新时代少数民族地区城乡发展一体化研究

楼俊超 杨海波

（①浙江大学马克思主义学院 浙江杭州 310028 ②深圳大学中国经济特区研究中心 广东深圳 518061）

少数民族地区涉及5个省级自治区、30个民族自治州与120个民族自治县（旗），约占国土面积的64%，但却呈现出明显的“老、少、边、穷”特征。据国家统计局数据显示，第六次人口普查我国少数民族总人口达到1.14亿人，约占全国人口总数的9.2%，少数民族自治区的少数民族总人数为8.82千万人，占全国少数民族总人口的77.4%。少数民族地区城乡发展一体化任重而道远，是我国经济社会发展的重点与难点。少数民族地区城乡二元结构的形成与发展，有其历史、地理原因，也有国家政策的影响。自西部大开发战略实施以来，少数民族地区在城乡一体化上取得了一些成就，但整体上远落后于发达地区。今后，少数民族地区要以顶层分类推进、产业带动、新型城镇化、基本公共服务均等化以及改善营商环境等方面促进城乡发展一体化。

一、少数民族地区城乡二元结构形成的制度原因

少数民族地区城乡发展一体化进程，既体现了宏观政策环境下的路径演进，也体现出少数民族地区自身的特点。下面，从商品与要素的流动、城乡二元制度、地方经济社会发展观念、政府与市场关系等方面进行探讨。

（一）“剪刀差”造成要素的不平等流动

工农产品价格剪刀差是典型的不平等交换，即人为压低农产品价格与提高工业品价格，在统计图上按时间序列表现为剪刀张开状，故称之为“剪刀差”。从1952年到1986年，国家通过工农业价格剪刀差从农业领域获得5823.74亿元，年均达到200亿到300亿元。[1]1987年至20世纪90年代中前期每年“剪去”上千亿元。20世纪90年代后半期，由于绝大多数非农产品已经进入市场竞争决定价格的时代，“剪刀差”功能才逐渐弱化。[2]“工农产品价格剪刀差”政策强化了我国城乡二元经济结构，通过不平等交换长期给工业和城市输血，导致城乡之间各要素单向流动，造成城乡差距不断拉大。这种态势使得城市产业链很难延伸到广大农村，农村富余劳动力在城乡之间不能充分流动与自由就业，城乡统一的劳动力市场也无法建立。另外，城镇化进程扩大了对农村土地的需求，在棚户区改造与拆迁、土地征用与补偿等方面也存在着矛盾。

（二）以户籍制度为核心的二元制度强化了二元结构

户籍制度强化了城乡二元经济结构，户籍制度像“无形的墙”把城乡人员进行分割。这种把户籍划分为农户和非农户的制度是在20世纪50年代我国实施重工业优先发展战略背景下出台的，主要目的是控制农村劳动力进入城市以保障粮食生产进而为工业提供积累。[3]户籍制度一开始发挥过积极作用，但随着时间推移却成为了一种政治身份凭证，造成了城乡居民事实上不平等。户籍制度不仅不适应经济社会发展，还阻碍了城市化与农业工业化。同时，还有城乡之间二元土地制度、二元金融制度、二元行政管理制度等都制约着城乡发展一体化，这一系列二元制度在实施过程中进一步强化了二元经济结构，导致我国呈现出比较明显的二元社会结构。

（三）地方保护主义影响少数民族地区城乡发展一体化

我国存在着“以县为域，以省为界”的地缘认同，县域经济激烈竞争是我国经济取得繁荣的主要原因。[4]有些地方在招商引资时甚至会不计成本引进企业，最后通过压低征地价格、劳动者工资把成本转嫁到劳动者身上。在地方政府经济竞赛背景下，城市与工业对经济增长贡献远大于农村与农业，这会导致地方政府偏向发展城市与工业，进而加剧城乡分割。在西部地区尤其是西部少数民族地区，因各地发展具有特殊性，有的地方适合发展经济，有的地方需要保护环境，对不同地区应有不同指标考核体系。然而，地区之间经济剧烈竞争，地方政府不仅要保持GDP增长，还要保证财政收入增长，不可避免会出现地方保护主义甚至以邻为壑，大大增加了地区间交易成本。在当前，我国省市县在不同程度上存在地方保护主义，国内尚未形成统一市场，生产要素不能流动到最需要、最能发挥效益的地方。因此，地方保护主义加大了城乡分割，不利于促进经济良性增长与改善城乡关系，也影响了少数民族地区的城乡发展一体化。

（四）边缘地区难在观察者“视野之内”

在城乡关系的研究与具体政策的实施中，处在弱势的乡村容易被忽视，特别是处在城乡关系中最末端的基层与农户，基本上很难出现在观察者与研究者的视野之内。观察与研究的中心偏移，会产生不同的制度安排，进而导致不同的政策效果。涉及少数民族地区农村时，农民被理解成“集体人”或者是“家庭联产承包责任制”制度框架下“以户为单位的个体”，或者把农民与国家的关系模糊化，或者将农村和农民置于“国家-市场-社会”的分析框架中，以上几种思维都表明了农民在事实上没有进入分析与政策的核心。农民与农村被放置在“边缘地带”是一系列体制改革和社会转型中的突出问题。此外，在一些政策实施过程中还出现了新问题，比如新型城镇化要体现在“新”字上，但在具体操作过程中一些地方并没有考虑城乡关系等长远问题，修建房屋将农户集中起来并展示具有地方和民族特色的产品，就美其名曰“特色小镇”，其实却并没有真正将农民与农村放在核心位置。无论是城镇化、精准扶贫还是城乡一体化，都应该考虑长远的产业规划。

（五）“有形之手”与“无形之手”的博弈

在社会转型期间，在农村尤其是在少数民族地区农村容易形成单方向的要素流动模式，严重影响少数民族地区农村的发展，不利于城乡关系的改善。在不利于农村的行政力量干预下，农村的资源、人力与资金基本上是单方向流向城市支持城市与工业的发展，造成了农村劳动力的紧缺，也使得农村市场化所需要的资金变得紧缺。这种体制如不加以改善，农民与农村很可能成为权力与市场高度结合的牺牲品。[5]在现有体制下，行政力量主导城乡发展一体化既具有中国特色，也是少数民族地区城乡一体化的必由之路。政策制定与各方力量对比要随着经济社会发展水平进行相应调整，在城乡一体化过程中要充分信任农民的首创精神，要充分引入市场力量推进一体化发展，“有形之手”不能事必躬亲，政府在城乡发展一体化过程中最要做的是提供基本公共服务与搭建农村经济发展的舞台，不要逾越或者取代“无形之手”，农村产业的发展最终还是离不开市场的发展与壮大，“有形之手”与“无形之手”不要在城乡发展一体化过程中成为“控制与反控制”关系，而应成为相辅相成的关系，共同为做好新时代少数民族地区城乡发展一体化发挥自身应有的作用。

二、少数民族地区城乡发展一体化存在的问题

我国发展中最大的不平衡是城乡发展的不平衡，而少数民族地区尤其显著；发展中最大的不充分是农村发展的不充分，而少数民族地区的农村尤其如此。从当前情况来看，我国少数民族地区城乡发展一体化至少存在以下五个方面的问题。

（一）整体发展的不平衡与不充分

改革开放四十年来，东部地区取得了巨大成就，但这些成就离不开西部地区尤其是西部少数民族地区的贡献，在某种意义上可以说是西部地区放弃了一定的发展机会以支持东部地区发展。少数民族地区由于自身发展不充分，难以吸纳过多劳动力，富余劳动力主要流向发达的珠三角、长三角、京津冀三大经济地带，但新世纪以来外来务工者工资涨幅低，远低于GDP增速，这也是近几年东部城市用工荒的原因之一。外来务工者很难平等享受改革开放成果，其重要原因是户籍制度分割导致不能享有与当地居民的平等权利。少数民族地区流向本区域内中心城市的农村劳动力，也存在工资涨幅过低问题。

（二）产业结构不合理

少数民族地区重点产业不明显，新兴产业不突出，产业分工粗放并且关联度低。[6]少数民族地区产业发展水平落后、产业结构不合理已成为社会各界共识和关注的重点问题。少数民族地区第一产业中农作物居多，经济作物偏少，且第一产业比重、所接纳的从业人口比重偏大；第二产业整体水平有待提高，内部结构性矛盾突出；第三产业比重有所上升，但传统服务业比重偏大，高端服务业与东部比差距很大。同时，西部省份产业结构趋同较为严重，西北五省区基本都是以原材料开采和加工为主的第二产业，在利益驱动下，盲目建设、重复建设有增无减。此外，产品结构调整落后于市场需求，少数民族地区传统产品营销水平有待提高。

（三）城镇化水平较低

少数民族地区城镇化发展相对滞后，与新型城镇化的战略导向、目标定位以及评价标准之间存在一定背离，主要表现为城镇化质量偏低、二元经济结构突出、缺乏特色支撑产业，少数民族流动人口融入城市困难以及城市规划趋同等。[7]少数民族地区制约城乡一体化的客观原因有中心城市辐射力不够、农村发展缓慢、城镇空间规模等级结构失调、城市化率偏低等，主观原因有观念落后、思想不够解放等。就省份而言，城乡经济社会一体化发展水平较低的地区同时也是城乡一体化最难以实现的区域，主要集中在甘肃南部、新疆南部、青海南部、云南西部和贵州南部西部——这些既是少数民族集中区域，也是深度贫困的高发区域。

（四）农村经济落后

少数民族地区经济发展落后主要体现在农村经济上，其大部分地区的农村经济还处在初级农产品生产加工，缺少附加值高的商品加工业。与发达地区相比，少数民族地区农村人均纯收入大幅偏低。农村经济发展关系到整个国家战略，我国能否在2020年前全面实现小康社会目标，关键还是要看农村尤其是少数民族地区的农村能否达到小康水平。在实际情况中，少数民族地区许多农村由于资金缺乏、财政紧张，农村建设项目很难实施。同时，少数民族地区农村的内生性经济增长不强、造血功能较弱、自身建设功能偏弱也是城乡发展一体化的障碍。

（五）教育发展落后

义务教育、公共卫生和基本医疗是广大城乡居民最关心、最迫切的基本公共服务。发展教育是少数民族地区经济社会发展的根本大计，长期以来少数民族教育存在着自我发展能力弱、教学质量低、办学效益差与民族特色缺失等问题。[8]同时，也存在着教育评价的单一性、在借鉴教育先进地区教育成果时忽视了文化差异等问题。[9]具体来看，少数民族地区教育发展问题表现为以下几个方面：一是基础教育薄弱；二是民族教育自我发展能力不够；三是民族教育投入方式不合理；四是办学效益低、教学质量差；五是发展观念落后；六是在“特”字上下功夫较轻。民族教育的落后本身就是城乡发展一体化进程的落后体现，同时又反过来影响少数民族地区城乡发展一体化的进度与质量。落后的教育与落后的观念相互交织，人才培养的缺失以及民族特色产品很难产业化与高度化，都制约着少数民族地区城乡一体化向纵深发展。

三、促进少数民族地区城乡发展一体化的路径选择

通过研究少数民族地区城乡发展一体化过程中存在的问题可以发现，必须要从顶层设计、产业带动、新型城镇化、基本公共服务、民族教育、营商环境等方面推进少数民族地区城乡发展一体化。

（一）加强顶层设计，分类推进城乡一体化

为更好指导各区域开发建设，2010年颁布《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》，科学合理布局主体功能区，相互分工协作以达到共同富裕、共同发展的目标。主体功能由自身资源环境条件、社会经济基础与更高层级的区域决定，因此不同区域类型会有差异。在主体功能区划分指导下，西部地区要结合当地实际走具有西部特色的城乡发展一体化道路。优先开发功能区没有涉及到西部地区，重点开发功能区涉及到长江中上游地区、北部湾地区、黔中地区、兰州—西宁地区、宁夏沿黄经济区、藏中南地区、关中—天水地区、天山北坡地区等8个区域，在此区域内要加快城乡发展一体化速度，大城市和中心城市会起到很大推动作用；在限制开发地区——资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域——在这些区域内发展小城镇、特色小镇更能促进城乡发展一体化；在禁止开发区域，可考虑将居民迁到城镇，既保护了生态环境，又能集中提供基本公共服务。针对乡村振兴战略，在实施过程中要把握农村一二三产业融合发展，在促进农民就业创业的体制机制上要不断创新，加快推进农业农村现代化，健全农业社会化服务体系。要以“绿水青山就是金山银山”的发展理念为引领，把生态文明建设贯穿到经济社会发展的各方面和全过程。

（二）以产业带动推进城乡一体化

产业带动城乡一体化要从两个方面分析：一是工业反哺农业，二是农业产业化。发展经济学家桑加亚依据激励有效性假设认为成功的工业化是激励、制度和能力三者之间相互作用的结果。[10]西部地区是少数民族地区、边疆地区、贫困地区集中的地方，自身造血能力有限，要通过减税、特殊行业免税等优惠政策引导城市工业体系向农村转移，在工业反哺农业过程中要特别注意环境与生态保护。现代化不能以农业转变成边缘产业为代价，政府应给村镇企业提供优质公共服务、提供金融和财政支持、激励和引导要素供给，从而引导农村产业做大做强。西部农业产业化有其先天优势，很多地方都有特色农产品，在发展特色产品时，要注重知识产权与地理标识。当前，我国消费领域转向偏好原生态食品，这为西部农业产业化带来了前所未有的机遇。要鼓励生产能手脱颖而出、迅速致富，再通过土地流转方式，把土地集中起来集约式发展，按照市场需求打造出“一乡一品”“几乡一品”等块状经济。此外，也要充分利用好“一带一路”建设带来的战略机遇。

（三）以新型城镇化推动城乡一体化

十九大报告提出，要实施区域协调发展战略，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。[11]新型城镇化的提出为城乡一体化提供了一条路径。在西部地区城乡发展一体化过程中，西部地区要发挥自身比较优势以推进新型城镇化。在发挥西部大城市、中心城市扩散效应的同时，要鼓励和支持西部地区中心城市建设。同时，西部地区城镇化应以小城镇建设、新农村建设为载体，改善农民居住环境和就业模式，鼓励农民“洗脚上田”，使其角色转变成现代农业、旅游产业工人。[12]一般而言，城镇化方向是城镇向周边推进、吸纳农村人口的过程，经济条件与地理位置好的农村也会逐渐就地城镇化，在西部城乡发展一体化过程中农村城镇化是城镇化的突破口之一。

（四）推动城市基本公共服务延伸至农村

近几年，我国财政导向由城市转向城乡兼顾，中央大力支持农村各项社会事业发展，公共财政对农村道路、水利、电力、通信等基础设施建设的投入空前加大，新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障、农村义务教育制度在全国推广，农村养老保险制度在有条件的地方先行试点，形成了城乡基本公共服务逐渐转向均等发展的态势。随着城乡统筹发展战略的实施，我国城乡一体化发展进入了新的历史时期。国家对少数民族地区的投入与支持是卓有成效的实践，旨在加快建立改变城乡二元结构体制机制、探索构建和谐社会体制，逐步探索出少数民族地区城乡发展一体化模式。重庆市酉阳土家族苗族自治县与浙江省景宁畲族自治县的城乡统筹发展配套改革取得了较好成绩：酉阳县主要做法是统筹城乡改革试验工作，着重对户籍制度、土地管理、基本公共服务、服务型政府等方面进行探索，逐步建立起统筹城乡发展的制度体系；景宁县的主要做法突出了社区的重要作用，把和谐社区建设作为推进城乡统筹发展的关键举措，以“人口集聚为目标”制定新型城镇化策略，逐渐形成“城市功能更加完善，城市风貌更加独特，民族特色更加彰显”的城乡统筹的新局面。少数民族地区可以借鉴酉阳县与景宁县两地在城市基本公共服务延伸至农村的成功经验。

（五）高度重视民族教育，培育各类人才

在少数民族地区要更加注重基础教育、职业教育、大学教育和特色教育，为经济发展尤其是农村经济发展提供长足的动力支撑。对民族教育要予以扶持，要加大民族教育的投入，进而改善民族教育发展的不充分问题。在城乡发展一体化过程中，要充分利用民族产业特色，使之成为促进民族地区农村经济繁荣的助推器。人才是事业发展的根本力量，对于人才的吸引要出台相关政策。除了吸引人才以外，对“企业家才能”要予以重视，让“企业家才能”为少数民族地区农村经济的发展贡献力量。

（六）以优化营商环境为重点推进体制机制创新

要通过改革和开放促进少数民族地区加快体制机制创新，以优化营商环境和创新环境，降低市场运行成本，提高运行效率。要大力推进行政管理体制改革，真正做到简政放权、从严问责、强化社会监督以提升少数民族地区竞争力。一要减少行政审批事项，改串联审批为并联审批，切实提高行政服务效能；二要切实为少数民族地区绿色食品、农产品深加工产业做大做强提供政策与资金支撑，不断优化经济运行环境；三要要实施工商登记全程电子化改革，让企业和群众办事更加便捷畅通；四要实行统一的市场监管，对部分监管问题要予以明确并调整相应事权；五要允许民间资本、外部资金参与市政基础设施建设，降低教育、医疗、育幼养老等领域准入门槛；六要发挥政府资金的引导和放大作用，吸引各类资本设立投资基金，支持创新创业和新兴产业发展。