浅析检察机关提起公益诉讼受案范围扩大的必要性——以行政权与司法权关系为视角

孟贞香

(山西省太原铁路运输检察院,山西 太原 030013)

一、行政权与司法权的关系

行政权,是指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力,是国家政权的一个组成部分,具有国家强制力,其是执法权,代表公共利益。司法权,是指特定的国家机关通过开展依其法定职权和一定程序,将相关法律适用于具体案件的专门化活动而享有的权力,其包括审判权和检察权。在我国两者皆是由国家的权力机关产生,并对权力机关负责,接受权力机关的监督和制约。行政权作为国家维护社会公共利益和秩序的一种权力,有其特殊性,即包括的内容较多,领域较广,权力使用的频率较高,因此可以说行政权渗入了社会的方方面面,涉及到每个公民及法人。同时,其权力的行使过程是对社会的政治、经济、文化、生态等社会公共资源利益的一种分配,行政权行使的好坏会直接或间接的影响到公民、法人及其他组织的合法权益。

司法权作为国家运行体系中另一种重要权力,其主要目的是为了排除法律运行中的障碍,维护法律的价值,即司法是法律生命之所在。同时,司法是权力正常运行的一种保障,任何权力的滥用都离不开司法的裁判。司法还是权利保障和社会公正的最后一道防线,权利有无的确认、权利之间冲突的裁决、受损权利的救济都离不开司法权的保障。

目前,从具体制度上来看,我国的行政权不仅受到国家权力机关的直接主动监督和制约,而且还要接受司法机关的监督制约,主要体现在行政诉讼法律关系当中,这是一种单向的制约关系。但是,从现实实践中来看,司法机关的财政、人事、编制等重要资源由地方政府掌控,使得司法机关在权力的运用上有所顾虑,因此司法权对行政权没有起到很好的监督制约作用。

二、我国行政权行使现状

我国《宪法》规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。但是我国人民行使权力的方式是间接的,并不直接的管理国家事务,从而产生了权力所有者和权力行使者的分离,权力就有可能出现失控或者发生异化。我国历史文化悠久,历史的经验告诉我们,任何权力的行使如果不受约束,必然会导致腐败,行政权作为行政机关施加给行政相对人的一种具有影响力和支配力的权力,其行使必然会受到行政官员能力、感情、利益等因素的影响。

从近几年我们熟知的一些案例看出,目前我国的行政权在行使上有很多方面是处于怠于履行权力或者违法履行权力状态,导致社会公共利益受损,公民、法人或者其他组织的权利无法得到保障。例如:2008年9月三鹿奶粉被爆出三聚氰胺事件,导致多名婴儿患肾结石;2017年11月红黄蓝幼儿园出现虐童事件;2018年7月长春长生生物科技不合格疫苗事件,以及网络飞速的发展,出现一些化妆品、服装等以次充好、假冒伪劣和多年以来一直存在的旅游乱象问题。

诸多人会说,基于上述案例,或者现实中出现的某些侵犯行政相对人权利的现象,行政相对人可以向法院提起行政诉讼或者可以向行政机关申请复议。首先,我们就提起行政诉讼来分析,行政诉讼的提起必须是具体行政行为侵犯了其合法权益,而抽象行政行为被排除在外;法院仅对行政行为的合法性进行审查,而不审查合理性;行政诉讼法中规定诉讼不停止执行。就以上三点可以看出,司法机关的审查很多时候仅局限在形式,而无法深入到实质性问题,导致司法权对行政权监督乏力。同时,诉讼不停止执行的规定也削弱了司法权对当事人权利救济的作用。其次,我们就行政复议来分析,其适用范围为具体行政行为侵犯了当事人的合法权益,复议机关通常为本级人民政府或者上一级主管部门,其是行政机关内部的一种自我约束和监督机制,由此我们可以看出,复议的申请人一直处于弱势的不利状态。第三,就有些社会组织提起公益诉讼来分析,虽然我国有上百家社会组织有资格提起公益诉讼,但是社会组织起诉有诸多的不利条件,例如,社会组织的主管意愿可能会受到当地政府的干扰,或者会因为诉讼成本高、调查取证难而放弃起诉。

同时,有些学者认为随着公益诉讼的推进,司法权会被过度的强调,而弱化了行政权的地位,应当明确行政权在公益诉讼中的主导地位,寻求建立健全行政制度和监督、管理、评测等职能,通过内部监管机制来保护国家和社会公共利益。但是,众所周知,内部监督有其自身的弊端,会出现“灯下黑”的问题,造成监督不到位,整改不彻底。

三、受案范围扩大的必要性

从目前我国公益诉讼现状来看,2017年7月1日起,新修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》开始实施,确立了检察机关提起公益诉讼制度。一年内,各省办理的诉前程序案件数量百分之五十都在1000件以上,有的甚至在2000件以上,通过检察机关诉前程序解决的案件数量可以看出,经过外力的作用,很多积攒已久的问题可以迎刃而解。例如,山西省检察院通过指定管辖的方式,指定太原铁检机关办理铁路沿线周围的行政公益诉讼案件,解决了某县近几年内出现的某公司非法排污问题,及时有效的防治了污水进一步的渗入土层和地下水;解决了某镇多年来垃圾山问题,使周围的生态环境得到有效的改善。

从外国公益诉讼制度受案范围来看,印度以美国公益诉讼制度作为蓝本,结合其本国的实际,创立了书信管辖权制度、调查委员会制度等,从其实施的30多年来看,涉及范围很广,例如:被遗弃儿童、剥削压榨劳动者、文化遗产等,其在监督政府行为、保护公民的基本权利、环境生态、文化遗产等方面有显著的成效;日本的公益诉讼制度涉及到产品缺陷造成的消费者权益受损、劳动者解雇问题、大规模投资导致的多数人利益受损等社会公共利益问题。

由此可见,公益诉讼受案范围的大小直接影响到司法机关受理公益诉讼案件类型的多少。因此,依照目前法律中对公益诉讼受案范围的规定,仅局限在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。部分省份通过开展专项活动的方式,加入了文物保护、英烈保护等领域。但是,很多涉及公共利益的领域并未加入。例如,某些地区出现的违法乱停车、占用非机动车道的现象,行政机关“睁一只眼闭一只眼”,而公民通过拨打举报电话并没相关单位出面监管;在没有明确使用人的土地上非法建造房屋,导致国家利益受损的现象;虚假广告、隐瞒重要信息的宣传、格式合同中的“霸王条款”以及政策性行政垄断等行为,都在直接或间接的侵害着社会公共利益。而诸如以上这些现象目前的公益诉讼制度中并未体现,导致大量的公共利益和分散的利益受损,无法被纳入司法权保护范围之内,仅是通过行政渠道进行解决。

四、扩大受案范围的意义

从行政诉讼法角度来说,因行政诉讼法受案范围的限制,很多的案件被排除在外,导致其实施效果并不显著,收案率和受案率皆低,很多侵害社会公共利益,妨碍社会经济健康发展的不当行为和不法行政行为得不到制止。同时,在行政诉讼法律关系当中,原告和被告地位的差距,导致行政诉讼法实施过程当中有诸多困难。但是,将公益诉讼受案范围扩大,使检察机关的监督权得到充分利用,一方面可以弥补行政诉讼法中受案范围的局限性,另一方面检察机关代表公共利益起诉行政机关,在地位上两者没有太大的悬殊性。

从司法权对行政权监督的角度来看,司法机关既不创制法律也不为行政相对人设定权利义务,更不直接的参与社会公共事务的管理,把自身置于当事人权利义务和社会资源分配之外,仅处于中立地位,其监督和制约的作用就有其客观公正性。同时,司法权对行政权进行监督和约束,也是促使依法行政的一个重要力量。行政机关虽然要在法律的范围内依法行政,但是其内部无法形成有效的自我监督和调节机制,会形成滥用权力的现象,因此,司法权对其监督就显得尤为重要,能够保证行政行为的合法性和合理性。

从司法权发挥的作用角度分析,一方面公益诉讼制度的确立加强了司法权,使得司法权可以更多更好的参与到社会事务当中,更高效的发挥司法权在法律适用方面的优势。另一方面,司法资源充分而高效的运用,可以大大减少社会组织为保护社会公共利益而消耗的经济成本,从而提高其公益事业的积极性,实现社会组织的真正价值。同时,扩大公益诉讼的受案范围,加强司法权在保护国家利益和社会公共利益上的作用,可以防止行政权滥用,在一定程度上遏制腐败,用法律制度来约束行政权。

综上所述,虽然我国已经明确设立了公益诉讼制度,使得司法权可以监督到部分的行政权,但是,司法权的监督作用依然没有被充分的发挥出来,行政权对司法权的影响依然制约着公益诉讼制度的发展,这种情形的存在，一方面不利于公益诉讼制度作用的发挥,无法更全面的保护好国家利益和社会公共利益,另一方面不利于对行政权形成外部的监督制约机制。