无效行政行为的认定条件

常敏

（中央财经大学 法学院，北京 100081）

一、问题的提出

我国在2000年实施的司法解释中将确认行政行为无效的情形规定在内，将无效与可撤销进行了区分，是行政法的进步，但是将无效和违法的情形仅规定在同一条款之下，未予以单独规定，也未明确无效行政行为的认定条件①。在此之前，理论界对无效行政行为理论也进行了初步探讨，但有所局限②，没有予以深入研究。2014年修订《行政诉讼法》时，将无效行政行为予以单独规定，此外，还规定了两种无效情形③，以及明确提出了“重大且明显违法”的标准，但是实践中对于前两种情形是否还需要达到重大且明显的程度，还存在不一致的观点④。2018年出台的司法解释作出了进一步阐释，理清了其之间的逻辑关系，在第一款的第四项中，用了“其他”的表述，表明司法解释第99条所规定的三种情形本身就是符合“重大且明显违法”标准的，未被上述三种情况所涵盖的其他情形，法院具有自由裁量权，根据是否达到“重大且明显违法”标准做出判断。

此种概括性标准使得司法实践中所存在的问题更为突出，即法官在案件中如何认定违法情形已经达到了重大且明显违法的标准，这需要法官根据案件的具体情况进行整体判断。在实践中，最高法院尚无统一的判断标准，各法院对其理解不一，有基层法院在判决中对“重大”和“明显”的含义进行具体的论述，即墨市人民法院在判决中表明“重大是指违反了法律的相关规定及基本原则，可能给公共利益和利害关系人造成重大损失；明显是指行政行为的瑕疵一般人很容易分辨。”⑤法院仅在裁判文书中套用这一标准，而不进行详细分析，导致实践中出现在同一案件中做出不同结论的情形。为规范法官的权力，充分发挥行政无效制度的价值，本文将结合司法实践对无效行政行为认定标准存在的问题进行反思，再从无效行政行为的概念入手，探讨其存在的目的和理论基础，对其认定条件进行规范化分析，再在借鉴日本法理论的基础上，提出完善无效行政行为认定条件的建议。

二、无效行政行为认定条件的反思

我国法律仅规定了两种导致行政行为失去效力的情况，司法解释对其进行了解释，并增加了“内容客观上不能实现”这一情形，明确了“重大且明显违法”的兜底性标准⑥，赋予法官较大的自由裁量权，结合实践来看，认定标准主要有两大问题：

（一）具体情形较少且含义不一

1.实施主体无行政主体资格

行政主体，一般指的是享有国家行政权，能以自己的名义行使权力并且独立承担责任的组织，主要包括行政机关与法律法规授权的组织[1]。实施主体的概念与行为主体概念相近，指的是直接实施行政行为的组织或个人，两者的概念存在不同，所以在司法实践中，存在较多因为实施主体不是行政主体而导致其丧失效力的情形，此时的实施主体多是行政机关的内部机构。在封式公司诉相城区农业局一案中，根据法律规定，只有县级以上兽医主管部门才享有发放、注销动物防疫条件合格证的权力，该区兽医卫生监督所在机构整合之前，享有发放防疫合格证的权力，在机构整合之后，仅作为内部机构，不享有行政主体资格，因此判决最终认定监督所的行为无效⑦。在上海中大科技公司与上海青浦区规划和土地管理局一案中，青浦土储中心以及徐泾征收办要求对方当事人解除补偿协议，法院认定这两个机构并获得授权，也没有行政主体资格⑧。这类案件中实施行政行为的主体多是内设机构或者是派出机构，甚至是没有编制的、未依法成立的机构，毫无疑问，这类主体当然是缺乏行政主体资格的。

对行政主体资格的认定，司法实践中还存在的情形是行政机关行使不属于该机关的职权，法院在案件审理中，也经常会将其认定为是不具有行政主体资格。在张明希与田氏镇人民政府行政赔偿案中，在裁判理由中表明，田氏镇人民政府作为乡镇一级的人民政府，不拥有颁发土地证书的行政权力，因此认定其不具备相应的行政主体资格，进而否定了该行为的效力⑨。这类案件中实施行政行为的主体是行政机关，其本身是具有行政主体资格的，但是不具有相应的职权，这种性质的案件究竟应当将其定性为不具有相应的主体资格予以确认无效，还是将其定性为超越职权予以撤销？实践中并无一致标准，导致司法适用出现混乱。

2.没有依据

没有法律依据这一情形，在实践中经常会与应当撤销的行政行为中的情形模糊不清，这两者之间没有清晰的界限，在宣懿成等人与国土资源局收回土地使用权的案件中，国土资源局在作出行政行为时仅说明了依据的法律名称，却未向当事人说明具体的法律条款，法院认为该行政行为属于应当予以撤销的行政行为⑩。此案虽与当时法律规定有关，但是从此案中可以窥见现实中“法律错误”与“没有依据”适用混乱的现状。此外，《行政诉讼法》第75条中规定的“没有依据”的内容，是实体依据，还是程序依据？是法律依据，还是事实依据？在学理上也存在一定的争议11。简单化的表述是立法要求，但是无具体的解释加大了司法实践中进行判断和认定的难度，司法解释进一步规定了“法律规范依据”，是对该问题的细化，但仍可以做进一步探讨。

对于司法解释规定的第三种情况，主要指的是在内容上对任何人均不可能实现的行为，包括客体不能、实现不能、成本不能等情形，例如：要求行政相对人拆除已经不存在的房屋，此属于客体不能的情形[2]。还有类似相对人无劳动能力，却要向其征用劳动力的自身不能实现的情形，皆属于行政行为内容客观上不能实施。此情形只需要运用一般理性人的标准即可判断，未对司法人员有过高的专业素质要求，因此在实践中和学理中并无较大争议。司法解释明确列举了以上三种情形，前两者争议较大，后者的概念较为明确，在立法过程中，立法者认为要采取积累经验、逐步规定的方式，因此未将讨论过程中的违反地域管辖等情形纳入在内[2]，详细列举的内容较少，这样实际上无益于无效行政行为的判断，而且列举的条款内容局限于实体法领域，没有对程序领域的条款进行列举，代表性不足。

（二）“重大且明显违法”标准不一

重大和明显是两个标准，法律将同时达到这两者标准的情形作为对无效行政行为的认定要求，但是对这两个标准如何进行判断，属于法官自由裁量权的范围，实践中多数判决会在判决书中写明符合重大且明显违法的标准，但是却不进一步解释重大和明显的含义，最高法院也未通过指导案例的形式明示其含义，这为实践中法官进行判断和认定增加了难度，且容易出现认定结果不一的情形。

此外，实践中也存在较多此种情形，当事人将伪造的材料交给民政部门，民政部门完成审查义务后，作出了婚姻登记的行政行为，但是之后一方当事人提起行政诉讼的，有法院认为民政部门的登记行为无效12，也有法院认为应当撤销13。民政部门进行婚姻登记的行政行为无效要如何进行判断，依据是《婚姻法》中关于婚姻效力的条款，还是依据《行政诉讼法》中的内容，这需要从无效行政行为的概念出发进行探讨分析。

三、无效行政行为的界定

（一）无效行政行为的概念

无效行政行为通常指的是具备重大且明显违法情形的行政行为，其自始、当然、确定地无效，即自行为作出之时，就对当事人不产生任何效力，亦无需经有关机关的确定，行政相对人可以拒绝对该行为承认和执行，且该行为并不因事后救济而产生效力[3]。除此之外，其还具有以下基本特征：一是在性质上是一种形式行政行为，其已经满足了一般行政行为的外观要件，但是对其效力予以否认；二是在范围上仅限于重大且明显的情形，这是大陆法系的通说。

（二）无效行政行为与相关概念区分

1.无效行政行为与可撤销行政行为

两者皆属于违法行政行为，但存在较大区别，可撤销的行政行为意味着产生了法律效力、却因特定情形可通过事后撤销的方式使其丧失效力的行为，在撤销之前，其是确定地具有效力的。我国《行政诉讼法》第70条采用列举式的立法模式，限制性地规定了六种应予撤销的情况，即对应予撤销的情形明确限制在一定范围内，而相较之下，无效行政行为的认定上存在概括性标准。应予撤销的行政行为与无效行政行为有如下不同：第一，前者仅要求具有一般瑕疵，而后者的违法程度和认定标准更高；第二，前者在被撤销之前是具有法律效力的，但是无效行政行为自作出之时就未被赋予任何效力，行政相对人有权予以抵抗；第三，前者具有法定起诉期限的限制，经过该期限的，裁定驳回起诉，而无效行政行为现在并没有法律进行明确规定。

2.无效行政行为与假象行政行为

两者最根本的区别是性质不同，后者不具有行政行为的性质，即不是行政行为，前者本质上是一种行政行为，仅仅是存在瑕疵[4]。在权利救济方面，前者相对人可以通过提起行政行为无效的确认之诉进行救济，而后者，大部分行政法学者认为无法通过行政程序中的手段来救济权利，只能通过民事或刑事的手段，但也有法官在早期的文章中，指出可以通过“拟制行政诉讼”的方式将其纳入行政诉讼的范围，再进行具体的区分，这样更有助于对当事人权利的保护[5]。

3.无效行政行为与违法行政行为

无效和违法皆是对行政行为的一种否定性评价，但是两者性质不同，无效是相对于有效而言的，其是针对效力进行评价，违法则是相对合法而言的，其是对行为的合法与否进行评价。从两者关系来看，效力评价是对合法性评价的一种递进和自然延伸[6]，即先判断行为是否合法，若不合法，再判断行为是否有效，对可撤销的行政行为而言，其是存在不合法要件的，但是在被撤销前，是合法有效的，只有违法程度达到一定程度，才能从根本上否定行政行为的效力。因此，可以看出，无效行政行为是违法行政行为的一种类型。

四、无效行政行为认定的权利救济价值

具体行政行为具有公定力，其基本含义是行政机关做出的具体行政行为，应当推定其有效[7]，即使是有瑕疵的行为，也具有公定力，相对人也不得进行抵抗，具体表现为对司法裁判、仲裁裁决的拘束力，以及对相关具体行政行为的拘束力，其要求之后做出的具体行政行为必须在前者的基础上做出[8]。具体行政行为的公定力通过对相对人、行政机关乃至其他第三人的限定，保证行政行为能够得到有效地执行和实施，一定程度上体现了国家权力的权威性，同时也是对其他人权利的一种限制。学理上，关于公定力的认定主要有完全公定力说和有限公定力说两种，前者是完全认定行政行为的公定力，只要未经法定机关的判断，无论是何种瑕疵，公众都应当尊重其效力，因与我国的立法逻辑相悖，并没有得到我国较多学者的支持[9]，后者是目前国内外学界主流的观点，其否认行政行为具有绝对的公定力，强调实质正当性，认为无效行政行为在具有严重瑕疵时就不具有公定力，而此时公民享有抵抗权，所谓抵抗权是指公民拥有的一种权利，有权在必要时可以不服从甚至抵抗国家性质的行为[6]。从行政行为的性质来看，其在实施过程中具有强制性，当行政行为具备无效情形，相对人以此来拒绝执行是有必要且正当的。因此，从理论层面看抵抗权的存在是具有其正当性的[10]，但在实践中却不能发挥实质作用，给相对人提供有效救济。

（一）抵抗权不能给当事人提供有效的救济

在有限公定力说的背景下，认定公民在何种情形下享有抵抗权就成为了关键问题。抵抗权一般强调的是当时的救济，强调及时性，而非事后救济，换言之，在一个行政行为向行政相对人作出之时，到执行完毕之前，行政相对人在此时间段内是具有行使抵抗权的可能的。但是是否满足可以行使抵抗权的条件，实际上是由行政相对人自己进行判断的，在这种理论体系下，未免对行政相对人的要求过于苛刻，其不可能在短时间内，冒着可能构成妨害公务行为的风险，作出理智的判断，除非像我国某些单行法已经明确当事人在特定情形下可以拒绝行政行为的执行14。此外，对一个未系统的学习过法律的公民来讲，其所以运用的衡量标准是更倾向于道德层面的，而非法律层面[11]。因此，从权利救济的角度来看，赋予当事人抵抗权的方式，并不能有效地救济相对人的权利，事后救济才是最为有效的方式，通过向法院提起确认无效之诉，将无效行政行为的认定标准问题交给法院这样的专业机构进行裁判，是有利于权利人进行权利救济的。

（二）抵抗权不可以给当事人提供救济

依据有限公定力说，当行政行为具备无效情形时，其不存在公定力，即便没有公定力，但在客观事实上，也会给相对人带来不利益的后果，行为人可能迫于行政机关的权威、基于对国家权力机关的信任，而接受了该行政行为，造成了自身利益的损害，抵抗权实际上是给予了相对人这样一种权利，其可以拒绝对该行为的承认和执行，而拒绝的行为也不会被认定为是妨害公务的行为。如果将这种权利广泛化地授予，可能会出现随意使用权利的情形，那行政机关的权力就无法真正的实施，甚至会使国家处于一种无序的状态，而此时，基于现有法律体系，只能将其定性为妨害公务的行为，但是已经产生了较为严重的后果。因此，基于对社会稳定性和公权力权威性的考量，这种拒绝的权利是不可能被广泛地赋予，如前所述，其仅有可能出现在特定法律的部分条款中。

在诉讼这种公力救济的方式中，“行政行为无效确认之诉是对该不利负担的排除”[9]，是从根本上对其效力的否定，通过法院作出的判断，是更具有权威性的，并不会影响行政机关权力的实施，也是对当事人利益的一种保障和救济。这种救济权利的方式虽不具备及时性，但根本上是由法律的滞后性决定的，从抵抗权的性质和实施之后所产生的后果两方面来讲，将行政诉讼作为救济相对人权利的关键途径是更为妥当的。法院在诉讼中面临的主要问题是确定无效行政行为的认定标准，这决定了当事人的权利能否从实质上获得救济。

五、无效行政行为认定标准的完善

（一）进一步阐释行政行为无效的情形

行政诉讼法司法解释第99条列举了三种导致行政行为丧失效力的情形，前两种在实践中存在较大争议，第三种情形在实践中并无争议，规定较为明确，因此下文对前两种情形分别作出规范性建议。

1.仅包括无行政主体资格的情形

实践中对主体资格认定的不同情形，究其原因，是对于撤销判决和确认无效判决情形的认定困难，最根本的是对超越职权的认定不清。超越职权是指行政主体在行使法律规定的权力时，行使了本机关职权范围之外的权力[12]，其包括职权僭越和逾越权限两种情形，职权僭越指的在没有获得授权的情形下，行使了不属于本机关职权范围内的权力；逾越职权指的是行政机关虽然对某项事务拥有管理的权能，但是超出了权力行使的限度[2]。逾越职权行政行为的处理并无较大争议，一致观点是应当将此类行政行为予以撤销。对于实施主体无职权，应当明确的是其与无行政主体资格是两个不同的概念。如果是行政行为的实施主体本身是行政主体，其作出的行为不是依据自身的权力，那么这就属于超越法定职权的情形，而不能认定无效[13]。当然，也存在实施主体与行政主体不一致的情况，当行政机关的内部机构在获得法律法规的授权后，去实施行政行为，此时该行政机构只有在授权范围内时是具有行政主体资格的，因此，未经授权实施，内部机构、派出机构等就不享有行政主体资格，其作出的行为就属于无效行政行为。进一步讲，如果内设机构实际上行使了所属行政机关的职权，相对人无法判断，行政机关又存在过错的情形下，该行为符合表见代理的情形，责任由所属行政机关承担，但并不影响该行为的效力，其仍没有行政法上的效力。

将“实施主体不具有行政主体资格”情形的认定仅限于内设机构、派出机构等不具备行政主体资格的范围，既符合将无效行政行为制度化的目的，也能与超越职权区分开来，将无效行政行为置于备位性的地位，有利于司法实践中对无效行政行为判断标准认定的统一化和规范化。

2.“没有依据”仅指实体法依据

行政诉讼法司法解释规定的是“减损权利或者增加义务的行政行为”，从该款的内容来看，权利和义务皆属于实体法规范的内容，因此从实体法角度理解更为适宜。从行政行为所在的不同时间段来看，具体言之，在行政机关作出行政行为时，未向相对人说明依据，或者仅仅是笼统说明“依据某法的规定”，这是在“产生之时”没有依据的情形；在此类行政案件的审理过程中，被告未补充作出行政行为的依据，或者补充了不能适用该案事实情形的依据[14]，这是在“诉讼之中”没有依据的情形，这两种情形皆会导致行政行为的无效。如果行政机关在作出具体行政行为时，已经说明了其所依据的法律规范内容，但是与该事实不符，属于适用法律错误，应当将其归入应撤销的行政行为类型。

对在诉讼中行政机关补充的依据违反了上位法的情形，德国学者沃尔夫认为没有法律依据应当包括没有无效的法律依据，从我国实践来看，如果行政机关补充的依据是法规、规章，那法院会直接根据上位法的规定来对行政行为进行审查，对补充的依据采取忽视的态度[14]，那对于此种情形，最终的结果仍然是根据行政机关作出行政行为时的依据进行判断，此时可能出现行政行为无效、行政行为被撤销等结果。若行政机关补充的依据是规范性文件，那行政相对人可以在诉讼中提起对规范性文件的附带审查，法院可以对其合法性进行审查，并向制定机关提建议。

3.增添列举导致行政行为无效的程序性事项

司法解释列举的三种情形皆是从实体法角度出发的，《行政诉讼法》第70条将“违反法定程序”列为应当将行政行为予以撤销的情形，但是并不是所有的程序性事项，都需要按照撤销进行处理。行政行为在实施的过程中，有明确的程序规则，才会使权力行使更为规范，但是部分行政行为可能不会有明确的程序，原因是行政法没有设置明确的程序规则，导致无规则可寻，或者是只有程序性的原则，具体的程序需要行政机关自己进行判断。如果行政机关在作出行政行为时，完全忽视行政程序，也应当将其认定为无效的行政行为[15]，当然必须要满足重大和明显的双重标准。程序性条款的增加不仅能完善认定标准，更能凸显行政程序的独立价值。

无效是对行政行为效力判定最为严重的情形，其是对行政行为最根本的否定，增加列举的具体情形，有利于法官在案件中进行裁判，对于已经列举的情形，法院可以通过指导案例的形式明确标准和含义，这样也有利于保护行政相对人的权益，采取列举式加概括式的规定方式，虽已限制了裁量权的范围，但是只有明确概念和明晰标准，才能使该条款在实务中更具有可操作性。

（二）明确“重大且明显违法”的客观标准

德国、日本都采用了“重大且明显违法”的标准15，可以说此认定标准在大陆法系国家成为主流意见，但是对于此标准的规定和理解不一，德国法对部分情形要达到明显标准，而另一些情形则不作明显性的要求，从其法条上看，其实质上采用的是“明显瑕疵说”，更强调“明显”的标准。台湾地区和日本的法律均采用了“重大明显瑕疵”的标准，并且列举了较多的具体情形。我国立法对此标准的规定也体现了立法的进步，对其标准的准确把握，应当从重大和明显两个角度来看。

关于重大性，主要是指该行为是否违反了法律法规的重要规定和基本原则，是否具有侵害社会公共利益的危害，主要是关于合法性的判断，一般可以找到客观依据。而对明显性的判断标准，则显得更为主观，明显是相对而言的，一般采用理性人的判断标准，是否达到了“显而易见”的情形。重大且明显违法的标准认定，不应当从极其专业的角度判断，更不应当从当事人的角度出发，其强调的是从具有合理判断能力的理性第三人角度出发，来认定行政行为的效力[16]。

对于行政登记欠缺事实的行为，若行政机关无过错，则说明行政机关作出行政行为的整个过程是合法有效的，行政行为中所涉及的法律关系是因为行政相对人提交虚假材料导致的无效，对于这种情形，在判断行政行为无效时，是要适用实体法的规定，还是直接适用《行政诉讼法》的规定？在已经规定了认定无效行政行为的统一标准之后，判断一个行政行为是否无效则就应当适用关于标准的规定，受欺诈作出的登记行为并未达到上述描述的重大且明显违法的标准，则就不能否定其行为的效力。其次，在登记类案件中，行政机关的主要职责就是进行审查，审查相对人提交的材料是否真实、可靠，并据以作出是否进行登记的判断，因此，应当将是否违反调查义务作为此类案件的判断标准[17]，而不是依据涉及的法律关系的实体法进行判断。

（三）日本无效行政行为理论之借鉴

日本对于无效行政行为的认定是较为宽泛的，其最高法院在裁判案件中并不是仅仅依据重大且明显的标准，在具体案件中，通过判例的形式，为行政行为无效性的认定做了良好的指引。在涉及到存在有利害关系的第三人情形，会提高对明显性要件的标准要求，在某些案件中，也会进行具体价值的衡量，根据具体情形来考虑多种利益的保护[17]。在具体案件中，对多种价值进行具体的衡量，更有利于实现权利救济的目标，法官在案件中对相对人的利益、法的安定性等内容进行比较判断，在这一过程中实际上也会运用到重大且明显的判断标准，也可以说，重大且明显的标准也是对于利益的一种衡量。在我国的司法实务中，也有法院在审理过程中，运用了价值衡量这一标准，在石小军与阳城县公安局处罚上诉案中，虽然石小军的损毁集体财产的违法行为在发生在2007年，行政机关在时隔九年之后才做出行政处罚，但是法院并未否定该行为的效力，其认为该行政行为虽存在程序违法的情形，但是对当事人的权利未产生实际影响，因此未将该行为定性为无效行政行为16。法院在认定的过程中，大致也是在严重违法与对原告权利之间进行了衡量，对价值衡量这一标准的借鉴，有利于实现权利救济的价值，也有利于重大且明显违法标准的适用。

六、小结

我国还尚未完全建立起完善的无效行政行为制度，《行政诉讼法》及其司法解释的规定体现了我国无效行政行为理论的发展，为了使该制度在实践中真正地发挥作用，就需要对其认定标准进行规范化解释。行政行为无效的认定，是对行政行为而非直接针对行政行为下的法律关系进行认定，其对于效力的否定是根本上的，因此应当明确其与应撤销的行政行为、违法行政行为概念的不同之处。在认定情形上，穷尽对导致行政行为无效的情形进行列举显然是不可能的事情，但是较多的和明确的列举却有利于当事人权利的救济和法官权利的行使，尤其是对“超越职权”、“适用法律法规错误”进行重点区分，能够减轻法官的认定难度，明晰不同概念之间的界限。“重大”和“明显”概念的认定，应当尽量形成一致的观念，也可以通过指导性案例将该标准明确化，使得法院在案件的审理中有较为具体的借鉴标准。

注释：

①《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》第57条第二款规定“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”

②席小俐指出，复议机关在复议期间为撤销、变更具体行政行为，后在诉讼期间作出的复议决定应视为无效行为，参见席小俐：《诉讼期间复议机关作出的复议决定应视为无效行为》，载《法律适用》1993年第9期；金伟峰指出，要区分超越职权的行为和无职权依据的行为，对超越职权的行政行为，法院只能判决可撤销，参见金伟峰：《论行政超越职权及其确认和处理》，载《行政法研究》1996年第4期。

③《中华人民共和国行政诉讼法》第75条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”明确了没有主体资格和没有依据两种导致行政行为无效的情形。

④在金满英与北京市平谷区人民政府房屋征收办公室行政协议上诉案中，北京市第三中级人民法院认为“构成行政行为无效的违法情形包括实施行为的主体没有行政主体资格或者行政行为没有依据，并且违法情形须达到重大且明显的程度”，北京市第三中级人民法院（2017）京03行终704号行政判决书；在辛俐、李玉智资源行政管理：土地管理案中，山东省德州市中级人民法院认为“行政行为没有依据属于重大明显违法情形”，山东省德州市中级人民法院（2017）鲁14行终107号行政判决书。

⑤参见山东省即墨市人民法院（2016）鲁0282行初42号行政判决书。

⑥《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第99。

⑦参见苏州市中级人民法院（2014）苏中行终字第28号行政判决书。

⑧参见上海市第二中级人民法院（2017）沪02行终176号行政裁定书。

⑨参见河南省滑县人民法院（2015）滑行初字第53号行政判决书。

⑩参见浙江省衢州市柯城区人民法院（2003）柯行初字第8号行政判决书。

11梁君瑜主张应当包含实体与程序两方面的内容，梁君瑜：《论行政诉讼中的确认无效判决》，载《清华法学》2016年第4期；黄涧秋主张应当理解为法律依据，黄涧秋：《行政诉讼确认无效判决的法律适用评析——围绕新〈行政诉讼法〉第75条展开》，载《法治研究》2016年第5期。

12参见江苏省泰州市中级人民法院（2013）泰中行终字第0061号行政判决书。

13参见广西壮族自治区横县人民法院（2012）横行初字第2号行政判决书。

14《中华人民共和国行政处罚法》第49条规定“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。”当事人在特定情形下，享有拒绝缴纳罚款的权利；《保险法》第154条第3款规定“监督检查、调查的人员少于二人或者未出示合法证件和监督检查、调查通知书的，被检查、调查的单位和个人有权拒绝”。

15德国《行政程序法》第44条第1款规定，行政行为具有严重瑕疵，该瑕疵按所考虑的一切情况而明智判断为明显者，行政行为无效。我国台湾地区《行政程序法》第111条规定，行政处分有下列各款情形之一者，无效：（1）不能由书面处分中得知处分机关者；（2）应以证书方式作成而未给予证书者；（3）内容对任何人均属不能实现者；（4）所要求或许可之行为构成犯罪者；（5）内容违背公共秩序、善良风俗者；（6）未经授权而违背法规有关专属管辖之规定或缺乏事务权限者；（7）其他有重大明显之瑕疵者。

16参见山西省晋城市中级人民法院（2016）晋05行终46号行政判决书。