，早在南京国民政府成立之前，国民党即于1924年11月在广州起草并正式公布施行《工会条例》。当时的国民党还是一个革命党，尚未在全国取得执政地位，所以该《工会条例》包含有许多比较进步的内容，惟其施行区域仅限于西南各省。南京国民政府成立并在形式上完成全国统一后，对于工会组织的态度开始趋向保守，先后制定了《工会组织暂行条例》和《特种工会组织条例》。1928年9月，国民政府法制局提出1924年《工会条例》已经不能适应“现时政情或现行法令”的需要，因此有必要进行重新修正，并拟具《工会法草案》提交中政会核议。中政会认为此前已通过有《工会组织暂行条例》，遂决定将原草案交付法制局参照该条例整理后再行提出。法制局将该草案修正后再次提交，中政会经审查后拟具《工会法二次修正案》，并议决交立法院。因当时立法院尚未成立，此法案终被搁置。立法院成立后，国民政府决定制定《劳工法》，立法院认为以采用单行法为宜，同时决定首先起草《工会法》，随即拟订“工会法原则草案”，并提交中政会审查，中政会审议后基本照原案通过。立法院劳工法起草委员会遂据此拟定《工会法草案》，经立法院表决通过。

综上可见，当时职业社团的立法占了相当大的比重，而公益社团的立法则显得比较单薄。除了上述立法之外，这一时期国民政府及其下属机构发布、实施及修正的社会组织法规还有1938年1月国民政府公布《商业同业公会法》和《输出业同业公会法》，1929年7月行政院公布的《监督慈善团体法施行规则》，1930年6月农矿部公布的《渔会法施行细则》(1932年11月由实业部修正公布)，1938年1月中央社会部公布的《商业同业公会章程准则》，1938年10月实业部公布的《商业同业公会法施行细则》《输出业同业公会法施行细则》《商会法施行细则》，1938年11月中央社会部公布的《商会章程准则》等。

在立法体制上，南京国民政府成立之初曾设中央法制委员会负责“草拟及审查一切法制，并得自行草拟及审查各项法制”[5]183。不久，又在国民政府下设法制局负责草拟、审查法律案及刊行现行法律，取代中央法制委员会之职能。1928年10月，随着国民政府立法院的建置，法制局被取而代之。此为南京国民政府前期立法体制沿革之概要。按照《国民政府组织法》的规定，立法院为最高立法机关，独立行使立法权，但实际上立法院并非“代表民意机关”，所享之权仅限于“议决若干种法令而已”[5]239。即便作为法律的“议决”机关，立法院的权限也主要在于审“议”权，因为“决”定权仍然掌握在中政会手中。立法院设立之初，中政会于1928年11月做出决议：“立法院为全国立法之汇总机关，举凡立法事项，均应归其厘订，嗣后关于立法原则，应先经政治会议议决，而法规之条文，则由立法院依据原则起草订定”[5]305。因此，形成了首先由中政会确定立法原则，然后由立法院起草、审议并表决通过法案，最后由国民政府公布施行法案的立法体制，如上述《农会法》《商会法》《工会法》等都是这种立法体制的产物。这种立法体制是国民党“以党治国”统治模式在法制建设领域的典型表现，社会组织立法体制的背后实质上贯穿着“党管社会组织”的基本原则。

在立法程序方面，根据国民政府于1929年公布的《法规制定标准法》，法律案的制定程序较为严谨，必须经由立法院的三读程序通过，然后经国民政府公布者，方可定名为法。至于条例、章程或规则等的制定，其程序并无严格的规定，不但无须经三读程序，而且有的时候连立法院的审议程序也省略不计。《法规制定标准法》同时规定，条例不得违反或抵触法律，应以法律规定的事项不得以条例等规定，但现实当中，由中政会及军事委员会以“条例”替代法律直接交政府颁行者，亦屡见不鲜。此外，某种事项应否经立法程序，有时亦由中政会决定。因此，尽管当时已经形成相对完备的立法体制，但“法出多门”的现象依然存在，特别是在条例、章程、规则、细则等层面的立法尤为明显，如当时的农矿部、实业部、工商部、中央社会部等都有权拟订和提交其职掌范围内的社会组织法规草案。

三、南京国民政府后期社会组织法制建设(1938—1949)

抗日战争爆发后，国家处于战乱状态，战区及后方的社会事业因时势的需要而日益发展，各种社会组织及社会救济、社会福利设施亦呈现逐年增多之势。国民政府因应战时社会形势的变化，认为有必要在中央政府中增设专门机构，以便统辖全国社会行政，于是社会部应运而生。国民政府社会部于1940年依法改组成立后，由国民党中央党部正式划归于行政院，由此建立了国民政府的中央社会行政体制。社会部的改组和重构促进了社会组织立法的创制与修订，社会部曾专门聘请有关专家、学者举行会议，研讨有关社会组织法制建设，并着手对多部社会组织法律法规进行修正和增订，使国民政府的社会组织法制体系逐渐趋于完备。

为了便于组织和起草各种社会立法草案，社会部在1941年7月专门设立了“社会法临时起草委员会”(后改称为“社会法起草委员会”)，并公布了《社会部社会法临时起草委员会简章》。随后，国民政府社会组织立法体制逐步走向统一，“法出多门”的现象基本得到解决，社会组织法制建设也出现了一个高潮，具体表现为[6]4：一是增订人民团体训练法规以促进训练工作，如《非常时期人民团体训练纲要》《人民团体集会须知》及《外派训练督导员工作须知》等。二是重新厘定人民团体组织法规以强化社会控制，如依据《非常时期人民团体组织纲领》拟订《非常时期人民团体组织法》，并修订《人民团体组织指导员任用规则》《人民团体立案证书颁发规则》《人民团体职员选举通则》《指导人民团体改组办法》《人民团体整理办法》及《全国人民团体总登记办法》等。三是订颁各种管制示范及社会运动法规以充实团体业务，如《非常时期工会管制办法》《非常时期工商业及团体管制办法》《示范县农会实施办法》《示范工会实施办法》《非常时期统一社会运动办法》《统一募捐运动办法》等。四是修订各种人民团体单行法规，截至1942年已经修订颁行者计有《监督慈善团体法施行细则》《中医公会组织规则》《各省县(市)乡(镇)兵役协会组织通则》及《国营公路职工指导委员会组织通则》等，其余如修正《农会法》《渔会法》《工会法》《劳资争议处理法》《商会法》及《各业同业公会法草案》及新订特种公会法、医药团体组织通则等草案均已拟定。五是有关《文化团体组织大纲》《妇女会组织大纲》以及律师、新闻记者、会计师、技师等公会组织法规，亦已由社会部拟订草案或修正草案。

根据统计，社会部成立后的近十年间，国民政府公布或修正的比较重要的社会立法计有68种，其中有关社会组织的立法计有15种[7]207-210，约占1/5以上，主要包括《非常时期人民团体组织法》(1942年1月12日国民政府公布)、《人民团体立案证书颁发规则》(1942年8月社会部发布)、《中华海员工会国外分会组织准则》(1942年8月社会部发布)、《工商团体分类标准》(1942年11月社会部发布)、《农会法》(1943年6月国民政府修正，1948年12月再修正)、《工会会员代表选举办法》(1944年4月行政院发布)、《体育会组织办法》(1944年8月社会部、教育部会同发布)、《教育会法》(1944年10月国民政府修正)、《工会法》(1947年6月国民政府修正，1949年1月再修正)、《省级以上工会会员代表选举暂行办法》(1947年6月社会部发布)、《工业会法》(1947年10月国民政府公布)[注]工业会的前身是成立于1942年的中国全国工业协会，后因抗战期间，全国工业协会对军需民用贡献良多，且抗战胜利后，各界殷望工业界更能发挥团队精神，以发展民族工业。为此，国民政府积极着手确立工业团体的法律基础。1947年10月27日，国民政府公布《工业会法》，并明定11月11日为“工业节”后，全国各地原属社团性质之“工业协会”，乃依法改组为法人性质的工业团体。1938年9月，国民党社会部邀集各地区省市工业会各业联合会负责人座谈，并于会中决议筹设“全国工业总会”；同年11月11日，“全国工业总会”在南京召开成立大会，至此全国工业总会乃告成立。1949年，国民政府退踞台湾后，该会亦随同迁往台湾。、《人民团体派员出国申请办法》(1948年1月社会部发布)、《工会法施行细则》(1948年3月行政院发布)、《工业会法施行细则》(1948年3月社会部发布)、《渔会法》(1948年12月国民政府修正)等。

从上述法规名称不难看出，这一时期社会组织法制建设包括旧法修订和新法创制两个方面。旧法修订主要表现为社会组织单行法规的修正，如《农会法》《教育会法》《工会法》《渔会法》等。新法创制主要表现为社会组织综合法规的制定与公布，其中尤以《非常时期人民团体组织法》为代表。《非常时期人民团体组织法》是一部关于战时人民团体组织和管理的基本法，规定“县各级人民团体之组织，应有15人以上之发起；中央直辖及省或院辖之人民团体之组织，应有30人以上之发起；依法由上级组织之人民团体应先组织其下级团体，有过半数之下级团体组织完成时，得发起组织其上级团体”[8]31，同时对于战时人民团体的团体章程、组织程序、会员资格等也做出了具体规定。该法的公布施行一方面使得战时人民团体的组织有章可循，另一方面国民政府也可借以加强对人民团体的管控。

抗战开始以后，国防最高委员会代行原中政会之职权，成为党政军统一指挥的最高机关。依据国民政府规定的立法程序，各机关如有法律案提出，应将该法原则草案予以拟定或审定，附具说明，送请国防最高委员会决定，其已有全文草案者，并附呈草案；如系修正案，则应将修正要点及其必要理由，逐一开列[5]242。因此，这一时期社会组织立法的最终决定权已由中政会转入国防最高委员会，这是战时社会组织立法体制的重要变迁。同时，伴随着社会部从党务系统划入政府系统，国民党对于社会组织的指导实质上已经由“直接”掌控为主转向“间接”管控为主，由此不仅带来社会组织行政体制的嬗变，而且带来社会组织立法体制的调整。这种调整一方面表现为立法体制的统一化，另一方面表现为立法程序的规范化。

所谓立法体制的统一化，就是形成了以社会部为社会组织法案的主要起草机构、以立法院为社会组织法规的主要审议机构、以国民政府或行政院及社会部为公布实施机构的社会组织法制建设体制。当然，由于社会组织管理的复杂性，社会部往往需要与其业务主管部门协同制定相关法规，如《体育会组织办法》由社会部和教育部会同发布、《示范农会实施办法》由社会部与农林部会同发布、《非常时期工商业及团体管制办法》由社会部与经济部会同发布等，但在这些会同发布的社会组织法规当中，一般均会明确彼此的职能分工，通常由社会部主管行政，而由会同部门主管业务。如以《示范农会实施办法》为例，社会部主要负责健全乡农会、举办会员训练、设立农民福利社、厉行合作组织、推行新生活运动等组训及福利活动；农林部主要负责设置示范农田、推广种子农具及肥料、改良农场经营、提倡农村副业及增产竞赛运动等业务事项。[8]365

所谓立法程序的规范化，就是以1943年6月国民政府公布《现行法规整理原则》为依归，着手整顿立法程序及法规名称。根据规定，凡经政府公布者应称为“法”及“条例”，“条例”次于法，政府其余各机关所制订者分别性质只限称“规程”“规则”“细则”“办法”四者；至于“纲领”“纲要”“大纲”“原则”等宜为中央执行委员会及国防最高委员会制定之条文所专用名称，用以行知政府机关遵照此种条文，以颁布法令者。若各机关仍有以事实需要为由，而将条例等法案不经立法程序，以命令遵行制定公布者，虽或称“暂行条例”或称“组织大纲”“组织规程”或称“办法”“规则”等，此种法规应即送立法院加以审查，补全立法程序，并改正名称。从社会部1945年编印的《社会法规汇编》收录的社会组织法规来看，其中称“法”者有《非常时期人民团体组织法》《监督慈善团体法》《农会法》等，称“条例”者有《中华民国红十字会战时组织条例》等，称“规则”者有《人民团体组织指导员任用规则》《中医公会组织规则》等，称“办法”者有《人民团体整理办法》《示范工会实施办法》等，称“规程”者有《全国各地盐业工会筹备委员会组织规程》等，称“纲要”者有《人民团体推进国民精神总动员及新生活运动工作实施纲要》等。可以说，这一时期社会组织法规的制定已经“稍上轨道”[5]244。但此前由国民党中央常务委员会通过的法令亦有仍称“办法”者，如《非常时期党政机关督导人民团体办法》等，由社会部发布的法规亦有仍称“纲要”者，如《非常时期工商团体训练纲要》等。因此，这一时期整理法规的成效在社会组织法规方面不宜估计过高。

四、结语：民国社会组织法制建设的现实启示

从社会转型的视角来看，晚清修律打破了传统中华法系重公权、轻私权的一元法律结构，引入了大陆法系的公、私法二元化法律结构，“为中国法律的近代转型，确立了航标，奠下了基础”[10]475。民国时期，“法的社会化”趋向已十分明朗，“自产业革命，社会经济组织发生剧烈之变化，于是法律渐由传统个人主义，而倾向于社会化，私权绝对之原则，契约自由之原则，均已动摇而日趋于崩溃”[2]21。因此，引入社会法理念、创建社会法制体系已成为中国法律近代转型的题中之义，晚清以来逐步形成的二元法律结构进而演化为公法、私法、社会法并存的三元法律结构，中国法律的近代转型由此进入了一个新阶段。国民政府当政时期，“法的社会化”已成为政府立法的积极诉求，抗日战争期间，国民政府社会部专设“社会法起草委员会”，标志着中国近代系统化的社会立法开始入门[注]当前，中国大陆学术界对社会组织立法的基本思路存在着较大的分歧，大体上可以概括为三种，即公法思路(行政法规说)、私法思路(特别民法说)和混合法思路(公私法交融说)。所谓“公私法交融说”，本质上就是一种社会法的立法思路，民国时期的历史经验值得借鉴。。

国民政府社会部于1942年编印出版的《社会部施政报告》中专门列有“制定及修订社会法规”一栏，其中包括三项内容，第一项即为“人民组训法规”，包含有各项人民团体的组织训练法规。在我国台湾地区，将人民团体(社会组织)立法列入社会立法之范围，迄今仍然为学界通说，如陈国钧在所著《社会政策与社会立法》一书中将社会立法分为七类，其中第一类即为“人民团体立法”，具体包括“非常时期人民团体组织法、农会法、渔会法、商业团体法、工业团体法以及自由职业团体、社会团体、联谊组合等特别立法”[7]117。纵观近代以来中国法律转型之路，中间虽多曲折，但“法的社会化”大趋势并未改变。1978年改革开放以来，社会保险法、慈善法等已陆续颁行，社会组织法也已提上了立法议程，这些新的立法领域无疑再次体现了“法的社会化”这一现代潮流，标志着中国大陆地区进入了社会立法的活跃时期。

社会组织法制建设是培育扶持社会组织、创新社会组织管理、实现社会组织治理法治化的基础性工作。但是，我国学术界对社会组织立法模式尚存在较大分歧，基本观点可归纳为三种：一是主张采用综合立法模式，即制定一部综合性的社会组织法；二是主张采用分散(平行)立法模式，即制定多部社会组织单行法；三是主张采用“基本法+平行立法”的模式，即首先制定一部社会组织基本法，在此基础上再分别制定各项社会组织单行法。其中，多倾向于赞同采用第三种立法模式，但对基本法的定位又有组织法、行为法及兼容组织与行为法等不同主张。[11]从立法模式上来看，民国社会组织立法实际上采用了“基本法+平行立法”模式[注]在《非常时期人民组织法》实施前，《人民团体组织方案》虽为国民党的政策性文件，但在“以党治国”体制下，实际上发挥着基本法的作用，而在民国北京政府时期，《治安警察法》则起到了基本法的作用。，且其基本法的定位明确为“组织法”而不是“行为法”。

国民政府在抗战期间颁行的《非常时期人民团体组织法》是一部人民团体的组织法、也是一部人民团体基本法[注]这部法律的名称一直沿用至国民党败退台湾后的1989年。台湾地区1989年将抗战时期的《非常时期人民团体组织法》修正为所谓“动员戡乱时期人民团体组织法”(增订“政治团体”专章，明定政党组织之规范)，1992年7月修正为所谓“人民团体法”，1993年12月再次修订为现行所谓“人民团体法”。，当时“凡所修订各种法规悉以《非常时期人民团体组织法》为基准，在未奉明令修正公布以前，原有各种团体单行法规有抵触前项组织法者，均属无效”[6]4。但是，《非常时期人民团体组织法》在实施过程中并未真正有效发挥其基本法的作用。特别是在职业团体方面，其成立均有其专属的特别法来加以规范，工商职业团体的设立与活动均受限于工业团体法、商业团体法；其他专业自由职业团体，均有其专属特别法，如律师法、会计师法等，这些法律对于专属的团体在组织与活动上均有明确的规制。因此，《非常时期人民团体组织法》“对职业团体似乎仅具概念上的规范而无实质上的操作功能”，直到国民党败退台湾后颁行所谓“人民团体法”，这种状况似乎也一直没有得到根本的改观。[12]10-11

当前，如果考虑到社会组织内涵的复杂性及各类社会组织性质的差异性(如经济性的行业协会与政治性的其他社团、公益性社会组织与互益性社会组织等)，在我国制定一部“综合性社会组织法”统一规制各类社会组织是否具有可行性，尚需理性推敲。即便采用“基本法+平行立法”的模式，在“尽快”推出“社会组织基本法”的急迫诉求中，如何在实践中避免重蹈民国史上或台湾地区“名不副实”的窘境，也需要缜密论证。德国哲学家海德格尔曾说：“历史并不仅仅是已经过去的事物，因为完全过去的东西对我们没有任何影响。相反，过去的事物左右着我们的现在，预示着我们的未来。”[13]20实际上，一个国家或地区的社会组织法制建设无不受到该国历史传承的影响，立法者只能在历史设定的现实环境中进行法律创制、推动制度进步。