全球公民社会时代中国女性NGO发展与转型

李 丹

(厦门大学， 福建 厦门 361005)

一、全球公民社会+北京世妇会：中国妇女NGO迎来发展机遇

“全球公民社会”(Global Civil Society)——萨拉蒙称其为“全球结社革命”(Global Associational Revolution)——诞生于20世纪90年代，其一经诞生即成为学界关注的焦点话题注A. Westad (eds), Beyond the Cold War: New Dimensions in International Relations, Oslo: Scandinavian University Press, 1992; Ronnie D. Lipschutz,Reconstructing World Politics: The Emergence of Global Civil Society, Millennium: Journal of International Studies, 21 (3), 1992; Various, Miguel Darcy De Oliveira and Rajesh Tandon, Citizens: Strengthening Global Civil Society, Washington: Civicus, 1994; Lester M. Salamon,The Rise of the Nonprofit Sector, Foreign Affairs, 73(4),1994.。全球公民社会兴起与冷战结束、全球化进入高速发展阶段密切相联，它既是全球化的后果，也是全球化的原因，对人类社会生活产生了重大影响，第三部门开始与政府公共组织和市场企业组织鼎足而立，非政府组织(Non-Governmental Organization, NGO)成为公民参与和公共治理的重要组织形式。1995年，联合国第四次世界妇女大会在北京召开，它是在全球公民社会形成的时代大背景下召开的一次盛会，也是中国妇女发展、女性NGO成长的一个重要里程碑。189个国家和地区的代表，以及联合国系统各组织和专门机构及有关政府间和非政府组织的代表共1.7万余人出席了会议，其中非政府组织妇女论坛与会总人数达31549人，其中境外与会者26549人，中国与会者5000人。论坛围绕着“平等、发展、和平”这一主题，共进行了3900场研讨会，举办了5000多场活动注参见1995年北京世界妇女大会，中华人民共和国外交部网站，https://www.mfa.gov.cn/chn//pds/ziliao/wjs/2159/t8963.htm。。这是中国妇女非政府组织与国际妇女NGO首次相遇和近距离接触，第一次面对如此多的非政府组织，其丰富活动及其范围、种类和形式使中国参与其中的女性大大开阔了眼界，在生动实践中领略了什么是非政府组织以及它们的工作方式。国际妇女NGO云集北京带来的新理念，触发了改革开放以来中国社会尤其是妇女界酝酿积蓄的能量，共同促成了中国女性NGO的大发展。

在理论上，人们对中国NGO、妇联进行了重新认识和界定。1991年中国政府决定承办联合国第四次世界妇女大会后，就面临着组建与世妇会政府首脑会议同时举行NGO论坛的压力。当时按照西方学者的界定标准，我国还不存在一个真正意义上的妇女NGO。的确，当时的中国，民间社会发育严重不足，但否定中国妇女社会组织的存在，不仅不符合中国政府社会开始转轨的现实——政府正在从“大包大办”模式转型至“向社会分权”模式，更不利于中国妇女NGO的发展壮大。因此，规模最大、组织最健全、运行最成熟的全国妇联被推介为中国最大的妇女NGO。虽然妇联政治体制内的身份引起一定争议，但抛开妇联，当时还没有其他任何一家妇女NGO能拥有如此广泛的代表性、知名度和上下一致的认同性。这由此引起人们对中国NGO的重新思索与界定，引起中国学者对NGO的界定由照搬外国标准向面向中国实际、从理论讨论到现实应对的转变。1995年，妇联获得联合国经济及社会理事会的咨询地位，被定性为非政府组织。“在某种意义上说，联合国第四次世界妇女大会在中国的召开，是中国妇女非政府组织发展的重要历史契机，是世妇会将非政府组织(即NGO)的概念大规模介绍到中国。”[1]就非政府组织的分类来看，最具有中国特色又广为接受的划分方法是把NGO划分为官办型NGO(政府主导NGO，GONGO)、民办型NGO(草根NGO)、半官半民型NGO。妇联无疑是最典型的官办NGO，诞生于中华人民共和国成立前、作为“中国共产党领导的为争取妇女解放而联合起来的各族各界妇女的群众组织”这一身份是它不同于任何其他女性NGO的先天优势。

在组织上，一批新型女性NGO及其领军人物诞生涌现。在世界妇女大会上，初出茅庐的中国非政府代表在与国际同行交流过程中，不仅分享了跨国女权倡导经验，而且还以自身的朴素理念和执着精神获得了国际认可，很多著名的妇女NGO都是在世妇会前后成立或者因此得到国际资助的，如北京农家女文化发展中心、陕西妇女理论婚姻家庭研究会、北京大学法学院妇女法律研究与服务中心(北京众泽妇女法律咨询服务中心的前身)、北京红枫心理咨询服务中心、西双版纳州妇女儿童心理法律咨询服务中心和河南社区教育研究中心等。福特基金会、香港乐施会和全球妇女基金等成为其合作伙伴，为不少妇女NGO提供了宝贵的运行资金。王行娟(红枫妇女服务热线的创始人)、郭建梅(北京大学法学院妇女法律研究与服务中心/北京众泽妇女法律咨询服务中心的创始人)、高小贤(陕西妇女理论婚姻家庭研究会的老领导)、廖晓义(民间环保组织“地球村”的发起者)、谢丽华(“农家女”的创办者)、汪永晨(“绿家园”的领军者)等等，她们成长创业的道路上都能找到世妇会影响的印痕。“在怀柔的帐篷区，标语、义卖、游行示威轮流上演，不同的女权议题轮番呈现，这新鲜、多元、生机勃勃的妇女运动经验，直接催生了第一代NGO领导者。”[注]参见李思磐的《中国女权：世妇会后二十年》，中国发展简报网，http://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-9074.html。

在政策上，政府部门和女性NGO的协同互补局面正在形成。北京世界妇女大会制定和通过了《北京宣言》和《行动纲领》，提出了“社会性别主流化”，要求将社会性别意识贯穿于整个社会政策的制定、执行和评估的全过程中，并将实现性别平等当作社会政策的目标之一。在大会上，我国首次将男女平等作为一项基本国策向全世界庄严承诺。此后，政府各部门贯彻落实基本国策，大大推动性别平等的创新实践，为女性非政府组织开展行动奠定了良好的政策环境。如为改善贫困女生上学难，教育部制定了“全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件底线要求”，还出台了《义务教育学校管理标准(试行)》，要求学校平等对待每位学生，不让一名学生因为性别等因素而受到歧视——而这些正是“春蕾计划”公益项目的宗旨所在，为资助贫困地区失辍学女童继续学业，改善贫困地区办学条件，“春蕾计划”一直在行动。随着我国九年义务教育的普及，小学学龄女童净入学率高于男童，提早实现联合国千年发展目标，“春蕾计划”项目的受益对象由接受九年义务教育的女童到女高中生、女大学生，由农村贫困家庭儿童到留守流动儿童，由对大龄女童进行实用技术培训到春蕾教师培训，形成了关爱女性教育的全程资助体系，与教育部落实教育公平、重点加强贫困地区女童教育关爱的政策同步共进，互补互促，相得益彰[注]参见《贯彻基本国策 实现性别平等》，《人民日报》，2015年10月13日；中国儿童少年基金会-春蕾计划，http://www.cctf.org.cn/zt/cljh/。。

在理念上，中国社会对NGO、对妇女议题的理念与态度大为改观。男女平等基本国策在世妇会后逐渐上升为施政纲领、转化为法律制度，为改变政府与民众的性别观念、推动女性社会组织发展提供了良好的机制与氛围，中国社会对女权、对妇女NGO的态度和理念也日益开放和包容。以性骚扰问题为例，20世纪90年代初，中国人最早谈论这个问题时专指美国等西方社会的现象，1993年才有学者谈论中国语境下的“性骚扰”——“这个幽灵乘着外来文化和观念腾越长城，在中国传统人文风情的伦理道德上投下一道长长的阴影，并且向中国法律提出挑战，故此引起有识之士的深切关注。”[2]1995年后，性骚扰逐渐从敏感话题成为可以公开谈论的话题。1999年，陈癸尊等人大代表向人大提交了《关于制定〈中华人民共和国反性骚扰法〉的议案》，试图将性骚扰纳入法律视野。2001年，西安童女士勇敢地起诉男上司性骚扰，这例性骚扰案使中国的性骚扰问题浮出水面，性骚扰不再是一个道德问题而是一个法律问题。2003年，武汉女教师状告性骚扰案胜诉，此案被媒体称为“全国首例性骚扰胜诉案”，女性终于向法律讨回了说法。艾滋病防治与宣传、高校女生结婚生子、农村妇女土地承包权等问题也是在1990年代经过世界妇女大会后的观念洗礼，经由爱知行动、凉山彝族妇女儿童发展中心、北大妇女法律研究与服务中心、妇女观察项目、农家女等NGO的推动逐步得到了社会的广泛认可。

因此，20世纪90年代在全球化的黄金发展时期，全球公民社会与北京世界妇女大会的巧遇和偶合，给中国妇女NGO发展与转型带来重要外在机遇，恰逢中国市场经济体制改革，中国社会与政府、市场的关系进入深度调整阶段，再加上后续的“北京+5”“北京+10”“北京+15”和“北京+20”等行动的持续推进，中国女性NGO发展呈现出欣欣向荣的景象，“老式的”以妇联为代表的官办NGO积极转型，“新式的”半官方和民间NGO快速成长。

二、以妇联为代表的官办NGO正在转型

官办NGO，即政府主导型非政府组织(Government Operated NGO，GONGO)作为富有中国特色的一类非政府组织，是改革开放早期中国NGO的主体，也是最有争议的非政府组织形态。北京世界妇女大会不仅让妇联赢得了中国最大NGO地位的认可，让体制内的妇联初步见识了国外NGO尤其是草根NGO的运作方式，还加强了妇联与国际妇女NGO的联系、互动和交流。这从内部促进了妇联对自身角色、职能、作用的反思与重估；而且一大批草根妇女NGO的崛起对妇联形成了一定压力，妇联在解决女性问题上有了同行者和同盟军，但也有了越来越多的挑战者和竞争者；与此同时，社会主义市场经济体制开始建立，国家、市场、社会的关系经历着巨大变化，女工下岗、打工妹权益、计划生育、女童失学等问题批量涌现，人们对妇联的要求、对妇女议题的关注大幅提升。这一切对促进这一最大官方NGO的发展转型起到了关键助推作用。

在职能上，妇联职能更加集中于妇女利益的表达和维护。妇联作为中国八大人民团体之一，其基本功能定位是：桥梁、纽带、助手(bridge，ligament，assistant)——是党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带，是党开展妇女工作最可靠最有力的助手。这是妇联不同于一般非政府组织的显著特征；同时，作为妇女组织，妇联还扮演着妇女娘家人的角色，是广大妇女靠得住的主心骨。这是妇联能被认可为非政府组织的根本原因。第四次世界妇女大会召开和社会主义市场经济体制确立实现历史性遇见：一方面，妇女事业受到世妇会的鼓舞，很多积极的变化正在发生；另一方面，妇女地位受到市场规则的挑战，很多消极因素正在侵蚀已有的妇女解放成果，并涌现出女工下岗、农家女土地权、妇女贫困化等问题。这要求妇联要更加关注妇女的现实利益，强化在妇女利益表达与维护、妇女公共事务管理方面的工作职能，切实推动解决事关妇女最关心、最重要、最现实的利益问题。

在作风上，妇联的服务意识不断加强。2013年10月31日，习近平同志在同全国妇联新一届领导班子集体谈话时强调指出，妇联组织是因为广大妇女而建立和存在的，联系和服务广大妇女是妇联组织的根本任务和工作生命线。2016年9月，中共中央办公厅出台了《全国妇联改革方案》。方案指出：“改进机关干部工作作风，建立妇联干部直接联系妇女群众制度，使全国妇联机关干部深入基层一线、深入妇女群众常态化、制度化，切实将妇情民意掌握在基层，把为普通妇女群众服务的工作落实到基层。”不掌握妇情民意，不维护妇女权益，不解决妇女的实际问题，妇联工作就是无源之水、无本之木，桥梁、中介、助手的作用也无从谈起。“妇联要主动作为，哪里的妇女合法权益受到侵害，哪里的妇联组织就要站出来说话，依法依规为妇女全面发展营造环境、扫清障碍、创造条件。”[3]这些年来，妇联日益摆脱了过去人们心目中官气十足的形象与作派，由上级精神“传声筒”转变为基层女性的“贴心人”，工作更注重从女性自身需求出发，工作作风也日益清新、亲和，更加接地气。建设服务型妇联，使一些妇联组织的中心工作从“为政府传好话”转型到“为妇女办好事”，这是各级妇联组织改革的方向。

在素质上，妇联的专业性也得到了大力提升。在个体层面上，今日的妇联干部的知识水平、专业素质和工作科学化水平不断提高，远不再是当初街道大妈的形象了，而是涌现出了很多学者型干部、调研型领导和项目运作型专家。在宣传载体上，各级各层的妇联都建设了内容专业、图文并茂、界面美观的网站，为学者搜集资料、为妇女解疑释惑提供了可靠的信息来源，妇联上网工程成效显著。以厦门市妇联系统网络及新媒体“两网两微”(厦门妇联网、厦门妇联新闻网、鹭岛姐姐微博、厦门市妇联微信公众号)平台为例，市妇联微博“鹭岛姐姐”在人民网的粉丝数达301513人，在新浪的粉丝数达7472人，在腾讯的粉丝数达12390人；市妇联微信公众号有微信粉丝近10万，共发布信息3369条，阅读量超过389.2万人次；“厦门妇联新闻网”编发稿件4821篇，阅读数782.15万人次；厦门妇女网2016年6月改版以来，共编发稿件2852篇，阅读数51.95万人次[注]参见《妇女工作简报》2018年第8期，厦门妇女网，http://www.xmwomen.org.cn/zlzhx/gzjb/3326419.htm。。新技术、新平台让妇联真正拥有了一呼百应的实力和魅力；在对外交流上，北京世界妇女大会为中国妇联与国际妇女非政府组织的互动、交流奠定了基石。此后上到中央下到地方，妇联大大加强了对外交流与联谊活动，扩展了妇联干部的视野。这是国际成功经验和有益做法，如小额贷款、性别预算、代表比例等能够得以推行的重要原因。妇联干部素质的提升，关系到妇联的形象和声望，也决定了妇联在新形势下的吸引力、凝聚力、号召力和生命力。

三、半官半民型NGO和民办型NGO快速成长

中国妇女NGO除了政府主导的妇联外，还有半官半民型NGO(半官方NGO，Semi-official NGO)和民办型NGO(草根NGO，grass-roots NGO)。20世纪90年代以来，在市场经济体制改革和世界妇女大会内外因的共同作用下，这两类妇女非政府组织如雨后春笋大量涌现，它们各具特色，在功能上各有不同，但相互补充，相辅相成，是构成转型期中国第三部门的重要力量。“怀柔非政府组织论坛为中国带来了巨大的改变。最重要的改变是打破了过去全国妇联主导整个妇女民间社会组织的垄断局面……全国妇联自身在怀柔非政府组织论坛之后也发生了很大的变化。”[注]参见Bai Guimei的Development of Chinese Women’s NGOs since the 1995 World Women’s Conference, FICHL Policy Brief Series No.57 (2016), www.toaep.org/pbs-pdf/57-bai。

为配合北京世界妇女大会、参加各式论坛，20世纪90年代初，一系列半官方非政府组织相继成立，如从中央到地方的女法官协会、女检察官协会、女市长协会、女企业家协会、女律师协会、女记者协会、女教授协会、女医师协会等，填补了那时除全国妇联之外其他体现政府导向的女性非政府组织较少的缺憾。与此同时，由体制中剥离出来、女性精英担纲的半官半民NGO涌现出来。对男女平等、妇女权益、女性减贫与发展等宏大主题的关切是这类女性NGO的成立宗旨和时代需要。妇女解放是全人类的事业，妇女问题是全社会的问题，妇女进步要依靠男人女人共同推动，但尤其首要依赖妇女自身、妇女中的有志之士、有为之士率先推动。这决定了能认识并抓住“改革开放”“全球结社革命”“世界妇女大会”诸种有利因素，并建立专门NGO致力于女性平权、发展等重大使命，非体制与精英女性之外的力量所能完成。这就是为什么使女性受益的大型公益项目由体制自身孵化，而自我发展类组织由精英女性创建的原因。“春蕾计划”是由中国儿童少年基金会发起并组织实施的救助贫困地区失学女童的社会公益事业；“幸福工程”是由中国人口福利基金会和中国计划生育协会共同发起的救助贫困母亲的行动；“母亲水窖”是由中国妇女发展基金会实施的旨在帮助西部地区妇女摆脱缺水和贫困的慈善项目；北京大学法学院妇女法律研究与服务中心是由北京大学法学院女教授郭建梅创建的为弱势女性提供法律援助的NGO；农家女文化发展中心是由原中国妇女报主编谢丽华创建的维护打工妹基本权利的NGO。这类半官半民型女性NGO要解决的问题如此复杂，以至于她们必须由体制力量协调或借助体制力量才能完成，这是转型期中国社会发展的现状所决定的。随着中国在男女平等、女性脱贫、维权方面取得长足进步，随着中国社会力量的壮大，这类非政府组织的官方性质将逐渐淡化，最终将复归于本来意义上的民间组织。

民办型妇女NGO、草根妇女NGO的发展则是最能体现普通妇女自身的努力与作为。NGO具有填补市场分配机制不公和国家福利职能缺失的功能，对市场失灵、政府失灵具有拾遗补缺的作用，而女性在官方与民间、市场与社会、富裕与贫困、强势与弱势这一系列关系模式中都处于不利的一方，这决定了女性在社会救助、扶危济贫方面比男性更具敏感性、责任心和使命感。一大批女性带头发起救助类组织，尤其在儿童救助领域更是起到了当仁不让的作用。如星星雨的创办人田惠平女士是一个孤独症儿童的妈妈，为了填补国内孤独症儿童救助领域的空白，她创办了北京星星雨教育研究所，收治、训练、教育孤独症儿童，为患儿家庭提供训练指导与操作培训，填补了国内救助教育孤独症儿童领域的空白；南宁安琪之家的创办人王芳，为了拯救像自己女儿一样的脑瘫孩子，建立了一个既可康复训练又能接受教育的家园，在脑瘫儿童康复、特殊教育和生活护理方面提供一条龙服务，为脑瘫儿童康复事业点亮了一盏明灯；北京太阳村特殊儿童救助研究中心的创始人张淑琴女士曾是警界一级警督，为解决许多服刑人员未成年子女无依无靠无人关心、失范违法犯罪率高的问题，她在陕西、北京等地创办了4个儿童村，收留、教育罪犯子女，使从太阳村出来的孩子无一犯罪，走上了与父辈不同的人生；亲子教育学校的创办者孙闻鸿是1960年代初来到草原的3000名上海孤儿之一，自费创办了内蒙古自治区赤峰市亲子教育学校，为成百上千的单亲家庭和问题孩子提供亲子教育服务。这些由普通女性创建的民间慈善组织有效提供了政府和市场不能包办和覆盖的公共服务，为转型期中国社会机制健全和社会秩序稳定起到了独特作用。

草根NGO之所以草根，民办NGO之所以民办，主要体现在这些NGO不由政府成立、缺少官方背景、没有在人、财、物方面依靠政府部门的直接支持。但“中国最激动人心的社会变革莫过于自下而上的民间组织的发展。自下而上的民间组织，也被称为‘草根NGO’，它的发育程度是衡量社会自治与活力，衡量公民社会发展的重要指标之一。而高效和廉洁的政府、创新和规范的市场、健康和有活力的公民社会是现代文明社会的三大基石。”[4]随着“政企”“政社”“政会”改革分离的深入，草根NGO终将成为NGO发展的主流。女性草根NGO是草根NGO中的“草根”，它们柔弱但坚韧，至今仍然有很多只能在工商部门注册，无NGO之名分，但却做着最能体现NGO公益心、感召力的事情。经济社会发展、生活方式个性化、思想观念多元化、价值非主流化，非政府组织关注的领域日益从政治、经济、社会的宏大主题深入到与个人利益、兴趣、爱好相关的议题，从女性经济独立、政治地位、玻璃天花板到家庭暴力、失独关怀、性骚扰，再到拯救乳房、女同性恋、节育方式，人们对于两性平等、性别发展赋予了更多、更深、更细微的涵义和理解，从关心女性能力、权力，到发挥女性潜力、影响力，尊重女性魅力、创造力，女性草根NGO可作为的空间还很大。

四、中国女性NGO的发展前景

中华人民共和国成立70年来，中国女性地位不断提升，女性非政府组织功不可没。改革开放前，不存在所谓的“女性NGO”，非政府组织隐身于八大人民团体和学术性、文艺类社会团体之中，在“文革”时期更是经历了停滞休眠时期。改革开放初期，借助十一届三中全会的春风，女性NGO之花开始吐露枝芽，除了最大官办NGO妇联，其他女性NGO开始孕育；进入全球公民社会时代，中国女性NGO在接受外部洗礼中，内部积蓄力量乘势而发，呈现质量同步增长的新气象；新世纪后，两份《中国妇女发展纲要》和一系列文件制度相继颁布、出台和实施，大量民间妇女NGO快速成长，体制不断规范、制度不断完善；尤其是十八大以来，女性NGO与中国经济社会发展状况、中国NGO整体发展格局相适应，在理念、布局、制度、资源、能力、活动领域、人员素质各个方面都呈现出新气象、新局面。在理念上越来越体现出的独立性、自主性，自下而上的NGO越来越多；在布局上农村与城市、东部与中西部地区差距在慢慢缩小；在制度上越来越规范和健全，法律法规不断完善；在资源上对外依赖性越来越小，筹款水平大大提升；在能力上自我组织、自我管理的创新程度不断提升；在活动上也由传统的平等、扶贫、救助、环保、教育等领域扩展到更专业、更细微、更人文的领域；在人员上，从业人员的专业化素质、专门化管理水平同步增强。

女性NGO的改革与发展对促进中国社会发展进步、对实现男女平等目标具有重要意义，对妇女提升自身能力与素质、有序参与公共事务也发挥着独特作用。女性NGO注重协商的行事作风、耐心细致的工作方法、甘于奉献的服务精神、善于妥协的处事策略，对推动政治民主、激发社会活力、改善治理环境都是一笔巨大财富和宝藏。当然，妇女NGO的成长与中国社会的成长同步，也是一个循序渐进的过程，目前的发展与NGO整体发展、与中国经济发展、与妇女群众的要求还有一定差距。中国妇联为代表的GONGO面临进一步转型和改革。2013年10月，习近平同志在同全国妇联新一届领导班子集体谈话时强调，“推动妇女事业发展，做好妇联工作，必须有改革创新精神”。2018年11月，在同全国妇联本届领导班子集体谈话时他更具体地指出，“要以更实的举措推进妇联改革，深化基层妇联组织改革，转变机关干部工作作风，提高服务能力，加大攻坚克难力度，确保改革在基层落地。要把联系和服务妇女作为工作生命线，成为妇女信得过、靠得住、离不开的娘家人”。作为女性NGO的龙头老大，妇联应该当仁不让发挥枢纽性作用，当好党和政府联系妇女群众的桥梁与纽带，发挥其政党性、政府性和社会性寓于一体的优势[5]。一方面要切实根据女性现实需要提供服务，当好妇女群众依赖和依靠的娘家人、贴心人，另一方面要引导这些需要使之与中国发展相适应、相促进，当好妇女发展进步的引路人、主心骨；半官半民型妇女NGO是一支可以大有作为的力量，在逐渐脱去官方色彩自主成长的过程中，如何处理与政府的关系将成为这一蜕变过程中的关键因子，既不能在左右逢源中丧失自我，也不能因追求特立独行而背离初心，加强专业能力、突显特色优势是其成长的不二法门；草根类女性NGO“出身卑微”，成长中最大的烦恼是缺少资源、缺少经费，如何在市场经济条件下洁身自好、优雅生存是最大挑战。在一定程度上处理与国外捐助者的关系将考验其眼界与操守。不同类型的妇女NGO肩负推动男女平等、实现女性发展的共同使命，它们各自的健康发展与它们之间的良性互动将决定中国NGO的整体发展格局。