群团改革背景下基层妇联执委队伍建设及其作用研究

李 文

(中华全国妇女联合会 妇女研究所，北京 100730)

党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，指出“人民是改革的主体，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体作用，齐心协力推进改革”[1]。在全面深化改革的背景下，党中央作出实施群团改革的决策部署，对于促进群团组织更好地发挥在国家治理现代化中的作用具有重要战略意义。2015年2月，党中央印发了《关于加强和改进党的群团工作的意见》(以下简称“《意见》”)，深刻阐述了新形势下加强和改进党的群团工作的重要性和紧迫性，明确提出“党的群团工作只能加强，不能削弱；只能改进提高，不能停滞不前”[2]。2015年7月，习近平总书记在中央党的群团工作会议上的讲话中强调，必须把群团组织建设得更加充满活力、更加坚强有力，使之成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。

基层组织是做好群团工作的基础和关键。群团的基层组织是群团组织联接其所联系对象的终端网络，基层组织能否有效发挥作用，关系相应群团组织功能的能否正常发挥[3]。长期以来，群团组织工作力量分布不合理，基层组织基础薄弱、人员不足的问题一直没有得到有效解决。中央关于群团改革的战略部署明确提出，工会、共青团、妇联组织要坚持重心下移，力量配备、服务资源向基层倾斜，通过减上补下等方式增强基层组织工作力量。在全面推进改革过程中，妇联组织以增强政治性、先进性、群众性为目标，采取了一系列改革举措，基层组织改革取得了突破性进展，其中基层妇联执委队伍的建立和基层工作力量的壮大是其中的一项重要改革成果。

伴随着妇联基层组织形态的重构，各领域各行业优秀女性代表被吸纳到基层妇联组织和工作队伍中来，建立起了一支优势突出、特色鲜明的执委队伍。为及时了解妇联基层组织改革进展情况以及改革中的困难和挑战，课题组于2018年1～3月赴上海、宁夏、福建、云南开展妇联改革情况调研。共召开乡镇(街道)妇联、村(社区)妇联、村(社区)妇女群众等不同类型座谈会24场，参加座谈人员200余人，主要包括省、市、县妇联相关部门负责人，乡镇(街道)和村(社区)妇联主席、专兼职副主席、执委，以及村和社区妇女群众代表等，获取了妇联改革情况的一手资料。基于文献研究和实地调研，本研究重点梳理基层执委队伍的结构特点、执委发挥作用的创新实践及成效，研究分析制约基层执委作用发挥的难点问题，提出深化改革中进一步发挥执委作用的思考和建议。

一、基层妇联执委队伍的建立及其结构特点

解放初期，新建立的包括共青团、工会、妇联、工商联、文联等群团组织均以“民主集中制”为原则，建立了党委领导下的组织框架，并参照党委的组织结构，全国代表大会为其最高权力机关，执行委员会为大会闭会期间的最高权力机关[4]。执行委员会是妇联组织架构的重要组成部分，也是重要的权力机构。群团改革前，村级妇联组织模式为妇代会，因而没有执行委员会；乡镇(街道)妇联虽按照章程设立了执行委员会，但各地都不同程度地存在执委会不能按时换届、执委作用发挥不足等问题。改革启动后，基层妇联通过村(社区)妇代会改建妇联、乡镇妇联组织区域化建设改革等举措，完成了组织形态的重构，同时建立了执委队伍。

(一)执委队伍建设的政策要求

为贯彻落实党中央关于群团改革的要求，壮大基层妇联工作力量，全国妇联出台了一系列改革文件。2015年9月，全国妇联印发了《关于扩大基层妇联组织成员的意见》，从人选要求、人选范围、产生方式等方面对扩大基层妇联组织成员作出明确规定。2016年9月，中共中央办公厅印发了《全国妇联改革方案》，进一步明确了基层妇联工作队伍的构成及产生方式。此后，妇联改革进入全面实施阶段，各地相继出台了关于基层妇联组织改革的指导性文件。

为进一步深化基层妇联组织改革，全国妇联于2017年8月印发了《关于进一步深化改革 夯实基础 更好发挥基层妇联组织作用的意见》，基于区域发展视角，从纵向和横向两个层面对乡、村两级妇联执委来源和构成分别作出规定。文件要求，村(社区)一级妇联组织，纵向将扎根在自然村屯的妇女小组长、社区女性网格员或楼栋长，横向将活跃在城乡社区的巾帼致富带头人、女性兴趣组织带头人、广场舞活动带头人和在村居妇女群众中热心、有影响、有一技之长的女性居民等最大限度地吸纳到村(社区)妇联工作队伍中来；乡镇一级妇联组织，纵向将辖区内所有村(社区)妇联主席，横向将辖区内所有机关、企事业单位、各类女性社会组织、联谊组织负责人以及各方面有影响的优秀女性充分地吸纳到乡镇妇联工作队伍中来。

全国妇联多次发文对执委人选范围与条件作出明确规定，不拘一格将各行业、各领域优秀女性代表纳入基层妇联工作队伍，这既继承了妇联组织依靠妇女群众开展妇女工作的优良传统，也体现了打破行业、体制限制，发挥区域融合优势、灵活开展工作的创新理念。

(二)执委类型及其特点分析

从整体来看，基层妇联执委具有来自不同领域和行业、体制内和体制外相结合、拥有不同专业技能或优势资源等特点。在实际工作中，充分发挥执委队伍的作用，需要深入分析不同类型执委的身份特征、资源禀赋、专业技能等特点，充分挖掘和统筹利用执委资源，积极探索发挥执委作用的方式和渠道。根据基层妇联执委的来源及其资源优势，大致可以将其划分为以下三种类型。

第一类执委拥有一定的社会资本，具有动员整合体制内资源或社会资源的能力，主要包括机关事业单位部门负责人、民营企业家、社会组织负责人等。例如，有的女性企业负责人担任基层妇联执委后，组织农村赋闲女性劳动力参加技能培训，为她们提供就业岗位，在带动妇女群众创业就业方面发挥了积极作用。

第二类执委具有特定的人力资本优势，具备相关领域的专业技能或群众工作经验，主要包括巾帼致富带头人、教育工作者、文艺团队带头人、律师、心理咨询师、妇女小组长、楼栋长等。这类执委能够利用自身的专业技能或工作经验直接服务妇女群众。例如，有的女性擅长刺绣、插花等技艺，其当选社区妇联执委后，经常与妇联合作开展刺绣、插花、装饰画等培训，为辖区内妇女提供技术指导和就业咨询。

第三类执委热心公益，具有较为充裕的时间资源，主要包括热爱妇女儿童工作和公益事业的退休女性、全职妈妈、热心村民等。她们的时间比较灵活，是开展巾帼志愿服务的一支重要力量。例如，有的退休女性作为社区妇联执委，周末经常把社区里的孩子招呼到自己家里，照看孩子写作业、画画，晚上再把孩子送回家，为年轻父母解决了后顾之忧。

以上不同类型的执委在社会资本、人力资本、时间资源方面各有优势，部分执委可能兼具多种资源禀赋。在实际工作中，需要统筹考虑不同执委的兴趣、特长和优势资源，在此基础上寻找与妇联工作的契合点。

二、发挥基层妇联执委作用的创新实践

为发挥基层妇联执委作用，各地妇联结合本地实际，在实践中探索出一系列创新性做法，在整合凝聚执委优势资源、联系和服务妇女群众方面取得了良好成效。

(一)执委履职的制度建设

《关于加强和改进党的群团工作的意见》要求，完善群团组织代表大会制度和委员会制度，建立重大事项报告制度，代表和委员履职述职制度和直接联系群众、接受群众评议制度。各地妇联在改革过程中，探索建立了促进执委履职的一系列工作制度和机制。

一是执委联系妇女群众制度。密切联系群众是党的最大政治优势，通过群团组织广泛联系各方面群众是党做群众工作的一大创举。习近平总书记在中央党的群团工作会议上的讲话中明确指出，保持和增强群团组织的群众性，必须建立健全联系群众的长效机制。调研发现，地方妇联建立的执委联系妇女群众制度主要有如下两种情况。一种是执委直接联系妇女群众制度。例如，福建省妇联印发改革文件，要求全省各级妇联干部、妇联常委、妇联执委、妇女代表大会代表以及团体会员利用新媒体手段，经常性直接联系各地区、不同群体妇女群众，每名执委直接联系妇女群众不少于40 名。另一种是多层级执委联系妇女群众制度。例如，银川市构建了“妇联常委—执委—妇女代表—妇女群众”的联系机制，要求每位常委联系2～3名执委，每位执委根据所在领域、所在行业和系统联系8～10名妇女代表，每位代表负责联系20名以上妇女群众，形成了职责分明、划分清晰的联系网络。

二是区域化妇联主席、执委轮值制度。乡镇妇联区域化建设改革完成后，兼职副主席和执委人数明显增加。对她们而言，妇联既没有规章界定其责任、权利和义务，也没有明确其激励和奖惩措施，这种不完全的激励和约束降低了她们的主观努力和参与感[5]。为激发兼职副主席、执委的责任心和积极性，地方妇联探索建立了区域化妇联主席、执委轮值制度，即由副主席、执委组成轮值主席团，轮流担任轮值主席并配合妇联主席工作。担任轮值主席期间，定期召开轮值主席会议，充分发挥自身资源和行业优势，谋划工作、开展活动、服务群众。例如，银川市妇联根据年初活动方案制定轮值时间表，采取定期和不定期两种方式，由妇联兼职副主席、执委进行轮值，负责组织召开会议、主持开展活动。

三是执委工作参与和议事机制。参与讨论和评议妇联工作，为妇女儿童发展全案建言献策，是执委发挥作用的一个重要渠道。例如，上海市妇联在改革文件中明确提出，建立基层妇联执委工作参与机制，包括参与重大决策、参加执委会议、定期参加班子工作会议、听取和审议妇联年度工作总结和计划、参与讨论妇女工作的重大问题，要求每位执委每年参与项目不少于1个、活动不少于2次，居村妇联执委要积极参与居村“妇女议事会”和“妇女之家”活动等。

此外，地方妇联还探索建立了执委调研、执委述职、执委培训等多项制度机制。实践证明，创新制度的形成往往最初来源于基层群众的自发行为，发挥基层妇联执委作用，需要尊重基层首创精神，不断对基层的创新性做法进行总结和提炼，并把其中具有普遍意义的经验上升到制度层面。

(二)明确执委分工和职责

基层妇联执委来自不同行业、不同领域，明确执委职责和分工，有助于充分发挥其潜能和优势。

在改革实践中，地方妇联在充分发挥执委特长和优势方面进行了创新性探索。以浙江省常山县为例，该县在基层妇联改革方案设计和整体工作部署中，明确规定了执委的职责和分工，村妇联原则上设7～15名执委，包括主席1名、副主席1～3名、执委5+N名。其中，5名执委分别负责宣传文体、组织网络、妇女发展、妇女维权、家庭建设；另外增设N名特色执委，负责当地个性化工作，如有的执委擅长种植花卉，其职责就是带动本村妇女进行花卉种植，美化庭院和村庄环境。有的基层妇联按照行业对执委进行分工，如上海某街道妇联利用党建推进“楼楼联动”(即楼宇跟楼组之间的互动)工作的契机，开展项目时将执委划分为教育、医疗卫生、楼宇企业、居民区等不同行业领域，通过分工更好地统筹利用执委资源。调研中，多名妇联干部谈到，执委是来自方方面面的精英，需要根据她们的特点和优势来安排工作任务，明确她们的职责，以充分调动她们的积极性，并发挥她们的作用。

(三)促进执委本职工作与妇联工作相结合

以项目活动为载体，将执委的本职工作与妇联工作相结合，是持续发挥执委作用的一个有效途径。地方妇联在这方面进行了很好的探索。例如，银川市某小学老师担任街道妇联执委后，积极协调学校与所在社区联合开展“四点半课堂”活动，并利用学校的教师资源优势，免费开设书法、美术等特色课程；同时该活动作为学校党建活动的一个服务品牌，受到区教育局的重视和支持，有效促进了学校的党建工作。

执委围绕本职工作、妇联工作和妇女儿童实际需求，寻找工作结合点和切入点，同时将自身所拥有或可调动的资源与妇联资源进行对接，这不仅有利于执委自身发展，同时也能促进妇联工作，更好地整合力量服务妇女儿童，开创多方共赢的局面。

(四)建“妇女微家”服务妇女儿童

为满足妇女群众的多元化需求，一些地方妇联探索在执委家中建“妇女微家”，将服务阵地进一步向基层延伸。

将“妇女微家”建在有条件的执委家中，是发挥执委作用的一个创新之举，这既有效配置了妇女工作资源，也为基层妇女群众提供了便捷服务。以群团改革为契机，上海市妇联率先进行了“妇女微家”的实践探索，并在改革文件中明确规定“有条件的村妇联执委可以因地制宜开设‘妇女微家’，居民区妇联可以尝试建立楼组的工作机制，把妇女之家向妇女群众中延伸”。例如，青浦区一名村妇联执委是幼儿园老师，擅长种植多肉植物，在家中建立了名为“女性花房”的“妇女微家”，经常带领小朋友到自家庭院中，并为他们讲解多肉植物的知识，周边村民也喜欢到她家里请教多肉植物的种植方法。

“妇女微家”直接面向妇女群众，具有形式灵活、服务精准等特点，执委可通过这一服务平台发挥自身优势，在家中直接为妇女儿童提供服务，提高了妇女群众参与妇联活动、获得妇联服务的便捷性和可及性。

三、发挥执委作用面临的困难和挑战

现阶段，基层妇联虽然普遍建立了执委队伍，但执委作用发挥不充分的情况较为普遍，执委在履职过程中也面临一些挑战。

(一)执委履职意识和能力有待增强

调研发现，执委作用发挥不充分、履职能力有待提高，这在各地妇联改革过程中较为普遍地存在。

笔者通过到各地座谈和访谈发现，关于执委履职的问题集中表现在以下几个方面。一是基层妇联执委来自不同领域和行业，不熟悉妇联工作，对妇联组织了解不深，对妇联政治职责和基本职能认识不到位；二是部分执委缺乏群众工作经验，不知道如何开展妇女工作，感到“有劲无处使”；三是有些执委虽有工作热情，但年龄偏大、文化程度较低，创新能力不足，缺乏新形势下开展妇女工作的技能和方法；四是部分执委参与妇联工作的积极性和动力不足。

(二)执委队伍结构需进一步优化

关于执委来源和构成，全国及地方妇联相关文件均作出了明确规定，要求不唯年龄、不唯身份、不唯资历，不拘一格选人才，将热爱妇女工作、群众威信高的优秀女性充分吸纳到基层妇联工作队伍中来。但在实际工作中，基层妇联特别是村和社区一级妇联执委队伍还不同程度存在结构单一、年龄老化等问题。

在城镇社区，妇联执委队伍主要面临年龄偏大、受教育程度整体不高、在职女性少等问题。一些社区妇联干部在座谈会上反映，“我们面临的困难是执委队伍老龄化，村和社区居住的大部分女性年龄比较大，执委队伍平均年龄都在五六十岁以上”。由于执委的年龄偏大，一些社区妇联没有建立微信群，主要通过电话和上访下询开展妇女群众工作。在农村地区特别是偏远和少数民族地区，中青年女性群体流动性大，村妇联执委后备人选不足。有些基层妇联干部反映，由于农村留守儿童和留守老人比较多，中青年女性大多外出务工，村妇联在执委人选方面存在困难。

从整体来看，执委人员构成和整体能力水平存在较大的地域差异。在经济社会发展水平偏低的地区，尤其是偏远农村和山区，执委来源较为单一，需要在实践中不断创新探索，以新的思路和举措吸引各领域优秀女性加入妇联工作队伍。

(三)执委履职的激励机制和支持性制度有待完善

不同类型执委的资源优势和发展需求存在较大差异，影响她们有效履职的因素也不尽相同。

在村一级妇联，执委因没有报酬或补贴导致履职积极性不高的现象在各地不同程度地存在。据地方妇联干部反映，一些执委对自身感兴趣的活动参与积极性相对较高，对其他工作的参与积极性不足。还有基层妇联干部指出，村一级妇联执委流动性较大，且有些人没有稳定收入，她们刚当选时可能积极性较高，但由于长期没有报酬，其参与妇联工作的热情会随着时间推移而消减。还有基层妇联干部认为，基层妇联执委大多是义务服务社区，带有公益性，给予执委一定补贴不仅是钱的问题，更多是一种资源链接，有利于强化她们对妇联组织的归属感。

部分执委参与妇联工作缺乏时间保障，促进她们兼顾本职工作和妇联工作的支持性制度尚未建立。有些地方妇联反映，有的街道妇联虽然希望吸纳有思路、有想法、有动力的年轻女性进入执委队伍，但在职年轻执委因为各种原因，在开执委会时缺席率较高。还有基层妇联干部提出，兼挂职副主席、执委都是来自不同领域的优秀女性，有些人还身兼数职，她们短期内可以依靠个人热情和付出来开展工作，但从长远看难以持续保持旺盛的工作状态。

从长远来看，充分发挥基层妇联执委的作用，不仅要将各行各业优秀女性吸纳到妇联队伍中来，还要采取多种方式激发她们的积极性和能动性，提高她们的履职能力，为她们发挥作用创造机会、搭建平台、提供支持。

四、进一步发挥执委作用的思考与建议

目前，乡、村两级妇联执委达770多万人，成为基层妇联工作的一支重要力量。在妇联深化改革工作中，需要加大创新力度，加强理论探讨和制度建设，探索充分发挥基层妇联执委作用的有效途径。

(一)加大发挥执委作用的宏观指导和政策支持力度

从全国层面加强对基层妇联改革的宏观指导，完善进一步发挥执委作用的顶层设计。

基层妇联执委虽然身份和职责基本相同，但这一群体内部差异十分明显，不仅存在城乡、年龄、受教育程度、职业、技能等方面的差别，其自身发展和利益诉求也呈现出复杂多样的特点。在总结各地妇联改革经验的基础上，全国妇联于2017年8月印发了《关于进一步深化改革 夯实基础 更好发挥基层妇联组织作用的意见》，对基层妇联工作机制、基层妇联工作人员的培训、激励等内容作出了原则性规定。充分发挥基层妇联执委队伍的作用，需要从妇联改革和妇女工作的全局出发，立足执委群体的现实状况，制定进一步发挥基层妇联执委作用的指导性文件，为地方妇联创造性开展工作提供基本遵循。

(二)加强基层妇联执委培训工作

针对基层妇联执委在履职中遇到的困难和挑战，妇联组织要做好基层妇联组织成员的培训部署和落实工作，帮助新任执委深化对妇联组织和妇女工作的认识，增强其妇女群众工作本领，提高其履职意识和能力。

对基层妇联执委实施有效培训，需要在顶层设计上下功夫。在全国层面，应对执委培训工作进行科学规划，构建系统的执委培训体系，可针对基层妇联执委特点，编制简明教材或工作手册，为执委履职提供指导和遵循。省级妇联需要结合本地实际情况，制定具体的执委培训计划和实施方案，统筹利用党校、农业部门、人力资源和社会保障部门、妇女干部学校等各类培训资源，探索建立培训资源库，为基层妇联提供执委培训支持。县级及以下妇联层面，应动态了解基层妇联执委的实际培训需求，及时向上级妇联反映，并负责执委培训的具体实施。通过不同层级妇联上下联动，增强培训的科学性和系统性，有效提升基层妇联执委的履职能力。

鉴于不同类型的执委具有不同特点，她们的培训需求必然也呈现出多元化和差异化特征。针对不同类型的执委，科学设置培训课程。例如，针对行业精英、专业技能水平较高的执委，设置性别平等理论、群众工作理念和方法等课程；对于退休女性、全职妈妈等热心妇女工作的执委，侧重培训其直接服务群众的方法和技巧、妇女工作实践创新等实用性课程。创新培训方式，采取典型示范、案例教学、观摩交流等多元化的培训形式，充分利用新媒体技术，精心打造一批高质量的课程，通过网上课堂、指尖课堂等方式推广传播，扩大培训的受益群体和覆盖面。

(三)统筹利用执委资源，促进执委发展

基层妇联执委是源自不同领域的优秀女性代表，应结合妇联工作实际和妇女群众需求，统筹配置和利用执委资源，为不同群体妇女提供有效服务。同时，积极搭建区域化平台，为执委实现自身发展创造条件、提供支持。只有两者兼顾，才能实现基层妇联执委队伍的可持续发展。

建立执委人才库，统筹利用执委资源。调研发现，有些地方的基层妇联组织因各种现实原因，执委队伍结构较为单一，存在执委资源和专长与妇联实际工作需求匹配度不高等问题。需要统筹利用和配置执委资源，更好地发挥不同类型执委的作用。可在县域层面探索建立执委人才库，登记执委信息，即执委受教育程度、职业、专业技能、发展需求等。对有专长的执委，可打破村(社区)、乡镇(街道)界限，探索在县域层面统筹协调资源，在更大平台上配置资源，在区域内实现资源互补，最大程度发挥执委特长和优势。

妇联组织不仅要引导和支持执委为妇女群众服务，也要搭建区域化平台，为执委自身发展创造有利条件。在基层妇联执委群体中，有党政机关、事业单位及企业负责人，也有具备专业技能的教育工作者、文艺团队带头人、律师、心理咨询师等，还有退休女性、全职妈妈以及其他行业和领域的女性代表。应针对不同类型执委的实际发展需求，搭建不同主题的交流平台，促进执委之间的信息交流、资源共享、相互支持，增强执委与妇联的联结和组织归属感。关注和关心基层妇联执委的发展需求，努力为她们创造发展机会，使她们在服务妇女、奉献社会的过程中实现自我价值，进而吸引更多优秀女性加入妇联队伍。

(四)健全执委考评与激励机制

推动基层妇联执委持续有效地发挥作用，需要建立科学合理且具有可操作性的考评和激励机制。

建立并不断完善基层妇联执委激励机制，是激发执委队伍活力、有效发挥执委作用的一个重要举措。应结合本地实际和不同类型执委的实际需求，探索建立精神激励、政治激励、物质奖励相结合的激励表彰机制。一是给予执委精神激励，提升执委的荣誉感。对于工作积极、业绩突出的执委，可适时进行公开表彰，授予其优秀执委、先进执委等荣誉称号，并颁发证书，增强执委的荣誉感和身份认同感。在三八红旗手、巾帼建功标兵和巾帼建功先进个人评选中，将优秀执委纳入候选范围。选拔培育优秀执委典型，发挥引领示范作用。二是给予政治激励和相关待遇，拓展执委发展平台。对于来自机关部门和事业单位等体制内的执委，妇联可探索对她们参与妇女工作的业绩和贡献进行评定，在单位的评先选优、培养使用方面，推动把执委参与妇联工作情况纳入考量范围，从而对她们的职业发展产生正向激励。对于来自企业、社会组织的优秀执委，推荐其担任人大代表、政协委员，给予她们政治上的荣誉，为其提供参政议政的渠道和机会，使她们在更大的平台上施展才能。三是给予执委一定的物质奖励，增强其组织归属感。在农村地区特别是在经济发展水平较为落后的偏远地区，一些村妇联执委没有固定职业和稳定收入，可采取以奖代补的方式，对工作实效突出的执委给予一定的物质奖励，调动她们的工作热情和积极性，增强她们的组织归属感。此外，鼓励和支持基层妇联立足本地实际，探索建立不同形式、灵活多样的激励机制。