法院受理高校学籍管理案件的合理性探讨

王 蕾

(福州大学法学院,福建 福州 350116)

中国裁判文书网显示，从1999年至今,教育行政案件共计117个。每年案件数量如图1。从2014年开始案件数量激增。每年的教育行政案件中,直接诉开除学籍、勒令退学等处分行为的案件占所有案件的比例如图2。可以看出,从2007年开始,诉处分行为的案件已经逐渐高于诉学位问题的案件。

诉处分行为的案件共计71个,占案件总数的60.7%。诉处分行为中学校败诉案件共计31个,败诉率43.7%,其中,法院的裁判理由中涉及的学校败诉原因共计4种:处分程序违法;适用法律错误;处分的事实不清证据不足;处分违反比例原则。所占比例如图3。

图1

一、教育行政案件数量激增的原因

(一)法律的修正

我国《行政诉讼法》经历了三个阶段的变革,也因此改变了行政诉讼的受案范围,教育行政诉讼也受到一定影响。1982年通过的《民事诉讼法》(试行)列举了行政诉讼受案范围,教育案件并未列入其中。1989年4月通过的《行政诉讼法》第二条作出概括性规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,有权向法院提起诉讼。”1995年全国人大通过的《教育法》规定:“受教育者享有下列权利:(四)对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼。”据此,结合《行政诉讼法》第十一条的规定,社会大众普遍认为受教育权被推定进入了行政诉讼。1999年11月,最高人民法院通过《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》拓宽了行政诉讼受案范围,该解释第一条第一款规定:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”

图2

图3

(二)高等教育制度的改革

2006年国务院颁布实施《科学素质纲要》,提高全民素质推进高等教育,使得进入高校的学生比例越来越大,大学变得极为普遍,也因此让受教育权的概念拓展到高等学校的受教育权。加之田勇案的推动以及全民法律意识的觉醒,使得教育诉讼逐步增多。

(三)法院立案制度的改革

为了更大程度保障当事人诉权,2015年行政诉讼法修改实施,将原本的立案审查制变更为立案登记制,并且扩大了行政诉讼的受案范围,使得法院新收的案件数量显著增加。以北京市朝阳区人民法院为例:2015年5月20日,新收案件共计9560件,同比增长55%,各类案件都有不同程度的增长,其中行政案件同比上升229%,增幅最大。由此可见,教育行政案件数量也受到了极大的影响。

二、法院受理学籍管理行为的合理性探讨

《行政诉讼法》奉行“保护公民、法人或其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权”的原则。即使是国家行政机关做出的行政行为也并非都可以起诉,也并非所有的行政案件都适合用诉讼来解决。在法律已有明文规定的情况下,严格遵循法律规定,以法律为准绳进行诉讼是维护法律尊严的具体体现。超出法律规定扩大受案范围或不严格按照法律规定进行诉讼,都是不可取的。更不能以司法审判权取代或削弱行政执法权和行政管理权。所以,尽管已有许多案例,但在至今尚无明确的法律规定和司法解释的情况下,盲目受理教育行政案件,虽然初衷是保障学生权益,但实际上却可能造成更不平等的对待,损害司法权威。本文将从理论和实践两方面来论述法院受理学籍管理行为是否合理。

(一)理论中的不合理性

1.高校与学生间的关系。虽然《普通高等学校学生管理规定》中规定了学校可以给予开除学籍的几种情况,但是,在实践中,学生与高校之间并非依据法律进行活动,而是依据高校自己创制的校规校纪来规范学生行为。所以,他们之间是受纪律调整的,纪律与法律调整的对象是完全不同的。有关纪律处分的规定,调整的是一个组织的成员与组织之间内部关系,是约束组织内部成员的,指向的是组织成员在组织内部的权利。比如《中国共产党纪律处分条例》就规定了警告、严重警告、撤销党内职务、留党查看、开除党籍等具体的处分,来约束其党员。团体成员权是个体自愿加入某个团体而以承担某种对团体的义务(比如交费)而在团体内部享有的权利。所以高校与学生之间是一种类似团体成员权的关系,他们之间靠纪律来维系,而不同于行政管理。

2.法律的不确定性导致法院受理行为无法律支撑。哈特维克勋爵曾说过:“确定性是和谐之母,因而法律的目的就在于确定性。”但是关于法院对高校学籍管理行为除了行政诉讼法的一条解释和教育法的一句话之外,再无细致的描述。依据行政诉讼法解释是否可以确定高校是适格的被告?学位管理条例第三条规定:学士学位由国务院授权的高等学校授予。所以在学位管理中高校是法律法规授权的行政组织。但是在学籍管理中,高校的地位在学理和实践中都未得到确定。依据教育法可否确定高校的处分行为可诉?学籍管理行为属于人身权还是财产权,还是一概归入“等合法权益”之中,这种不确定的行为定性可否作为法院受理的依据?法院受案范围的扩大是否侵害了高校的自治权,保护自治权和维护学生权益的界限在何处?没有界限没有规定,法院的自由裁量权是否会持续扩大,直至吞噬高校自治权?这些问题都是争论的焦点，都需要深入研究。

3.在高校的权利中,美国某些大法官都认为高校拥有一种“团体性的学术自由”。[1]认为“在所有联邦法院必须踌躇于去侵入和接管的领域中,教育和教师的任命在大学这个层面上,或许是联邦法院最不适宜去监督的。”例如,在美国Board of Curators v. Horowitz一案[注]案件事实:1971年秋天,Charlotte Horowitz进入密苏里堪萨斯大学,进入只有两年的医学院。在学习过程中,一些教师认为她的水平达不到同龄人的标准。并且分别在第一年年末和第二年年中对她进行考察,但是结果都不能令人满意。之后的学术审查小组又对其进行了审查,认为她应当被开除。经过再一次的考察之后,七名公认的执业医师都给予她差评。院长将其开除。Charlotte Horowitz诉至法院。中,法院认为,基于学术原因而开除学生的决定,必须基于学校官员的判断,因为“法院欠缺去评价学术上表现的能力”。这些法院之所以尊重大学的自治,一方面是因为法院欠缺判定教育、学术事实的能力,另一方面的理论基础是为了尊重美国宪法第一修正案中所保障的自由。

(二)实践中,法院受理高校学籍管理行为的不合理性

先来看两个案例:

济宁医学院护理学院2012级护理(中外合作办学)专业专科1班学生张潇文由于考试作弊被开除学籍诉至法院【(2014)济高新区行初字第19号】,判决书中写道:“《济宁医学院学生管理规定》第七十九条第(四)项第5目规定的给予开除学籍处分的行为,明显严于《普通高等学校学生管理规定》的规定,并且没有区分学生是否初犯、行为的性质、过错的严重程度和平时表现等其他情况,有悖于《普通高等学校学生管理规定》中规定的可以开除学籍规定的精神,不符合上位行政规章的规定,不能作为对原告进行处分的法律依据。”在对违纪学生作出开除学籍此种直接影响受教育权的处分时,应当坚持处分与教育相结合的原则,做到育人为本、罚当其责,并且使违纪学生得到公平的对待。原告张潇文平时学习认真、要求进步,并担任学生干部,表现良好,本次作弊属初犯,且在事后的检讨、申辩和申诉时,均对作弊行为表达了深刻的认识和悔改,最后学校败诉。

再看井冈山大学体育学院2009级体育本科1班学生龙辉由于在四级考试中作弊被开除学籍诉至法院。一审法院认为“本案中的龙辉平时表现良好,且系初犯,舞弊事件发生后也深刻认识到了自己的错误,及时认错和悔改,没有达到情节严重的过错程度。学校直接处以最严厉的开除学籍处分,处罚过重”一审学校败诉;但是二审法院认为:“被上诉人龙辉是否属于考试作弊情节严重,是否应当给予开除学籍的处分,上诉人井冈山大学具有充分的自治权,人民法院不宜过多干涉”,二审学校胜诉。

两个十分相似、发生时间基本相同的案例,但是这两个案件在一审二审中法院却有不同的观点。这些观点的差异,并不是像其他案件一样,由于事实证据或者程序原因导致的差异,而是因为法律规定的不完善,法院审理高校处分行为的界限不明确引起的。这样的司法实践,严重侵害了当事人的平等权益,也损害了司法的威严,这样的诉讼是否好过没有诉讼救济?

1.法律、制度不完善导致法院无法界定司法介入的程度。像上述案件中,高校对学生违规违纪行为认定的事实和证据到底是属于高校自治范畴,法院应予以尊重?还是法院可以突破高校自治,调查事实、搜集证据,来界定学生的行为?这两种不同的观念就将会导致不同的审判结果。

2.法院对高校处分行为重程序轻实体。如文章第一部分列出的图3,法院判决理由中涉及程序违法的有61.3%,涉及适用法律错误的有32.3%,涉及事实不清证据不足的有19.4%,涉及违反比例原则的有19.4%。由此可见,法院在审查中以程序审查为主,实体审查的比例微乎其微。所以,法院其实在排斥教育行政案件,在这种观念下,对学生的保护是否可以起到作用值得深思。

学生权益的保护不完善确实会引发问题,但是以此为由削减高校的自治权,实在不可取。并且,学生权益的保护与高校自主权二者如何权衡,法律、司法解释甚至各方学者都未给出明确的答复,在这种情况下,就贸然用诉讼来“伸张正义”,更是不可行的。

三、法院不宜受理情况下的学生权益保护

每个国家都有其独特的社会制度背景,全部借鉴外国的观念只会两头皆空。我们不能在特别权利关系理念“流行”之时,就追随教育行政诉讼一律不可诉,更不能在特别权利关系理论松动之时,也逐步入讼。任何制度的缘起都因其有配套制度作为后盾,在我国教育行政诉讼理念、法律尚不完备之时,就贸然受理高校处分行为,弊大于利。笔者认为应采取以下措施：

(一)从源头抓起,对各大高校的校规校纪进行审查

在法院判决中32.3%的比例提到的“适用法律错误”，是指高校所做处分仅仅适用了校规校纪或者校规校纪违反上位法。事前进行校规校纪的合法性审查,对模糊不清的条文进行解释,让高校处分有所依据,是解决一切高校处分问题的源头。例如:2003年,重庆某高校因本校女生怀孕给予勒令退学处分,所依据的就是其本校规定:《学生违纪处罚条例》第二十条第二款的“情节严重和发生不正当性行为者,给予留校察看直至开除学籍处分”,违反法律的校规校纪必然导致不正当的处分结果,所以对校规校纪的规范性审查是遏制不正当处分的根本。

(二)完善申诉制度

司法的存在只是维权的最后一道防线,并不是最经济最有效率的解决方式,在司法缺失的情况下,对申诉制度的完善也不失为一种好方法。[2]2005年5月16日,中南财经政法大学学生因盗窃被勒令退学。两位学生先后向学校学生申诉处理委员会递交了申诉书。申诉处理委员会组成了法学专家小组调查后召开听证会。听证会认为,学生有主动坦白认错情节,悔过态度良好,后学校研究决定,撤销原处分决定,给予留校察看一年处分。由于申诉委员会隶属于高校,其公正性遭到质疑,才会有采取诉讼的方式寻求救济。所以将这种高效合理的救济制度变得公正,才是重中之重。以下方式可供参考:

1.在申诉委员会中增加学生代表和教师代表。《普通高校学生管理规定》应就委员会的人数组成问题进行明确使其更具有可操作性,避免了学校既当运动员又当裁判的现象发生。[3]

2.增强学生申诉处理委员会的权力。

3.构建完善的申诉处理程序。程序公正是实体公正的前提,可以借鉴诉讼中的回避制度、听证制度等配套制度,健全申诉程序,最大程度保障学生权益。

四、结论

对学生权益的保障,确实是不可忽视的。但是要采取有效的解决方案,并非增添法律这一道后盾就可以根本解决学生权益保护的问题。在法律缺失的情况下将一切问题都推入诉讼当中,不但加大法院的压力,处理结果也不如人意,公正自是得不到体现。并且高校是培养人才的主要场所,学校的自我管理应当有其自主性,其自治权也应得到关注,法律是实现公平正义、促进社会和谐发展的。如何在二者之间权衡,着实是应当明确的问题。